Loe raamatut: «Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)», lehekülg 47

Несмотря на значительное увеличение законодательной составляющей в системе правовых норм, регламентирующих деятельность разведки по сбору и добыванию разведывательной информации, основная роль в урегулировании этого направления разведывательной деятельности по-прежнему принадлежит подзаконным нормативным правовым актам. Однако современные принципы подзаконного нормотворчества на данном участке разведывательной деятельности существенно отличаются от тех принципов, которые исторически были наиболее характерны для регламентации отношений в сфере деятельности разведки по сбору и добыванию разведывательной информации.

Доминирующими подзаконными актами сегодня выступают не внутриведомственные инструкции и директивы руководителей отдельных федеральных ведомств, имеющих собственные разведывательные службы, а акты, издаваемые президентом Соединенных Штатов или высшими должностными лицами (органами) исполнительной власти, которым президент делегировал соответствующие полномочия издавать акты, имеющие силу в рамках всей разведывательной системы США или в рамках какой-либо организационной группы разведывательных органов.

В рамках президентского нормотворчества основная роль принадлежит таким нормативным правовым актам, как исполнительные приказы и директивы президента. Являясь высшими подзаконными нормативными актами, они позволяют, с одной стороны, обеспечивать высокий уровень регламентации отношений, возникающих в процессе сбора и добывания спецслужбами разведывательной информации, с другой стороны (в отличие от законодательных актов, процедура принятия которых обычно затягивается на достаточно длительный срок), позволяют достаточно оперативно реагировать на любые изменения в правовом поле, социально-политической ситуации и оперативной обстановке, в которой приходится действовать разведывательным службам.

Современные ведомственные инструкции в значительной мере призваны лишь детализировать применительно к конкретному разведывательному органу те унифицированные требования и стандарты, которые закрепляются в актах президента, директора национальной разведки, министра обороны США (в основном для разведывательных служб министерства обороны, решающих разведывательные задачи лишь в рамках самого министерства). Высшие же подзаконные нормативные правовые акты сегодня призваны не только закреплять унифицированные стандарты и требования к деятельности разведывательных служб по сбору и добыванию разведывательной информации, но и, в первую очередь, должны обеспечивать согласованную работу всей системы разведывательных органов Соединенных Штатов. Именно поэтому, согласно сложившейся в последние годы практике, основные концептуальные положения, определяющие полномочия отдельных разведывательных служб (не только применительно к вопросам сбора и добывания разведывательной информации), инкорпорируются в издаваемых американскими президентами исполнительных приказах по вопросам разведки (ныне действующий приказ – исполнительный приказ президента Рейгана № 12333⁹⁹⁰).

3.7. Расширение полномочий спецслужб после событий 11 сентября 2001 года

Установленные Законом о наблюдении за иностранными разведками 1978 года правовые рамки, регламентирующие порядок осуществления электронного наблюдения разведывательными службами США оказались достаточно устойчивыми во времени. Вплоть до начала XXI Закон о наблюдении за иностранными разведками действовал практически в неизменном виде⁹⁹¹. Оформившийся в 1978 году баланс между интересами защиты прав и свобод граждан и потребностью спецслужб эффективно добывать разведывательную информацию устраивал как американское общество, так и федеральное правительство США.

Ситуация кардинально изменилась после событий 11 сентября 2001 года, когда США столкнулись с новой глобальной угрозой терроризма. Перед лицом этой угрозы существовавшие на тот момент правовые стандарты, регламентирующие порядок добывания спецслужбами разведывательной информации оказались недостаточно эффективными.

