Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. KommentaaridTekst

Autor:Autorite rühm
iOSAndroidWindows Phone
Kuhu peaksime rakenduse lingi saatma?
Ärge sulgege akent, kuni olete sisestanud mobiilseadmesse saadetud koodi
Proovi uuestiLink saadetud

Autoriõiguse omaniku taotlusel ei saa seda raamatut failina alla laadida.

Sellegipoolest saate seda raamatut lugeda meie mobiilirakendusest (isegi ilma internetiühenduseta) ja LitResi veebielehel.

Märgi loetuks
Šrift:Väiksem АаSuurem Aa

EESSÕNA

Parlamentaarne riigikord, mille ülesanne on tagada demokraatia püsimine, väljendub eelkõige vabas ja läbimõeldud debatis. Parlament töötab kindlate menetlusreeglite järgi, alati kõiki aspekte kaaludes ja parimal viisil otsuseid tehes. Riigikogu töö alus on põhiseadus, kodu- ja töökorra seadus ning Riigikogu liikme staatuse seadus. Käesolev väljaanne keskendub kodu- ja töökorra seadusele.

Riigikogu kahe viimase aastakümne arengule võime alla tõmmata mõttelise joone. Parlamendi aluspõhimõtted, peamised funktsioonid ja töömeetodid on välja kujunenud. Kodukorraseadusel on olnud selle aja jooksul kolm tervikteksti. Riigikogu on seadusandjana üles ehitanud põhiseadusele tugineva õiguskorra, kohandanud selle Euroopa õiguskorraga ning loonud meie rahvale euroopalikel väärtustel põhinevad ühiselureeglid. Käesoleva kogumiku üllitamisega oleme astunud nende küpsete parlamentide perre, kes on oma peamise tööd reguleeriva õigusakti kommentaarid kirja pannud. See on esimene katse koondada ühte väljaandesse Riigikogu toimimise praktika ja selle aluseks olevate normide selgitused. Paljud tavad ja kodukorra tõlgendamise viisid on seni kandunud ühest Riigikogust teise peamiselt tänu neid tundvatele inimestele. Kirjapanduna aitavad need kindlasti kaasa Riigikogu ladusamale töökorraldusele. Sellise kogumiku koostamine annab panuse parlamendiõiguse arengusse Eestis ja on oluline tähis Riigikogu ajaloos.

Parlament on elav organism, kes pidevalt areneb. Tal tuleb kohaneda ühiskonnas toimuvate muutustega. Seetõttu ootan väljaandele jätku, tugev alus, millelt edasi minna, on laotud.

Kogumik on koostatud aastail 2009–2012. See töö on nõudnud põhjalikku pühendumist. Tunnustan autoreid ja kõiki teisi, kes põhitöö kõrvalt andsid oma panuse väljaande valmimisse. Minu eriline tänu kuulub peatoimetajale Aaro Mõttusele.

Head lugemist!

Heiki Sibul

Riigikogu Kantselei direktor 1995–2012


KOMMENTAARIDE AUTORID

Sissejuhatus Aaro Mõttus

1. peatükk Aaro Mõttus

2. peatükk Aaro Mõttus

3. peatükk Peep Pihlak ja Aaro Mõttus

4. peatükk Janek Laidvee

5. peatükk Kristo Varend

6. peatükk Heiki Sibul

7. peatükk Heiki Sibul

8. peatükk Peep Pihlak ja Aaro Mõttus

9. peatükk Peep Pihlak ja Aaro Mõttus

10. peatükk Peep Pihlak ja Madis Ernits (§-d 57–62), Helgi Kundla (§-d 63–75), Aaro Mõttus (§-d 76–89)

11. peatükk Kaido Rosin ja Madis Ernits (§-d 90–96, 115–1181), Kaido Rosin (§-d 97–99, 104–114), Janek Laidvee (§-d 100–103)

12. peatükk Aaro Mõttus

13. peatükk Aaro Mõttus

14. peatükk Kristo Varend

15. peatükk Helgi Kundla

16. peatükk Helgi Kundla (§-d 133, 134), Helgi Kundla ja Aaro Mõttus (§-d 135–138)

17. peatükk Aaro Mõttus (§-d 139–141), Heiki Sibul (§-d 142–146), Helgi Kundla (§-d 147, 148)

