Loe raamatut: «Ciudadanía y etnicidad en Bosnia y Herzegovina», lehekülg 4
De este modo, el año 1997 en Bonn, el PIC consideró crucial ampliar las competencias del alto representante dada la situación política en el país. Estas competencias se han denominado los poderes de Bonn que permiten en caso de bloqueo institucional, que sea el alto representante el que tome la última decisión respecto a la interpretación de la parte civil de Dayton, que es de aplicación obligatoria e irrecurrible. En dichos poderes también se otorga la última potestad al alto representante para determinar el tiempo y lugar de las reuniones de las instituciones comunes, y para presidirlas; establecer medidas provisionales que se aplican cuando las partes no llegan a un acuerdo, que permanecerán en vigor hasta que la Presidencia o el Consejo de Ministros adopten una decisión sobre la cuestión de conformidad con el Acuerdo de Paz; otras medidas para garantizar la aplicación del Acuerdo de Paz en Bosnia y Herzegovina, y de sus entidades y el buen funcionamiento de las instituciones comunes. Tales medidas pueden incluir acciones contra servidores y funcionarios públicos injustificadamente ausentes de las reuniones, o para aquellos que el alto representante considere que están violando los compromisos legales contraídos en virtud del Acuerdo de Paz en relación con su aplicación (Ibrahimagić, 2010). El alto representante cuenta además con su personal que se establece en la Oficina del Alto Representante (OHR), cuya sede está en Sarajevo pero que cuenta con dos subsedes regionales en Banja Luka y en Mostar, una oficina de arbitraje en el distrito de Brčko, una oficina en Bratunac y la presidencia en Bruselas. En la actualidad, el PIC está compuesto por 55 países más varios miembros observadores que velan por la correcta implementación del Acuerdo de Paz y que financian la OHR. El presupuesto del balance 2015/2016 ha sido de 6.497 millones de euros de los que el 54,37 % lo paga la Unión Europea, el 22 % Estados Unidos, el 10 % Japón, el 1,2 % Rusia, el 3,03 % Canadá y el 9 % restante los demás países miembros. El personal empleado en la oficina se compone de cuatro diplomáticos directamente designados por sus países y doce funcionarios internacionales además de noventa y tres empleados bosnios (C amo, 2016).
En las más de dos décadas de postguerra, Bosnia y Herzegovina ha tenido siete altos Representantes: Carl Bildt (Suecia, 1995-1997), Carlos Westendorp (España, 1997-1999), Wolfgang Petritsch (Austria, 1999-2002), Paddy Ashdown (Reino Unido, 2002-2006), Cristian Shwarz-Schilling (Alemania, 2006-2007), Miroslav Lajcak (Eslovaquia, 2007-2009) y el actual Valentin Inzko (Austria, desde el año 2009).
El supervisor internacional para el distrito de Brčko es el representante de la comunidad internacional para esta región y en la práctica el sustituto del alto representante. Hasta la fecha, todos los diplomáticos que han ejercido la figura de alto representante han sido europeos, mientras que los supervisores para Brčko han sido norteamericanos.
La actividad de la OHR se puede dividir en tres fases en estas dos décadas (Franić, 2015): una primera, previa a los poderes de Bonn, en la que tanto Bildt como Westendorp pudieron constar que su papel no estaba del todo claro para los actores nacionales mientras que la comunidad internacional se debatía entre la intervención o la espera de un proceso democrático en el seno del Estado recién salido del conflicto.
Una segunda etapa de actuación sería la marcada por los poderes de Bonn no sin disconformidad de los políticos locales ante los que tuvo que intervenir el Tribunal Constitucional de Bosnia y Herzegovina (U9/00) para constatar que la aplicación de las decisiones de la OHR está en consonancia con el derecho estatal. En esta etapa, en la que el puesto estuvo desempeñado por Wolfgang Petrisch y Paddy Ashdown, se produjo el mayor número de decretos, 672 de un total de 899 hasta el año 2011. La ley de la nacionalidad, la ley de la privatización, la ley de las telecomunicaciones, así como la ley sobre la creación del Tribunal de Bosnia y Herzegovina, la ley sobre la Agencia Estatal o la Ley de Fronteras fueron ejemplos de ello.