Конечно, утверждать, что сама по себе угроза со стороны международного терроризма возникла в США в сентябре 2001 года в корне неверно. С терроризмом США сталкивались еще в начале XX века⁹⁹². На каждом историческом этапе американский законодатель формировал антитеррористическое законодательство сообразно характеру и степени террористической угрозы⁹⁹³. Но с точки зрения правовых стандартов, применявшихся при сборе и добывании разведывательной информации нужно отметить, что к 2001 году в США в случаях, связанных с терроризмом, фактически применялись правовые стандарты, аналогичные тем, которые применялись при проведении общеуголовных расследований⁹⁹⁴. Те дополнительные правовые рычаги, которыми разведывательные службы наделял Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, в антитеррористических расследованиях могли быть задействованы лишь в тех случаях, когда могла быть доказана связь с "внешней враждебной силой" в лице агентов иностранных держав.

Принятый непосредственно вслед за событиями 11 сентября 2001 года Закон "о патриотизме"⁹⁹⁵ серьезным образом расширил права спецслужб в сфере добывания разведывательной информации при помощи электронного наблюдения, внеся многочисленные поправки в Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года и существенно сместив сложившийся баланс между правами и свободами граждан и интересами спецслужб в пользу интересов спецслужб. Изменения, внесенные в Закон о наблюдении за иностранными разведками на основании Закона "о патриотизме" вызвали весьма заметную трансформацию сущности данного закона. Несмотря на то, что изначально закон предназначался для осуществления электронного наблюдения за агентами иностранных держав, то есть фактически должен был использоваться в отношении иностранных граждан в интересах разведывательной и контрразведывательной деятельности, поправки 2001 года фактически позволили применять закрепленные в законе нормы также и в отношении американских граждан.

Кроме того, за счет расширения целей, для реализации которых могло санкционироваться электронное наблюдение, de facto были стерты границы между добыванием разведывательной информации, осуществляемой разведывательными службами в интересах обеспечения национальной безопасности и правоохранительными расследованиями, осуществляемыми полицейскими службами. Так например, любую информацию, добытую спецслужбами в соответствии с Законом о наблюдении за иностранными разведками 1978 года как разведывательную информацию, стало возможным передавать представителям правоохранительных органов в целях противодействия международному терроризму, распространению оружия массового поражения, актам саботажа, тайной разведывательной деятельности агентов зарубежных держав⁹⁹⁶.

На основании Закона "о патриотизме" в Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года и иные акты, регламентирующие порядок добывания разведывательной информации, было внесено также множество менее значимых изменений. Существенно были увеличены сроки, которые отводились законом на проведения различных оперативно-технических мероприятий. Так например, максимальный срок, на который мог выдаваться ордер на обыск был увеличен с 45 до 90 дней, а случае, когда он направлен против агента иностранной державы – до 120 дней⁹⁹⁷. Было увеличено число судей специального суда, отвечающего за выдачу санкций на проведение электронного наблюдения до 11 человек, причем по меньшей мере трое судей из числа назначенных в состав суда должны проживать не далее, чем в 20 милях от федерального округа Колумбия⁹⁹⁸.

Отдельного внимания заслуживает та юридическая виртуозность с которой закреплялись новые права спецслужб при помощи лаконичных и двоякотолкуемых фраз, растворенных в сотнях страниц малозначимых дополнений и поправок к законам. Например, статья 215 Закона о патриотизме изменив редакцию статьи 501 Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, наделила директора ФБР (либо лиц, назначенных директором) правом обращаться за ордером в специальный суд, уполномоченный выдавать судебные ордера на использование средств электронного наблюдения⁹⁹⁹. Получив такой ордер, ФБР приобретало право добывать информацию или документы, необходимые для проведения расследований, направленных на защиту от международного терроризма или тайной разведывательной деятельности, не нарушая при этом прав (это особо оговаривается в законе) защищенных Первой поправкой Конституции США.

На первый взгляд, подобная норма не содержит положений, которые бы позволили разведывательным службам злоупотреблять своими правами. Однако, как выяснилось через несколько лет, именно на весьма своеобразном толковании спецслужбами этих положениях статьи 215 Закона о патриотизме строилась с 2001 года вся глобальная система фиксации телефонных переговоров американских граждан на всей территории США.