18. peatükk Janek Laidvee

181. peatükk Helgi Kundla

19. peatükk Kaido Rosin

20. peatükk Katre Tubro (§-d 158–1582)

Menetlusskeemid Anu Laido, Liiri Oja, Peep Pihlak ja Piret Luhakooder

Riigikogu kodu- ja töökorra seadus 1on vastu võetud 11.02.2003, välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 03.03.2003 otsusega nr 389 ning jõustunud 17.03.2003. Seadus on avaldatud RT I 2003, 24, 148. RKKTS-i on muudetud järgmiste seadustega:

a) erakonnaseaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadus; vastu võetud 18.12.2003; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 29.12.2003 otsusega nr 518; avaldatud RT I 2003, 90, 601; jõustunud 01.01.2004;

b) Riigikogu kodukorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 11.02.2004; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 02.03.2004 otsusega nr 540; avaldatud RT I 2004, 12, 77; jõustunud 15.03.2004;

c) Riigikogukodukorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 15.12.2004; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 21.12.2004 otsusega nr 754; avaldatud RT I 2004, 89, 607; jõustunud 07.01.2005;

d) põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse ja Riigikogu kodukorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 08.12.2005; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 15.12.2005 otsusega nr 946; avaldatud RT I 2005, 68, 524; jõustunud 23.12.2005;

e) Eesti Rahvusraamatukogu seaduse ja Riigikogu kodukorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 16.02.2006; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 02.03.2006 otsusega nr 986; avaldatud RT I 2006, 12, 80; jõustunud 19.03.2006;

f) riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadus; vastu võetud 25.01.2007; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 13.02.2007 otsusega nr 102; avaldatud RT I 2007, 16, 77; jõustunud 01.01.2008;

g) Riigikogu liikme staatuse seadus; vastu võetud 14.06.2007; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 22.06.2007 otsusega nr 160; avaldatud RT I 2007, 44, 316; jõustunud 14.07.2007;

h) riigieelarve seaduse, riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise seaduse ning Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 11.03.2009; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 24.03.2009 otsusega nr 454; avaldatud RT I 2009, 19, 117; jõustunud 06.04.2009;

i) Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 29.10.2009; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 11.11.2009 otsusega nr 550; avaldatud RT I 2009, 54, 361; jõustunud 23.11.2009;

j) Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse täiendamise seadus; vastu võetud 19.05.2010; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 03.06.2010 otsusega nr 664; avaldatud RT I 2010, 28, 144; jõustunud 14.06.2010;

k) arhiiviseadus; vastu võetud 17.02.2011; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 09.03.2011 otsusega nr 853; avaldatud RT I, 21.03.2011, 1; jõustunud 01.01.2012;

l) Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmisega seonduvalt rahuaja riigikaitse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus; vastu võetud 15.06.2011; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 01.07.2011 otsusega nr 913; avaldatud RT I, 08.07.2011, 8; jõustunud 22.07.2011;

m) riigieelarve seaduse ning Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 29.09.2011; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 30.09.2011 otsusega nr 928; avaldatud RT I, 01.10.2011, 1; jõustunud 02.10.2011.

SISSEJUHATUS

1. Riigikogu enesekorraldusõigus ja selle piirid

1.1 Parlamendi enesekorraldusõigus tähendab ennekõike rahvaesinduse õigust kujundada ise, ilma teiste riigiorganite sekkumiseta oma sisemine organisatsioon ning kehtestada töökorraldus- ja menetlusreeglid. Enesekorraldusõiguse eesmärk on võimaldada parlamendil täita talle põhiseadusega pandud ülesandeid tõhusalt2 ning kooskõlas põhiseaduslike printsiipidega nagu demokraatia ja võimude lahusus.

1.2 Põhiseadusorganite, sealhulgas Riigikogu enesekorraldusõigust tunnustab ka Eesti Vabariigi põhiseadus, ehkki mitte sõnaselgelt. Riigikohus on märkinud: „Võimude lahususest, demokraatliku õigusriigi õiguse üldpõhimõtetest ning Põhiseaduse § 65 p 16 klauslist tuleneb, et riigivõimu harud ning põhiseaduslikud institutsioonid peavad olema neile Põhiseadusega otsesõnu antud pädevuse teostamise korraldamisel autonoomsed. Neil on üldjuhul õigus ise määratleda oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord […] Kolleegium peab vajalikuks rõhutada, et isekorraldusõigus hõlmab ainult pädevust kehtestada nn internseid reegleid ehk ametkonna või asutuse sisemist korda.“3