Sin duda la decisión más remarcable fue la relativa a las enmiendas de las constituciones de la Federación y de la Republika Srpska tras el pronunciamiento en el año 2002 del Tribunal Constitucional en su sentencia U5/98 por la que obligaba a la modificación de ambos textos constitucionales para garantizar la igualdad de los tres pueblos constituyentes en todo el territorio. Sus decisiones oscilaron desde la destitución de políticos locales hasta enmiendas a los órganos judiciales, de defensa o respecto de la ley electoral que le valieron las críticas incluso en el seno de la comunidad internacional, pero que abrieron el debate de si esta suerte de justicia paralela, ayudaba a la regeneración estatal. Westendorp comenta al respecto que:
los tiempos en que la comunidad internacional se vio obligada a utilizar los llamados poderes de Bonn se han ido para no volver. Los protectorados, a la larga, o no sirven para nada o son contraproducentes pues solo sirven para perpetuar la inacción. Ahora son los ciudadanos de ByH los que deben exigir un cambio de actitud de los partidos políticos. Deben elegir a los que mejor defiendan sus intereses como ciudadanos y no como grupos o tribus. Pero si siguen votando movidos por criterios nacionalistas será su culpa si las cosas no funcionan.
La tercera fase del funcionamiento de la OHR es la que podría llamarse de salida, y se abre tras el anuncio en el año 2011 de la estrategia de cierre de la oficina. Aunque hasta la fecha esta no se haya producido, lo cierto es que con la llegada del alemán Swartz-Schilling –durante cuyo mandato se aplicaron apenas 66 decisiones– el eslovaco Lajcak –con poco más de 30– y el austriaco Inzko –con 50 hasta el año 2011–, el perfil del alto representante se ha mantenido más bajo que en etapas anteriores, bajo la premisa de dejar trabajar a las instituciones y actores estatales. En porcentajes, el 60 % de estas decisiones han estado encaminadas al fortalecimiento de las estructuras entitarias y un 40 % a la funcionalidad de las instituciones (Franić, 2015).
Como máximo garante de la estabilidad y dentro de las funciones otorgadas por Bonn, el alto representante ha intervenido para apartar de su cargo a aquellos políticos y partidos que amenazan seriamente la integridad y la paz en el país. En el año 2011, cuestionado por un referéndum en la Republika Srpska, el alto representante propuso un paquete de sanciones contra la entidad serbia que Estados Unidos decidió no aplicar, mientras que la crisis diplomática de 2014 de nuevo con la Republika Srpska, la apaciguó finalmente la entonces alta representante para la Política Exterior de la Unión Europea, Catherine Ashton. El alto representante se ha pronunciado también sobre la inconstitucionalidad del intento de referéndum de 2016 del presidente de la Republika Srpska, Milorad Dodik, si bien decidió no intervenir para aplicar sanciones. Aunque su margen de acción se ha replegado, la realidad es que la salvaguarda de la Carta Magna recae a día de hoy en la figura del alto representante, responsable y en la mayoría de las ocasiones, el propulsor de las reformas institucionales o de la implementación de leyes como la del sistema electoral, la reforma judicial, la del ejército o la de los símbolos nacionales. Y si la Oficina del Alto Representante sigue haciendo labores de tal calado, lejos de haberse cumplido las expectativas de Dayton, muestra que ni la estabilidad de la zona, ni la creación de condiciones para una paz duradera se han logrado. Desde este prisma, nos hallamos ante la necesidad urgente de sellar la constitucionalidad de Bosnia y Herzegovina ratificando su estatalidad, pero en un modelo institucional etnonacionalista esto parece misión imposible desde dentro. Quizá esa debería ser la última misión de la OHR para Bosnia y Herzegovina.
1.3. La presencia de la comunidad internacional en Bosnia y Herzegovina
Además de estar sujeta a los poderes del alto representante, Bosnia y Herzegovina permanece en gran medida bajo la tutela internacional que en su momento propició la firma del Acuerdo de Dayton. Una tutela que, tras misiones de diferente índole, muy vinculadas a los procesos políticos e institucionales, ha dado lugar a una sensación generalizada de semiprotectorado en el que la toma de decisiones realmente importantes rara vez es resuelta por las instituciones estatales.