Информация о массовых нарушениях закона со стороны спецслужб при осуществлении электронного наблюдения стала достоянием общественности после того, как популярная американская газета "The New York Times" опубликовала в 2005 году разоблачительную статью на основе оказавшихся в распоряжении редакции газеты секретных материалов. Добытые газетчиками факты доказывали, что АНБ и другие разведывательные службы США с 2001 года осуществляли электронное наблюдение не получая на это никакой судебной санкции¹⁰⁰⁰.

Уже спустя много лет после этого, в декабре 2013 года, директором национальной разведки было признано, что, еще 4 октября 2001 года (за 22 дня до вступления Закона «о патриотизме» в силу!), детализируя законодательные положения (еще не принятого Конгрессом закона), президент Дж. Буш (младший) издал секретную директиву, наделившую АНБ правом вести сбор неперсонифицированной информации, передаваемой при помощи телефонии и интернета¹⁰⁰¹.

Президентская директива выделила два отдельных направления деятельности АНБ в данной сфере:

1) по сбору информации на международных линиях коммуникации (деятельность на этом направлении более известна под названием «Программа электронного наблюдения за террористами» (Terrorist Surveillance Program).

2) по сбору информации на коммуникационных линиях США. Для получения необходимой информации АНБ запрашивало у телефонных компаний детальные записи всех телефонных переговоров, которые в обезличенном виде должны складироваться в АНБ в виде общей базы данных, из которой АНБ формально было не вправе извлекать персонализированные сведение о конкретных лицах¹⁰⁰².

Как считали высшие должностные лица президентской администрации, подобный порядок добывания информации не противоречил закону, и никаких нарушений в деятельности спецслужб допущено не было. В разведывательном сообществе также полагали, что поскольку при сборе неперсонифицированной информации, помещаемой в электронные базы данных, АНБ не получало доступа к личной информации отдельно взятых американских граждан, подобное накопление общих сведений, не может рассматриваться в качестве нарушения положений Четвертой поправки Конституции США.

Такой же точки зрения придерживалась и судебная власть в лице специализированного суда, действующего на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками. Более того, суд на регулярной основе (в среднем каждые 90 дней) пролонгировал право АНБ на накопление информации в специализированных базах данных, издавая судебные приказы под грифом «совершенно секретно»¹⁰⁰³.

Как было разъяснено Генеральным атторнеем США А. Гонсалесом, в случае необходимости получить персонифицированные данные о конкретном лице на основании статьи 215 Закона «о патриотизме», заинтересованное ведомство обращалось в специализированный суд за ордером на получение соответствующей информации. Обычно в суд за ордером обращалось ФБР, непосредственно осуществлявшее расследования дел, связанных с противодействием международному терроризму и тайной разведывательной деятельности. Специальный суд, функционирующий в рамках Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, в рамках запроса ФБР выдавал АНБ санкцию на выделение при помощи систем обработки данных из общей базы данных персональной информации на тех лиц, которые фигурировали в запросе ФБР¹⁰⁰⁴.

Несмотря на официальные заверения Генерального атторнея А. Гонсалеса в «абсолютной» законности действий спецслужб, скандал не утихал. Более того, сомнительной практикой осуществления электронного наблюдения заинтересовались в Конгрессе США. После того, как Комитет по юридическим вопросам Сената высказался о недопустимости добывания информации на коммуникационных линиях внутри страны, министерством юстиции были предприняты шаги, направленные на устранение нарушений законодательства в сфере электронного наблюдения.

По представлению Генерального атторнея США Гонсалеса судья специального суда, осуществляющего выдачу санкций на проведение электронного наблюдения, выдал соответствующую санкцию федеральному правительству. В соответствии с этой санкцией разведывательные службы официально получили право собирать информацию на международных линиях коммуникации на территории и за пределами США в тех случаях, когда есть основания предполагать, что одним из участников коммуникации выступает "…член или агент "Аль-Каиды" или ассоциированных террористических организаций"¹⁰⁰⁵.