1.3 Enesekorraldusõigus annab Riigikogule laia diskretsiooniõiguse oma organisatsiooni ja protseduure sätestavate reeglite kujundamisel ehk nagu on märkinud Riigikohus – suhteliselt suure otsustusvabaduse tema enda tegevust puudutavates küsimustes.4 See vabadus ei ole aga piiramatu. Riigikogu otsustusruumi tema enda tegevust puudutavates küsimustes piiravad ühelt poolt põhiseaduse printsiibid, näiteks Riigikogu liikme vaba mandaadi põhimõte, Riigikogu funktsioonide teostamises võrdse osalemise printsiip ja parlamendivähemuse kaitse nõue, teiselt poolt aga Riigikogu organisatsiooni, töökorralduse ja menetluse kohta põhiseaduses sätestatu: Riigikogu esimehe ja kahe aseesimehe valimise kohustus (PS § 69), Riigikogu istungite ja hääletamise avalikkuse nõue (PS § 72), valitsusliikmete sõnaõigus Riigikogu ja tema komisjonide istungitel (PS § 100) jne.

 

1.4 Parlament teostab enesekorraldusõigust eelkõige oma kodukorra kehtestamisega. Traditsiooniliselt käsitatakse kodukorda parlamendi siseaktina, mille adressaadid on parlamendiliikmed ja mille rahvaesindus kehtestab oma otsusega ilma teiste riigiorganite sekkumiseta.5 Kooskõlas selle käsitlusega sätestas ka näiteks Eesti Vabariigi 1937. aasta põhiseaduse § 62 lõige 1, et Riigikogu kodukord võetakse vastu Riigikogu üldkoosoleku otsusega.6 Käesoleval ajal on parlamendi kodukorra kehtestamine parlamendi otsusega ette nähtud näiteks järgmiste Euroopa Nõukogu liikmesriikide põhiseadustes: Albaania, Bulgaaria, Hispaania, Horvaatia, Itaalia, Poola, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa, Soome, Taani ja Ungari. Eesti põhiseadus sätestab samamoodi kui Leedu, Läti, Makedoonia, Slovakkia, Sloveenia ja Tšehhi põhiseadus, et parlamendi kodukord tuleb võtta vastu seadusena.

2. Riigikogu kodu- ja töökorra seadus Eesti Vabariigi põhiseaduses

2.1 Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse (Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse) vastuvõtmise ja selles teatavate küsimuste reguleerimise kohustus on sätestatud järgmistes põhiseaduse sätetes:

a) paragrahvis 69: „Riigikogu valib oma liikmete hulgast Riigikogu esimehe ja kaks aseesimeest, kes korraldavad Riigikogu tööd vastavalt Riigikogu kodukorra seadusele ja Riigikogu töökorra seadusele.“;

b) paragrahvis 70: „Riigikogu otsustusvõimelisuse sätestab Riigikogu kodukorra seadus. Erakorralisel istungjärgul on Riigikogu otsustusvõimeline, kui kohal on üle poole Riigikogu koosseisust.“;

c) paragrahvi 71 lõikes 3: „Komisjonide ja fraktsioonide moodustamise korra ning õigused sätestab Riigikogu kodukorra seadus.“;

d) paragrahvi 72 lõikes 2: „Hääletamine Riigikogus on avalik. Salajast hääletamist korraldatakse põhiseaduses või Riigikogu kodukorra seaduses ettenähtud juhtudel ainult ametiisikute valimisel või nimetamisel.“;

e) paragrahvi 104 lõikes 1: „Seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodukorra seadus.“;

f) paragrahvi 104 lõikes 2: „Ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega saab vastu võtta ja muuta järgmisi seadusi: […] 6) Riigikogu kodukorra seadus ja Riigikogu töökorra seadus; […]“.