La Organización del Tratado de Atlántico Norte (OTAN)
La OTAN tuvo un papel decisivo en Bosnia y Herzegovina durante la guerra, pues fue su intervención contra objetivos serbios mediante la operación Fuerza Deliberada, desplegada en agosto de 1995 tras la masacre de Srebrenica, la que forzó la negociación de Dayton. Pero es en el acuerdo de paz propiamente dicho, donde se esbozó la que sería la mayor operación militar de la Alianza. El anexo I y el anexo I.b, detallan los pormenores del contenido militar de la implementación del acuerdo de paz donde la OTAN adquiere un poder central en el país, sin que siquiera el alto representante tenga derecho a inmiscuirse en sus operaciones. Es importante reseñar que la paz la sellaron además de los presidentes de los tres Estados vecinos, todas las fuerzas internacionales del momento, por lo que la operación de la OTAN en el país supuso la puesta en escena de actores como Estados Unidos y Rusia trabajando en común además de otros miembros del Tratado del Atlántico Norte.
El anexo I vino a dibujar el proceso de implementación del Acuerdo, así como el proceso de estabilización mediante el despegue de las misiones de la IFOR (Implementation Forces) y SFOR (Stabilization Forces), que venían a sumar un contingente de 60.000 militares, de los que 20.000 eran norteamericanos. Su operación en Bosnia y Herzegovina sustituyó a la de UNPROFOR (Fuerzas de Paz de las Naciones Unidas) que no supieron reaccionar para mantener la paz, sobre todo en el enclave protegido de Srebrenica, donde se produjo la masacre de más de ocho mil varones a manos de las tropas serbobosnias en apenas una semana.
La IFOR contribuyó sustancialmente a promover un entorno más seguro para la reconstrucción civil y política. Sirvió de refuerzo a la Oficina del Alto Representante, a las Fuerzas Internacionales de Policía (IPTF) cuyo establecimiento también vino recogido en el Acuerdo de Dayton en el anexo XI –una misión que dependía sin embargo de las Naciones Unidas–, fue crucial en la labor de la Cruz Roja Internacional (CICR), también para la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), para el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia (TPIY) y otras 400 organizaciones no gubernamentales que trabajaban sobre el terreno.
La misión de la IFOR y la SFOR ha sido una de las más largas de la historia de las operaciones de paz de la OTAN. Duró nueve años y significó también un fin de ciclo del intervencionismo que ya no se repetiría en las guerras futuras. La principal crítica a este tipo de costosísimas operaciones es que no supieron adecuar sus recursos a las necesidades y exigencias de un nuevo tipo de guerras modernas que tiene su comienzo precisamente en los Balcanes, y que se vislumbra en los conflictos actuales en Oriente Próximo.
La intervención militar desde la OTAN sin una operación de pacificación posterior ha dejado escenarios mucho peores en el caso de los países surgidos de la Primavera Árabe, en concreto en Libia, que arrastran nuevas amenazas como el terrorismo y las crisis migratorias, y que obligan a replantear el papel de la Alianza en los nuevos escenarios de guerra.
En cuanto a la adhesión de Bosnia y Herzegovina a la OTAN, el Estado comenzó las negociaciones en 2006, y firmó el Acuerdo de Cooperación para la Seguridad en marzo de 2007. Dentro del Plan de Acción Individualizado para la Adhesión de la OTAN, urgido por Estados Unidos, el diálogo con Bosnia y Herzegovina se intensificó especialmente en la cumbre de Bucarest de septiembre de 2008, donde fue invitada a unirse a la Carta de Aspirantes del Adriático de la OTAN (Gavric, 2013).