Закон "о патриотизме" 2001 года стал первым в длинной череде законодательных актов, расширявших права разведывательных служб и правоохранительных органов в сфере сбора и добывания разведывательной информации. Следующие изменения появились уже через пару месяцев после принятия Конгрессом Закона "о патриотизме". В декабре 2001 года в Законе о полномочиях разведки на 2002 финансовый год, в небольшом разделе, посвященном "техническим поправкам", содержался ряд норм, весьма существенно расширяющих права спецслужб в сфере сбора и добывания разведывательной информации. Например, второе (с 24 до 72 часов) было увеличено большинство сроков, отводимых на проведение оперативных действий, осуществляемых на основании санкции генерального атторнея. Например, до 72 часов был увеличен срок, в течении которого могло продолжаться электронное наблюдение, осуществляемое без судебной санкции в случае, если при этом разглашаются сведения, относящиеся к американскому гражданину¹⁰⁰⁶.

Было нивелировано положение Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, требующее, чтобы "…в ордере на проведение электронного наблюдения были указаны природа и местоположение каждого объекта или места, в отношении которого было санкционировано наблюдение". Причем, особо нужно отметить юридическое «изящество», при помощи которого законодатель фактически уничтожил указанное положение закона. В Закон о полномочиях разведки на 2002 финансовый год добавили всего лишь короткое словосочетание: "if known" (если известно). Отныне, указание природы и местоположения объекта требовалось лишь в тех случаях, когда оно было известно спецслужбе. Другими словами, точное указание объекта и места проведения электронного наблюдения стало в принципе необязательным. Спецслужбы могли на законном основании запросить выдачу ордера в отношении неопределенного круга лиц с неопределенным местонахождением¹⁰⁰⁷.

Следующие существенные изменения в законодательные стандарты сбора и добывания информации разведывательными службами были внесены в 2004 году. Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму¹⁰⁰⁸ добавил в Закон о наблюдении за иностранными разведками новую главу, в которой была закреплена обязанность генерального атторнея каждые полгода отчитываться перед разведывательными комитетами Конгресса о практике применения Закона о наблюдении за иностранными разведками¹⁰⁰⁹. Появление подобной нормы на первый взгляд свидетельствовало о том, что законодатель пытается восстановить баланс между правами и свободами граждан и интересами спецслужб по сбору и добыванию разведывательной информации, который в 2001 году явно сместился в пользу спецслужб. Однако, еще одна законодательная инновация, закрепленная в Законе о разведывательной реформе и противодействию терроризму 2004 года полностью исключает подобную точку зрения.

Закон 2004 года внес корректировки в определение такого базового понятия Закона о наблюдении за иностранными агентами 1978 года как "агент иностранной державы", добавив в перечень классифицирующих оснований, по которым лицо может быть признано иностранным агентом такое основание как "вовлеченность в международную террористическую деятельность, либо действия, направленные на подготовку такой деятельности"¹⁰¹⁰. Если поправки 2001 году давали спецслужбам определенные лазейки, чтобы использовать закон, предназначенный для противодействия иностранной разведывательной и подрывной деятельности в интересах правоохранительных расследований, то отнесение к "агентам иностранных держав" лиц, подозреваемых в терроризме сделало возможности спецслужб по применению "особых" стандартов электронного наблюдения практически безграничными.

Очевидно, понимая всю опасность подобного нововведения, мало согласующегося с правовыми стандартами, закрепленными Четвертой поправкой американской конституции, Конгресс закрепил новую норму в качестве временного законодательства со сроком действия до 31 декабря 2005 года. Впрочем, в последующем сроки действия этого законодательного нововведения неоднократно продлевались¹⁰¹¹. Конституционность данной нормы уже оспаривалась в Верховном Суде США. В решении по делу Clapper v. Amnesty International USA¹⁰¹² в феврале 2013 года Верховный суд поддержал федеральное правительство и признал указанную норму соответствующей Конституции США. Впрочем, принимая в расчет необязательность для Верховного Суда собственных прецедентов, вполне возможно, что в будущем, в иной исторической обстановке, по сходному делу главная судебная инстанция США может принять и иное решение.