2.2 Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse eristamise juured on Eesti Vabariigi 1937. aasta põhiseaduses, mille § 62 nägi ette, et Riigikogu üldkoosoleku otsusega vastuvõetava kodukorraga tuli kindlaks määrata „Riigikogu, Riigivolikogu ja Riiginõukogu ning nende organite asjaajamise sisemine kord ja läbikäimine omavahel, samuti Riigikogu liikmete õigused ja kohused Riigikogu üldkoosolekul, Riigivolikogus ja Riiginõukogus ning nende komisjonides“ (lõige 1), aga seadusega tuli sätestada „Riigikogu, Riigivolikogu ja Riiginõukogu ning nende organite vahekord ja läbikäimise kord muude asutistega, samuti Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikmete õigused ja kohused Riigikogu üldkoosolekul, Riigivolikogus ja Riiginõukogus ning nende komisjonides“ (lõige 2). Seega erinesid kaks akti – Riigikogu kodukord ja Riigikogu töökorra seadus – oma reguleerimiseseme ja sellest tulenevalt õigusliku iseloomu poolest. Riigikogu kodukord oli Riigikogu siseakt, millel puudus mõju parlamendiväliste subjektide õigustele ja kohustustele, Riigikogu töökorra seadus aga õigusnorme sisaldav akt, millega reguleeriti parlamendiväliste subjektide õigusi ja kohustusi Riigikogus, selle kodades ja organites ning Riigikogu, selle kodade ja organite suhtes.

2.3 Kuigi põhiseaduse § 69 ja § 104 lõike 2 punkti 6 semantiliselt tõlgendades tuleks nõuda kahe eraldi seaduse – Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse – olemasolu, oli süsteemi- ja õigusselguse kaalutlustel otstarbekas koondada kõik Riigikogu organisatsiooni, töökorraldust ja protseduure reguleerivad normid ühte seadusse.7 Kaalukaid õiguslikke argumente niisuguse lahenduse vastu ei ole. Kehtiva põhiseaduse järgi peavad kõik Riigikogu tegevust ning Riigikogu liikmete õigusi ja kohustusi reguleerivad normid sisalduma seaduses, täpsemalt nn konstitutsioonilises seaduses.8,9 Seetõttu ei ole aktide eristamine nende õiguslikust iseloomust lähtudes praegu relevantne. Ka ei määratle põhiseadus, millised on küsimused, mis tuleks reguleerida Riigikogu töökorra seadusega. Seetõttu, nagu kinnitab praktika – Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse kuni 2007. aasta 13. juulini kehtinud redaktsioonid –,on reguleeritavate küsimuste jaotus kahe seaduse vahel paratamatult meelevaldne.

2.4 Eespool viidatud põhiseaduse paragrahvides (§-d 69–72 ja 104) on ette nähtud, millised küsimused peavad olema Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses reguleeritud. Nagu näha, sätestab põhiseadus ainult väga üldised raamid, mille sees on Riigikogu enesekorraldusõiguse alusel vaba kujundama oma struktuuri, töökorraldust ja menetlusreegleid. Seejuures peab Riigikogu arvestama eelkõige järgmistes põhiseaduse sätetes ettenähtuga: §-d 1 ja 10 (demokraatia põhimõtte osaks olevad enamuse reegel ja vähemuse kaitse nõue); § 4 (võimude lahusus ja tasakaalustatus kui korralduspõhimõte); § 59 ja § 61 punkt 1 (seadusandluspädevus); § 61 lõige 1, § 66 ja § 78 punkt 4 (Riigikogu koosseisu diskontinuiteet ja esimene istung); § 61 lõige 2 (ametivanne); § 62 (vaba mandaat; Riigikogu liikme vabastus vastutusest hääletamise ja poliitiliste avalduste eest); § 65 punkt 2 ja §-d 105–106 (rahvahääletuse korraldamine); § 65 punkt 3 ja § 79 (Vabariigi Presidendi valimine); § 65 punkt 4 ja § 121 (välislepingu ratifitseerimine ja denonsseerimine); § 65 punkt 5 ja § 89 (peaministrikandidaadile volituste andmine valitsuse moodustamiseks); § 65 punkt 6 ja §-d 115–117 (riigieelarve vastuvõtmine ja selle täitmise aruande kinnitamine); § 65 punktid 7–8, § 78 punkt 11,§ 134, § 140, § 150 (ametiisikute ametisse nimetamine kellegi ettepanekul); § 65 punkt 9 (Eesti Panga nõukogu liikmete ametisse nimetamine); § 65 punkt 10 (riigilaenude tegemise ja riigile muude varaliste kohustuste võtmise otsustamine); § 65 punkt 13 ja § 97 (umbusalduse avaldamine); § 65 punkt 14 ja § 129 (erakorralise seisukorra väljakuulutamine); § 65 punkt 15 ja § 128 (sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamine); § 67 (korralised istungjärgud); § 68 ja § 78 punkt 5 (erakorralised istungjärgud); § 69 (esimees ja kaks aseesimeest); § 70 (kvoorum); § 71 (komisjonid ja fraktsioonid); § 72 (istungi ja hääletamise avalikkus); § 73 (enamusreegel); § 74 (arupärimine); § 78 punkt 6ja § 107 (seaduse väljakuulutamine); § 83 (Vabariigi Presidendi asendamine Riigikogu esimehe poolt); § 98 (usaldusküsimus); § 100 (Vabariigi Valitsuse liikme sõnaõigus); § 103 lõige 1 (seaduste algatamise õigus); § 103 lõige 2 (Vabariigi Valitsuse poole pöördumine eelnõu algatamiseks); § 104 lõige 2 (konstitutsioonilised seadused); § 109 lõige 2 (Vabariigi Presidendi seadluse kinnitamine); §-d 161–168 (põhiseaduse muutmise seaduse eriregulatsioon) ning PSRS § 3 lõige 6(häälteenamuste määratlused).