En la Cumbre de la OTAN de enero de 2009, el Ministro de Defensa confirmó el interés de Bosnia en el Plan de Acción para la Membresía (MAP), con una fecha prevista para la adhesión en 2012. El 22 de abril de 2010, la OTAN acordó lanzar un Plan de Acción Individualizado para Bosnia y Herzegovina, pero con ciertas condiciones muy difíciles de cumplir, en concreto el traspaso de todas las propiedades militares, incluidos los bienes e inmuebles desde las entidades al nivel estatal. Paralelamente, la postura de la Republika Srpska que sigue considerando injustificados los bombardeos de la OTAN contra objetivos serbobosnios y serbios, ha virado en el caso de su líder Milorad Dodik en la misma dirección que sus políticas, de abogar por el consenso a oponerse en firme a la adhesión, especialmente a raíz del estallido del conflicto en Ucrania. Con las sospechas de una cada vez mayor influencia rusa en la entidad serbia, Washington ha aplicado desde el año 2016 una política de mano tendida hacia Bosnia y Herzegovina para su integración euroatlántica que a finales del año 2018 se tradujo en la luz verde para iniciar el proceso de activación del MAP, por más que le pese a Dodik que precisamente el río Drina acabe siendo la frontera de la OTAN.
La Unión Europea
La presencia de la Unión Europea en Bosnia y Herzegovina junto con la de los Estados Unidos, se remonta al año 1996, primero como la Delegación de la Comisión Europea para Bosnia y Herzegovina, y tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, como la Delegación de la Unión Europea. La Unión Europea cuenta con un representante especial en Bosnia que se ocupa de la coordinación de las políticas de aproximación y asistencia al país respecto de la integración en la Unión Europea. Hasta el año 2010, esta función la desarrolló el alto representante (a través de la OHR) pero con la llegada al país del primer representante especial de la Unión Europea, el embajador Sorensen, la OHR dejó de encargarse de las competencias de la Delegación Europea, que funciona bajo la autoridad de la alta representante de la Unión Europea para la Política Exterior y Seguridad. Entre sus cometidos está la implementación de las políticas europeas; el análisis y reporte de procesos políticos y hechos que se dan en el país y en las instituciones; y la conducción de las negociaciones entre el Estado y la Unión Europea en materias comunes como la política exterior y de seguridad, comercio, agricultura, pesca, medioambiente, transportes, sanidad y políticas sociales.
Sobre la relación entre Bosnia y Herzegovina y la Unión Europea se hablará detenidamente en los apartados finales pero es importante señalar aquí que las condiciones europeas, encarnadas en los criterios de Copenhague exigen al Estado abordar una profunda reforma constitucional, desarrollar políticas económicas que permitan la integración en el mercado común, reforzar la estabilidad institucional, el estado de derecho y el respeto de los derechos humanos en especial los de las minorías, un cometido que se le hace muy cuesta arriba al país debido a la falta de consenso político. Un paso fundamental en este largo proceso de negociaciones fue la firma del Acuerdo de Estabilidad y Adhesión en el año 2008 y su ratificación en el año 2015, y la presentación formal de la candidatura bosnia para la entrada en la Unión en el año 2016. Uno de los programas fundamentales de la Unión Europea en Bosnia es su operación militar EUFOR Althea, establecida en diciembre de 2004 por la Resolución 1574 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas como sustitutiva de las tropas militares de la SFOR que estaban bajo el mando de la OTAN. Entre sus competencias, al igual que ocurría con el batallón multinacional de la OTAN sigue estando la responsabilidad última de reacción ante cualquier posible desafío de seguridad (Euforbih, 2016). El cuartel general de la EUFOR está en Butmir, Sarajevo, donde está ubicada también la Unidad de Policía Integrada con aproximadamente quinientos efectivos además de otros dos mil que están distribuidos en varios lugares de Bosnia dentro de los equipos de Enlace y Observación (LOT).
En el año 2003, la Delegación de la Unión Europea estableció la Misión de la Policía Europea (EUPM) que tenía por objeto la modernización de la Policía bosnia para que estuviera compuesta por unos cuerpos multiétnicos, y que fuera capaz de asumir las responsabilidades plenas desde los estándares internacionales de la ley (eupm. org). La operación se extendió hasta el año 2009 con la consecución de la ley estatal en el año 2008 sobre la reforma de la policía, uno de los condicionantes para la firma del Acuerdo de Estabilidad y Admisión. La ley de 11 de abril de 2008 fue acompañada de una batería de leyes encaminada a garantizar la independencia de los cuerpos y las estructuras policiales, la ley sobre la coordinación de los cuerpos policiales y de las agencias para el apoyo a la estructura policial. La reforma, sin embargo, desde la perspectiva de muchos expertos no ha sido concluida porque no se ha logrado un equilibrio en la democratización de los mandos estructurales policiales, ni se ha dado una profesionalización de estos desde la independencia de los poderes políticos, lo que ha repercutido en la seguridad de los ciudadanos, más aún si cabe, ante nuevas amenazas como el terrorismo, el crimen organizado y la corrupción.