Следующие поправки к Закону о наблюдении за иностранными разведками 1978 года были внесены сразу двумя законами, подписанными президентом 9 марта 2006 года. Это Закон 2005 года об улучшении и продлении полномочий закона "о патриотизме"¹⁰¹³ и Закон 2006 года о дополнительных поправках продляющих полномочия, закрепленные в Законе "о патриотизме"¹⁰¹⁴. Несмотря на многочисленность поправок внесенных данными законами, нужно отметить, что они носили скорее процедурный характер, продлевая сроки действия отдельных положений Закона "о патриотизме" 2001 года, имевших ограничения по времени действия, уточняя процедуры выдачи судебных санкций и детализируя полномочия директора ФБР в соответствии с Законом о наблюдении за иностранными разведками¹⁰¹⁵.

В последующие годы практически ежегодные поправки и дополнения к Закону о наблюдении за иностранными разведками 1978 года по сути дела трансформируют закон из нормативного акта, призванного регламентировать электронное наблюдение за представителями иностранных держав в акт, регламентирующий широкий спектр оперативно-технических, агентурных и иных мероприятий, направленных на добывание разведывательной информации как в интересах обеспечения национальной безопасности США, так и в и интересах правоохранительной деятельности.

Очередным рубежом, отвоеванным спецслужбами США в борьбе за ограничение конституционных прав и свобод американских граждан стал Закон о защите Америки 2007 года¹⁰¹⁶. Этот законодательный акт добавил в перечень мероприятий, которые вправе осуществлять разведывательные службы в рамках Закона о наблюдении за иностранными разведками так называемое "приобретение информации" ("acquisition"). Согласно закону, приобретением информации не может являться добывание ее при помощи электронного наблюдения. Приобретение подразумевает получение внешней разведывательной информации от или при помощи: поставщиков коммуникационных услуг; лиц, отвечающих за безопасность линий коммуникации; других лиц (включая рабочих, служащих, агентов или иных сотрудников таких поставщиков услуг), отвечающих за безопасность, либо лиц, которые имеют доступ к линиям коммуникаций, либо к процессу передачи или хранения информации, или же к оборудованию, используемому для ее передачи или хранения¹⁰¹⁷. Другими словами, закон позволил разведывательным службам получать (покупать) разведывательную информации у коммуникационных компаний, провайдеров интернет-услуг, мобильных операторов связи, а также у технических и прочих сотрудников таких компаний.

Согласно оформившейся после принятия Закона "о патриотизме" 2001 года традиции, новая норма, закреплявшая порядок "приобретения информации" была добавлена в Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года как временная норма со сроком действия 6 месяцев¹⁰¹⁸. Для большинства ранее принятых поправок к Закону о наблюдении за иностранными разведками 1978 года подобное ограничение по времени действия являлось скорее номинальной формальностью, поскольку срок их действия регулярно продлевается Конгрессом и фактически их можно рассматривать как постоянно действующие нормы. Однако, законодательные инновации введенные на основании Закона о защите Америки 2007 года, вопреки привычным ожиданиям, не были продлены Конгрессом и по истечении шести месяцев формально утратили свою силу.

Тем не менее, в соответствии с Законом 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, все подзаконные акты, изданные на основании утративших силу положений Закона о защите Америки 2007 года не были автоматически отменены¹⁰¹⁹. Огромное количество директив, инструкций и указаний, изданных директором национальной разведки и Генеральным атторнеем, а также подчиненными им должностными лицами, должны были сохранить свое действие до 31 декабря 2012 года. Законом 2012 года о продлении срока действия поправок к Закону о наблюдении за иностранными разведками действие указанных подзаконных актов было продлено до 31 декабря 2017 года¹⁰²⁰.