3. Muud parlamendiõiguse allikad

3.1 Parlamentide praktikas tunnustatakse põhiseaduse ja kodukorra kõrval parlamendiõiguse allikatena tavasid, pretsedente ja parlamendi juhtimisorganite poolt neile selleks kodukorraga antud pädevuse piirides loodud norme.

3.2 Tava on pikaajalise praktika põhjal kujunenud käitumisviis, mida asjaosalised peavad enda suhtes siduvaks. Riigikogu tegevuse käigus ei ole tekkinud palju tavasid, millest saaks rääkida vaieldamatult kui tavaõigusnormidest. Siiski võib esile tuua mõned juba aastaid järgimist leidnud toimimisviisid, mille eiramine ilmselt leiaks Riigikogus taunimist. Nii on võimalik käsitada kirjutamata reeglitena näiteks seda, et:

a) Vabariigi President esineb Riigikogu iga sügisistungjärgu avaistungil kõnega;

b) peaminister annab isiklikult üle järgmise aasta riigieelarve eelnõu ning esineb seda tutvustava kõnega;

c) infotunni järjekorda koostades paigutatakse esimeseks küsimus peaministrile ning esimeseks küsijaks Riigikogu liige, kes ei kuulu valitsust toetavasse fraktsiooni.

3.3 Pretsedendiga on tegemist, kui mõnest kodukorra kohaldamisega seotud küsimuse lahendusest juhindutakse ka järgmistel kordadel, kui tõuseb samasugune või sarnane küsimus. Pretsedendi puhul ei saa rääkida uue normi loomisest, vaid olemasoleva normi tõlgendamis- või kohaldamisotsustusest. Väljendit „pretsedent“ on Riigikogu istungisaalis sageli kasutatud, kuid enamasti siiski mitte eespool määratletud tähenduses. Varasemale kodukorra tõlgendusele on istungi juhataja viidanud näiteks 1999. aasta 25. mai Riigikogu istungil, kui mitu fraktsiooni nõudsid üheaegselt vaheaega ja tekkis vaidlus vaheaja kestuse üle.

3.4 1992. aasta RKKS § 88 nägi ette Riigikogu juhatuse õiguse täita seaduse lünki: „Riigikogu kodukorra seaduse või mõne muu seadusega reguleerimata Riigikogu protseduuriküsimused otsustab Riigikogu juhatus.“ 1994. aasta RKKS lisas sellele õigusele kohustuse hoolitseda, et lüngad saaksid seaduse muutmise kaudu täidetud.10 Riigikogu töös tuli tõepoolest ette niisuguseid juhtumeid, kus Riigikogu juhatus pidi teatavaid protseduuriküsimusi oma otsusega reguleerima, eriti VII Riigikogu volituste ajal (1992–1995). Näitena olgu toodud järgmised Riigikogu juhatuse otsused:

 

a) 1993. aasta 8. aprilli otsus „Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud ja Riigikogule tagasi saadetud seaduse Riigikogus uue arutamise ja otsustamise kord“;

b) 1993. aasta 14. juuni otsus „Ministrile umbusalduse avaldamise Riigikogu otsuse eelnõu arutamise ja otsustamise kord“;

c) 1993. aasta 20. septembri otsus „Riigikogu kinnise istungi organisatsioonilis-tehniline korraldus“;

d) 1994. aasta 17. jaanuari otsus „Riigikogu ajutise komisjoni aruande menetlemise kord“;

e) 1994. aasta 7. veebruari otsus „Riigikogus välispoliitika arutamise kord“;

f) 1995. aasta 27. juuni otsus „Riigikogu erakorralisel istungjärgul Riigikogu otsustusvõime puudumise tõttu pooleli jäänud päevakorraküsimuse arutelu jätkumine“.

Kõigis neis otsustes sisaldunu inkorporeeriti mõne aja möödumisel otsuse vastuvõtmisest Riigikogu kodukorra seadusse. Praegu on Riigikogu juhatuse õigus täita seaduse lünki sätestatud RKKTS § 13 lõike 2 punktis 18.

4. Varasemad kodukorrad

4.1 Alates Asutava Kogu kokkuastumisest 1919. aasta 23. aprillil kuni Eesti Vabariigi esimese iseseisvusperioodi lõpuni tegutsesid Eesti Vabariigi parlamentaarsed kogud järgmiste kodukordade alusel:

a) Asutava Kogu kodukord, vastu võetud 3. juulil 1919 (RT 1919, 46, 95).

b) Riigikogu kodukord, vastu võetud 28. aprillil 1921 (RT 1921, 33, 26). Seda kodukorda muudeti:

– Riigikogu kodukorra täiendamise seadusega, vastu võetud 15. detsembril 1922 (RT 1922, 159, 105);

– Riigikogu kodukorra muutmise seadusega, vastu võetud 5. juulil 1923 (RT 1923, 95, 74);

– Riigikogu kodukorra muutmise seadusega, vastu võetud 31. juulil 1926 (RT 1926, 62, 81);

– Riigikogu kodukorra täiendamise seadusega, vastu võetud 23. märtsil 1929 (RT 1929, 30, 202);

– Riigikogu ankeetkomisjoni seadusega, vastu võetud 3. märtsil 1931 (RT 1931, 23, 134);

– Riigikogu kodukorra muutmise ja täiendamise seadusega, vastu võetud 12. juunil 1931 (RT 1931, 50, 381).

c) Riigikogu kodukord, vastu võetud 19. jaanuaril 1934 (RT 1934, 5, 37).

d) Rahvuskogu kodukord, antud Riigivanema poolt 3. veebruaril 1937 (RT 1937, 10, 82). Seda kodukorda muudeti:

– Riigivanema 1937. aasta 21. aprilli otsusega Rahvuskogu kodukorra muutmise kohta (RT 1937, 33, 311);

– Riigivanema 1937. aasta 16. juuni otsusega Rahvuskogu kodukorra muutmise ja täiendamise kohta (RT 1937, 49, 448);

– Riigivanema 1937. aasta 16. augusti otsusega Rahvuskogu kodukorra muutmise kohta (RT 1937, 66, 564).

e) Riigikogu ajutine kodukord, vastu võetud Rahvuskogu Esimese Koja poolt 4. augustil ja 9. augustil 1937 ning Teise Koja poolt 6. augustil 1937 (RT 1937, 71, 594).

Peale nimetatute võttis Rahvuskogu vastu Riigikogu töökorra seaduse (RT 1937, 71, 595).

4.2 Pärast uue põhiseaduse vastuvõtmist 1992. aastal on Riigikogu vastu võtnud kolm Riigikogu kodukorra seaduse tervikredaktsiooni.11 Esimese neist12 võttis vastu VII Riigikogu ühe kuu möödumisel avaistungist – 5. novembril 1992. Vabariigi President kuulutas selle välja 1992. aasta 12. novembri otsusega nr 3 ning seadus jõustus 16. novembril 1992. Seda Riigikogu kodukorra seaduse redaktsiooni muudeti üks kord.13 Riigikogu kodukorra seaduse teise tervikredaktsiooni14 võttis Riigikogu vastu 15. novembril 1994. Vabariigi President kuulutas seaduse välja 1994. aasta 5. detsembri otsusega nr 447 ning seadus jõustus 12. detsembril 1994. Seda seadust muudeti 15 korda.15 Kommenteeritav Riigikogu kodu- ja töökorra seadus on 1992. aastast alates seega juba kolmas tervikredaktsioon, mille Riigikogu on vastu võtnud. Riigikogu kodukorra seaduse kõrval kehtis kuni 13. juulini 200716 Riigikogu töökorra seadus,17 mille Riigikogu võttis vastu 9. novembril 1992. Vabariigi President kuulutas seaduse välja 1992. aasta 12. novembri otsusega nr 2 ning seadus jõustus16. novembril 1992. Seda seadust muutis Riigikogu selle kehtivuse ajal 14 korda.18