La Organización para la Seguridad y Cooperación Europea OSCE
Estableció su misión en Bosnia sobre la base del anexo III del Acuerdo de Paz de Dayton, relativo a su correcta aplicación en materia de derechos humanos y la supervisión de elecciones. Su gran desafío inicial fue organizar las primeras elecciones generales después de la guerra, celebradas en el año 1996. Más tarde, tal y como exigía el anexo III, la OSCE fue responsable de crear una Comisión Electoral Provisional (anexo III, artículo 3) y establecer los criterios y las reglas electorales (artículo 4). La comisión provisional se planteó como un instrumento a corto plazo, pero lo cierto es que su función se prolongó hasta el año 2002 por la falta de acuerdo político para crear una comisión estatal permanente, lo que quiere decir que las elecciones estatales han estado intervenidas por la comunidad internacional hasta hace relativamente poco.
La labor de la OSCE tras la transferencia de competencias electorales a las instituciones bosnias se ha centrado principalmente en el apoyo a los instrumentos para la defensa de los derechos humanos, así como en los diferentes ámbitos en los que trabaja la OSCE como organización internacional, especialmente reforzando las políticas de Bosnia y Herzegovina en lo relativo a la integración euroatlántica. La OSCE continúa su misión en el país a través de más de una quincena de oficinas en todo el territorio y con una sede central en Sarajevo. Su papel ya no está exclusivamente ligado a la supervisión de la aplicación del acuerdo de paz y la seguridad en el territorio, sino que ha derivado hacia asuntos vinculados con la sociedad civil, las reformas educativas, y los derechos humanos como socio estratégico de la Institución del Defensor del Pueblo.
El Consejo de Europa
Bosnia y Herzegovina se incorporó al Consejo de Europa en abril de 2002 si bien esta organización comenzó a actuar en el país desde la finalización de la guerra con la aplicación de la Carta Europea de los Derechos Humanos, dotada de rango constitucional, y aplicable de forma directa en virtud de lo previsto en la Constitución que integra el anexo IV del Acuerdo de Dayton. Tras el ingreso de Bosnia y Herzegovina en el seno del Consejo, el país aceptó soberanamente muchas de las obligaciones que se les imponen a todos los Estados miembros, concretamente la necesidad de respetar y aplicar los principios de democracia pluralista, los derechos humanos y las libertades fundamentales.
Bosnia y Herzegovina ratificó el Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales en julio de 2002 y al mismo tiempo, firmó otros compromisos específicos que acordó respetar en plazos determinados y que figuran en el Dictamen Nº 234 de 2002 sobre la solicitud de adhesión de Bosnia y Herzegovina al Consejo de Europa (Gavric, 2013). Bosnia y Herzegovina tiene cinco representantes en la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, cinco representantes en el Congreso de Poderes Locales y Regionales, y un juez y un representante permanente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Los informes periódicos sobre la situación de los derechos humanos en Bosnia y Herzegovina se llevan a cabo por el comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, que establece los progresos realizados en esta materia y las cuestiones que siguen siendo motivo de preocupación.
Aunque este breve repaso a la presencia internacional en Bosnia y Herzegovina después de Dayton no es detallado, pues no ha abordado el papel de la treintena de agencias especializadas de la ONU y de la Unión Europea que trabajan en el país, sí que es ilustrativo de la concentración tan densa de actores internacionales en el Estado, y que no tienen precisamente un papel externo, sino que influyen directamente, y de forma decisiva en el sistema institucional y político. Prácticamente todas las reformas de calado, desde la electoral, jurídica hasta la pendiente reforma constitucional, requieren de la presencia y la aprobación de la comunidad internacional, lo que constata que Bosnia y Herzegovina sigue a la espera de transferencia de los poderes plenos. Desde esta perspectiva también es justo replantear la actitud de la comunidad internacional respecto de los deberes pendientes que tiene el Estado para continuar avanzando en su integración euroatlántica, que es imposible que se logre sin el compromiso de ambos.