Причиной отмены положений Закона о защите Америки 2007 года стал упомянутый выше скандал с незаконным прослушиванием телефонных переговоров американских граждан, разгоревшийся в конце 2005 года после публикации в газете "The New York Times" разоблачительных материалов о незаконной деятельности спецслужб. По всей видимости, Конгресс счел, что нормы, закрепленные Законом о защите Америки 2007 года, могут вызвать не меньший общественный резонанс и предпочел на время вернуть американскому обществу столь ловко отвоеванные у него разведывательными службами права.

Впрочем, с несколько более осторожными формулировками основные идеи Закона о защите Америки 2007 года перекочевали в Закон 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года¹⁰²¹. Нормы, регулирующие порядок приобретения разведывательными службами информации образовали в этом законе самостоятельную главу (Глава VII закона). Учитывая достаточно бурный общественный резонанс, вызванный серьезным расширением полномочий спецслужб, новая редакция особое внимание уделяла закреплению законодательных ограничений в сфере "приобретения информации", призванных обеспечить соблюдений конституционных прав американских граждан.

В первую очередь, в законе подчеркивалось, что "приобретение информации", осуществляемое в соответствии с Законом о наблюдении за иностранными разведками 1978 года должно осуществляться в полном соответствии с Четвертой поправкой Конституции США, то есть должно соблюдаться право на охрану личности жилища бумаг и имущества американских граждан. Помимо этого, закон ввел ряд дополнительных ограничений на деятельность спецслужб по "приобретению информации, в частности: 1) не допускается приобретение информации о лице, о котором было известно, что в момент приобретения оно находилось на территории США; 2) преднамеренно нельзя приобретать информацию о лице, предположительно находящегося за пределами США, если частично целью такого приобретения является получение сведений о лице, предположительно находящемся на территории США; 3) приобретение не может осуществляться с целью получения сведений о гражданине США, предположительно находящемся за пределами США; 4) не может преднамеренно приобретаться информация, отправитель которой и все предполагаемые получатели на момент приобретения находятся на территории США¹⁰²².

Закон 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года внес наиболее многочисленные и существенные дополнения и изменения в текст Закона о наблюдении за иностранными разведками за всю историю существовании данного закона. Он значительно расширил сферу регулируемых законом отношений, видоизменив трактовку таких базовых понятий закона как "иностранная держава" и "агент иностранной державы". По аналогии с Законом о разведывательной реформе и противодействию терроризму 2004 года, добавившим в категорию "агентов иностранной державы" членов террористических организаций, закон 2008 года причислил к "иностранным державам" "объединения, состоящие из лиц, в основном не являющихся гражданами США вовлеченных в международное распространение оружия массового поражения". Аналогичным образом к "агентам иностранной державы" были отнесены лица, вовлеченные в международное распространение оружия массового поражения или подготовку к подобной деятельности. При этом, в отличие от закона 2004 года, отнесшего членов международных террористических организаций к "агентам иностранной державы" в качестве временной нормы с ограниченным сроком действия, законодательные инновации 2008 года не имели временных ограничений¹⁰²³.

На основании Закона 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года в закон была добавлена еще одна дополнительная глава (Глава 8), которая была призвана регламентировать порядок защиты лиц, оказывающих помощь федеральному правительству¹⁰²⁴. Под лицами, оказывающими помощь правительству в законе понимаются те лица, которые обеспечивают разведывательным службам доступ к информации, включая коммуникационный данные и записи коммуникаций.

Закон запретил проведение каких-либо расследований, целью которых являлось бы установление причастности информационных провайдеров к оказанию помощи разведывательным службам в получении информации. Помощники разведывательного сообщества получили законодательные гарантии от проведения властями штата расследований, направленных на раскрытие помощи оказываемой ими разведывательным службам. Властям штатов также было запрещено требовать разглашения сведений о поставщике коммуникационных услуг, оказывавшем помощь разведывательному сообществу, либо вводить против него административные санкции¹⁰²⁵.