5. Kommentaaride ülesehitus

5.1Käesolevate kommentaaride eesmärk on selgitada Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse sätete sisu, lähtudes eelkõige seaduse tekstist, süsteemist ja selle senisest kohaldamispraktikast. Kommentaarides selgitatakse ka RKKTS-i normide seoseid teiste õigusaktidega (redaktsioonid seisuga 1. aprill 2012). RKKTS-i sätete kriitikat on püütud vältida, kuid probleem- ja kitsaskohad on siiski esile toodud.

5.2 Üht või teist parlamentaarset instituuti või menetlust käsitledes on enne konkreetsete sätete selgitamisele asumist põgusalt kirjeldatud vaadeldava instituudi või menetluse tähendust laiemas riigi- või parlamendiõiguslikus kontekstis. Sätete kommentaarides määratletakse eelkõige neis kasutatud mõisted ning viidatakse kodukorrasätete omavahelistele seostele, samuti nende seostele teiste Riigikogu tegevust puudutavate normidega (põhiseadus, Riigikogu liikme staatuse seadus, valimisseadused jne). Kuna käesolevate kommentaaride kirjutamise peaeesmärke on esitada süstematiseeritult senine kodukorra kohaldamise praktika, on kommentaarides oluline koht selgitustel, kuidas üht või teist sätet Riigikogu senises tegevuses on tõlgendatud. 1992. aasta ja 1994. aasta kodukorra regulatsioonidele tehtud viited peaksid andma ülevaate sellest, kuivõrd on kodukorrasätete areng olnud järjepidev ning millises ulatuses on parlamendi töökorraldusse toodud uusi põhimõtteid. Samuti aitavad võrdlused varasemate kodukordadega selgitada tehtud muudatuste sisu ja eesmärke.

5.3 Eestis ei ole palju parlamendiõiguse alast kohtupraktikat, kuid mõned lahendid on Riigikohus siiski teinud. Kommentaarides viidatakse neile lahenditele ning selgitatakse, kuidas Riigikohtu seisukohti RKKTS-i sätete tõlgendamisel arvesse võtta. Kuni 1940. aastani tegutsenud Eesti parlamentaarsete kogude kodukordadele on viidatud ning näiteid teiste riikide parlamentaarsest praktikast esitatud üksnes siis, kui seda on peetud kohaseks ja vajalikuks. Lähtutud on põhimõttest, et tegemist on ennekõike kehtiva õiguse kommentaaridega, mitte ülevaatega eri parlamentide võimalikest töövormidest ja – põhimõtetest.