1.4. Revisión o reconstrucción de Dayton
Revisar Dayton supone abrir frentes cuyas consecuencias son imprevisibles, pero es la única manera de buscar una salida del atolladero que hoy representa la construcción política de Bosnia y Herzegovina. En esencia, existen tres alternativas al Estado actual de las cosas, que se han puesto sobre la mesa de debate, pero cada grupo étnico, o pueblo constituyente, ve sus intereses perjudicados en cada una de estas fórmulas concretas. Entre los principales anhelos podríamos distinguir (Vukoja, 2003) el modelo de un Estado multinacional en el que cohabiten las tres entidades según su signo étnico mayoritario. El nacionalismo croata es el gran defensor de esta solución que les otorgaría la famosa tercera entidad. Un preludio de la división definitiva del Estado.
Un segundo modelo planteado sería el de un Estado dotado de múltiples regiones, cada una con amplias competencias, semejantes a otros países europeos como Bélgica o Suiza. Pero, desde la perspectiva serbia, un modelo así privaría de competencias privilegiadas al sistema de funcionamiento actual de la Republika Srpska que funciona de facto como un Estado dentro del Estado. De hecho, la propuesta sería inaceptable también para las estructuras en el poder de la Federación que desde hace dos décadas hacen amplio uso de las cuotas de poder que les ofrece el sistema actual en detrimento de todos los ciudadanos a los que no representa.
El tercer modelo sería el que sitúa al ciudadano como el centro de la constitucionalidad. En lugar de serbios, croatas y musulmanes, implicaría reconocer la existencia de ciudadanos bosnios de distintas confesiones o no, y de este modo, aceptar la nacionalidad bosnia, superpuesta a la bosniaca, la serbia y la croata. Esta perspectiva, la más democrática, en las elecciones de 2018, vino encarnada en el programa de la coalición de los partidos progresistas Frente Democrático y Alianza Ciudadana, con el croata Željko Komšić como candidato a la presidencia. Previamente, Komšić que, ya estuvo en la presidencia con el partido socialdemócrata SDP, intentó aunar a toda la izquierda para hacer frente a los discursos radicales del bando serbio y croata, sin éxito. Su candidatura, la de un croata sarajevita que luchó en la guerra, y que es portador de la Orden del Lirio de Oro del ejército bosnio, es la antítesis de los intereses que defienden los bastiones nacionalistas del HDZ de Dragan Čović, que, de hecho, ni siquiera lo ven como a un «croata de verdad». Tanto es así que, cualquier decisión de calado interno lleva pareja una reacción de los países vecinos que se proclaman matrices de sus grupos étnicos, a pesar de sus compromisos con Dayton de respetar al prójimo. En este caso, el parlamento de Croacia ha protagonizado una intromisión en la soberanía de Bosnia y Herzegovina sin precedentes desde la década de los años noventa del siglo pasado, mediante la votación de una Declaración sobre la posición de los croatas, poniendo en duda las elecciones generales de 2018 y la elección de Komšić como el candidato legítimo del pueblo croata. El alumno aventajado entre los tres vecinos, lejos de presentarse como un garante de estabilidad en la región sigue la estela del que la política actual croata ha bautizado como el padre de su patria, Franjo Tuđman.
Desde una visión internacional, las miradas coinciden en que el camino de Bosnia y Herzegovina ha de ser el de la Unión Europa, y en que para que esto sea una realidad, se precisa de una reforma constitucional que no puede ser una revisión de Dayton, sino su reconstrucción mediante una fórmula que mejore integralmente las instituciones centrales haciéndolas más estables y funcionales. En la práctica, las dos propuestas más destacadas de reforma del acuerdo de Dayton han sido el Paquete de Abril del año 2006 y el Paquete de Butmir de 2009. Hasta el año 2004, el Estado consiguió hacer avances de cierta profundidad en materias como la unificación del ejército, y la reforma de las constituciones entitarias que no estaban en consonancia con la Constitución de Bosnia y Herzegovina en cuanto a la garantía de protección de los tres pueblos constituyentes en sus respectivos territorios. Se crearon además siete nuevos ministerios a nivel estatal, y se logró aplicar el IVA para todo el Estado, pero fracasaron otras reformas clave como la de la Policía, rechazada por la Republika Srpska, o el proceso de retorno de los refugiados (Latal, 2015).