5.4 Kommentaarid väljendavad nende autorite seisukohti.

1Esialgu oli seaduse pealkiri „Riigikogu kodukorra seadus“. Pealkirja muudeti 14.07.2007 jõustunud RKLS § 48 punktiga 1.
2Parlamendi (Riigikogu) tõhus toimimine on Riigikohtu seisukoha järgi põhiseaduslik väärtus (vt RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 13 ja 25).
3RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98, p IV.
4RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 18 ja 42.
5Parlamendi kodukorra õigusliku iseloomu määratlemiseks on näiteks Saksamaa Liidupõhiseaduskohus kasutanud terminit „autonoomne põhimäärus“ (autonome Satzung); vt BVerfG 06.03.1952, 2BvE 1/51, p 21 (E 1, 144 [148]).
6Eesti Vabariigi 1937. aasta põhiseaduse § 62 lõige 1: „Riigikogu, Riigivolikogu ja Riiginõukogu ning nende organite asjaajamise sisemine kord ja läbikäimine omavahel, samuti Riigikogu liikmete õigused ja kohused Riigikogu üldkoosolekul, Riigivolikogus ja Riiginõukogus ning nende komisjonides määratakse Riigikogu kodukorraga, mis võetakse vastu Riigikogu üldkoosoleku otsusega.“
7Riigikogu liikme volituste alguse, peatumise ja lõppemise ning õiguste ja kohustustega seonduvat reguleerib alates 14.07.2007 põhiseaduses nimetamata RKLS.
8A. – T. Kliimann ja E. Talvik eristavad konstitutsioonilist seadust ja konstitutsionaalset seadust. (Vt Kliimann, A. – T. Üleminekuaja konstitutsionaalseid akte. – Õigus, 1933, nr 9, lk 386, viide 5; Talvik, E. Legaalsuse põhimõte Eesti Vabariigi põhiseaduse tekkimises, muutmistes ja muutmiskavades. Tartu, 1991, lk 14, viide 19.) Nende käsitluse järgi oleksid tänapäeval konstitutsioonilised seadused põhiseadus, põhiseaduse rakendamise seadus ja põhiseaduse täiendamise seadus, PS § 104 lõikes 2 loetletud seadused aga konstitutsionaalsed seadused. Terminit „konstitutsionaalne seadus“ kasutab õiguskantsler oma ettepanekutes, arvamustes jm dokumentides. Käesolevates kommentaarides kasutatakse PS § 104 lõikes 2 loetletud seaduste tähistamiseks terminit „konstitutsiooniline seadus“ eelkõige põhjusel, et see järgib Riigikohtu terminikasutust (viimati RKPJKo 15.12.2009, 3-4-1-25-09, p 22 ning RKKKo 14.10.2010, 3-1-1-19-10, p 10).
9PS § 104 lõikes 2 nimetatakse peale Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse (p 6) ka Vabariigi Presidendi ja Riigikogu liikmete tasu seadust (p 7).
101994. aasta RKKS: „§ 166. Seadusega sätestamata protseduuriküsimuste lahendamine. (1) Protseduuriküsimused, mis on käesoleva või mõne muu seadusega sätestamata, otsustab Riigikogu juhatus. (2) Riigikogu kahe töönädala jooksul pärast Riigikogu juhatuse otsuse vastuvõtmist seadusega reguleerimata protseduuriküsimuse lahendamiseks esitab Riigikogu esimees või aseesimees Riigikogu menetlusse vastavasisulise seaduseelnõu Riigikogu kodukorra seaduse või mõne muu seaduse täiendamiseks. (3) Kuni vastava seaduse jõustumiseni reguleerib protseduuriküsimust Riigikogu juhatuse otsus.“
11Ülevaade kõigi Riigikogu kodukorra seaduste ja Riigikogu töökorra seaduse muudatuste sisust, samuti muutmise katsetest vt VII–IX Riigikogu statistikakogumik (lk 192–200), X Riigikogu statistikakogumik (lk 125–127) ja XI Riigikogu statistikakogumik (lk 111–117). Neist kogumikest esimeses on muu hulgas kommenteeritud Riigikogu kodukorra seaduse ja töökorra seaduse arengut (vt lk 201–203). Vt ka Adams, J. Kodukorra juured ja sõlmküsimused. – Riigikogu Toimetised, 2002, nr 6 , lk 34–41.
12RT 1992, 46, 584.
13RT I 1993, 76, 1132.
14RT I 1994, 90, 1517.
15RT I 1995, 11, 115; 20, 295; 74, 1285; 83, 1440; 83, 1444; 1996, 29, 576; 30, 595; 1998, 107, 1765; 1999, 10, 148; 27, 382; 53, 574; 2000, 95, 610; 2001, 94, 581; 2002, 30, 176; 64, 393.
16Riigikogu töökorra seaduse üks säte kaotas kehtivuse 1. jaanuarist 2008 (vt RKLS § 59).
17RT 1992, 46, 582.
18RT 1993, 6, 97; RT I 1994, 37, 569; 66, 1145; 1995, 14, 171; 1998, 98/99, 1577; 107, 1765; 1999, 16, 271; 2000, 25, 145; 2002, 29, 174; 36, 220; 57, 355; 57, 356; 2003, 4, 22; 2007, 16, 77. Peale selle tunnistas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium oma 02.11.1994 otsusega asjas nr III-4/1-6/94 Riigikogu töökorra seaduse ühe sätte osaliselt kehtetuks (vt RT I 1994, 80, 1379).