Al mismo tiempo, la administración norteamericana empezó a dar prioridad a nuevos escenarios de conflicto en Oriente Próximo y a buscar un punto y final a su papel del máximo garante del acuerdo de Dayton. Fue en ese momento en el que las propuestas de cambios comenzaron a centrarse en la revisión de la constitución, y acabaron quedando reflejadas en el conocido como Paquete de Abril. Básicamente, lo que en él se proponía era la sustitución de la presidencia tripartita por un presidente y dos vicepresidentes elegidos desde el parlamento estatal y no desde las entidades, con competencias limitadas que pasaría el poder real al Consejo de Ministros. Se preveía la centralización del Estado respecto de las entidades, pero su diseño dejaba varios interrogantes que podían conducir a la situación contraria. Si se bloqueaba la elección del presidente del Consejo de Ministros tres veces seguidas el parlamento debía ser disuelto, pero no se ofrecía ningún mecanismo legal para volver a constituirlo. La enmienda de elección del presidente por sufragio indirecto suponía que tanto la presidencia como el Consejo de Ministros dependerían del consenso de las entidades y de los partidos representados en el Parlamento. Si no había acuerdo, la Asamblea debía ser disuelta y con ello el Estado podía quedarse a la vez sin Parlamento, sin un presidente y sin el Consejo de Ministros traspasando su soberanía así a las entidades, y rompiendo con ello las garantías de integridad territorial que recoge el propio acuerdo de Dayton. El paquete de medidas fracasó por pocos votos de diferencia después de que los ocho partidos más representados debatieran durante cuatro meses su viabilidad. La propuesta llegó al parlamento en el año 2006 que, después de dos días de sesiones extraordinarias, votó en contra por dos votos de diferencia, lo que supuso el bloqueo del proceso de las reformas constitucionales en Bosnia y Herzegovina.
Un segundo intento en el que la Unión Europea tuvo más presencia fue el llamado Paquete de Butmir en el año 2009, que debe su nombre al aeropuerto de Sarajevo donde se llevaron a cabo las negociaciones. Se trataba de una revisión del primer paquete al que se añadían las opiniones de la Comisión de Venecia del Consejo de Europa, pero los puntos ni siquiera llegaron a debatirse en el Parlamento porque desde un primer momento las posiciones de los políticos nacionales estuvieron mucho más radicalizadas que en el año 2006. Desde la perspectiva regional, se consideraba ya de manera abierta que la postura de la Unión debía ser más flexible y atenta para con los Balcanes, superando el discurso del «cansancio europeo» relativo a la ampliación hacia un cambio de direcciones que planteasen la necesidad de revisar las exigencias de los criterios de Copenhague y una mayor tolerancia de posturas como la francesa y la austríaca respecto de la cuestión islámica de Bosnia o Albania (Keil, 2008). El camino que tenía que acelerar la entrada de Bosnia en la Unión Europea debía verse como «un proyecto de seguridad internacional para la Unión y no como un proceso de ampliación» (Pejanović, 2005). Pero desde el fracaso de Butmir todo ha ido a peor en este campo.
En el año 2009, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaraba inconstitucionales gran parte de los apartados relativos a los procesos electorales establecidos en la Constitución por ser discriminatorios para con los ciudadanos que no pertenecen a uno de los tres grupos constituyentes. Fue el momento en el que la Unión Europea, única garante del Acuerdo de Dayton tras la salida de los Estados Unidos en el año 2006, intentó presionar de nuevo a los políticos bosnios para que hiciesen modificaciones en la Constitución. Las negociaciones fracasaban una vez más con frentes abiertos a nivel interno cada vez más enconados.
