Loe raamatut: «Как нам обустроить Арктику»

© Н. Ю. Замятина, 2019

© А. Н. Пилясов, 2019

ISBN 978-5-4496-1870-2

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Введение: арктическая специфика – преграда или возможность?

Cогласно «Основам государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу»¹, «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года»², государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации»³ (АЗРФ) – ключевыми факторами, оказывающими влияние на социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации, являются:

– экстремальные природно-климатические условия, включая низкие температуры воздуха, сильные ветры и наличие ледяного покрова на акватории арктических морей;

– очаговый характер промышленно-хозяйственного освоения территории и низкая плотность населения;

– удаленность от основных промышленных центров, высокая ресурсоемкость и зависимость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения от поставок из других регионов России топлива, продовольствия и товаров первой необходимости;

– низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий.

Такой набор факторов выявляет целый ряд проблем в системе социально-экономического развития АЗРФ, который включает социальную сферу, экономическую сферу, сферу науки и технологий, сферу природопользования и охраны окружающей среды. Решение проблем в этих областях необходимо для обеспечения комплексного и устойчивого развития АЗРФ:

а) в социальной сфере: отрицательные демографические процессы в большинстве приарктических субъектов Российской Федерации, отток трудовых ресурсов (в первую очередь высококвалифицированных кадров) в южные районы России и за границу; несоответствие сетей социального обслуживания характеру и динамике расселения, в том числе в образовании, здравоохранении, культуре, физической культуре и спорте; критическое состояние объектов жилищно-коммунального хозяйства, недостаточная обеспеченность населения чистой питьевой водой; отсутствие эффективной системы подготовки кадров, дисбаланс между спросом и предложением трудовых ресурсов в территориальном и профессиональном отношении (дефицит кадров рабочих и инженерных профессий и переизбыток невостребованных специалистов, а также людей, не имеющих профессионального образования); низкое качество жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации;

б) в экономической сфере: отсутствие российских современных технических средств и технологий для поиска, разведки и освоения морских месторождений углеводородов в арктических условиях; износ основных фондов, в особенности транспортной, промышленной и энергетической инфраструктуры; неразвитость базовой транспортной инфраструктуры, ее морской и континентальной составляющих, старение ледокольного флота, отсутствие средств малой авиации; высокая энергоемкость и низкая эффективность добычи природных ресурсов, издержки северного производства при отсутствии эффективных компенсационных механизмов, низкая производительность труда; дисбаланс в экономическом развитии между отдельными приарктическими территориями и регионами, значительный разрыв между лидирующими и депрессивными районами по уровню развития; недостаточное развитие навигационно-гидрографического и гидрометеорологического обеспечения мореплавания; отсутствие средств постоянного комплексного космического мониторинга арктических территорий и акваторий, зависимость от иностранных средств и источников информационного обеспечения всех видов деятельности в Арктике (включая взаимодействие с воздушными и морскими судами); отсутствие современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, позволяющей осуществлять оказание услуг связи населению и хозяйствующим субъектам на всей территории Арктической зоны Российской Федерации; неразвитость энергетической системы, а также нерациональная структура генерирующих мощностей, высокая себестоимость генерации и транспортировки электроэнергии;

в) в сфере науки и технологий: отмечается дефицит технических средств и технологических возможностей по изучению, освоению и использованию арктических пространств и ресурсов, недостаточная готовность к переходу на инновационный путь развития Арктической зоны Российской Федерации;

г) в сфере природопользования и охраны окружающей среды: выделяется возрастание техногенной и антропогенной нагрузки на окружающую среду с увеличением вероятности достижения ее предельных значений в некоторых прилегающих к Российской Федерации акваториях Северного Ледовитого океана, а также на отдельных территориях Арктической зоны Российской Федерации, характеризующихся наличием особо неблагоприятных зон, потенциальных источников радиоактивного загрязнения, высоким уровнем накопленного экологического ущерба⁴.

Приведенный перечень далеко не полон. Часть арктической специфики до сих пор не находит отражения в действующем законодательстве.

В общем случае «пробелы» российского законодательства в отношении Арктической зоны можно разделить на несколько групп. В первую очередь, это общие проблемы нормативного правового регулирования на территории Арктики, в общем, связанные не с арктической спецификой, но с проблемой выделения межрегиональной арктической зоны как таковой.

Во-вторых, это проблемы регулирования специфических арктических процессов и явлений. Речь идет, например, о разного рода временных и сезонных явлениях – о дорогах-зимниках, о временных (вахтовых) поселках, о сезонных видах деятельности в рамках традиционного природопользования, о так называемом «северном завозе». Кроме последнего, такие явления, строго говоря, не являются исключительно арктическими, однако в более южных районах они если и представлены, то играют очень незначительную роль в местной социальной, экономической системе, тогда как в Арктике они зачастую несут важные, жизнеобеспечивающие функции. Некоторые из таких явлений не имеют единой системы нормативного обеспечения (например, зимники), другие (как северный завоз) не всегда имеют оптимальную форму.

Третий тип проблем законодательства, связанного с Арктикой – это нормативное обеспечение повсеместно распространенных процессов и явлений, которые, однако, требуют особого подхода в условиях Арктики. Это многочисленные технические нормативы, стандарты и условия, при введении которых не учитывались специфические условия Арктики.

Наконец, четвертый тип проблем – это проблемы создания институционального поля оптимального (эффективного) хозяйственного развития Арктики на перспективу. Рассмотрим более подробнее каждую группу проблем.

Это особая структура северной экономики, выражающаяся в повышенной роли трансфертного (государственного), сырьевого секторов, а также традиционного природопользования. Это условия отдаленности – не только ценовой, но и экономической (связанной с узостью местных рынков), и институциональной (разрыв между местом выработки нормативов и местом их применения, чреватый снижением эффективности нормотворческой деятельности). Это исключительная пространственная мобильность населения и экономических субъектов, быстрые изменения численности населенных пунктов, сезонный характер многих видов экономической деятельности и транспортной доступности (зимники, ледовые переправы, навигационный период и др.); широкое распространение вахтового метода работы, распространение явлений с кратким жизненным циклом (истощающиеся месторождения и связанные с их эксплуатацией предприятия и поселки), быстрая трансформация сети населенных пунктов, изменчивость природных и экономических условий развития.

Наконец, это особая роль Арктики в экономической системе России и в системе национальной безопасности – роль передового рубежа, фронтира не только в геостратегическом, но и в экономическом и институциональном плане – как зоны потенциальной экспериментальной наработки новых норм и практик, впоследствии распространяемых на другие регионы.

Необходимость законодательного регулирования социально-экономического развития АЗРФ с учетом названных особенностей делают безальтернативной необходимость разработки кодекса специализированного арктического законодательства.

В зарубежной практике накоплен достаточно большой опыт разработки именно территориального законодательства – начиная от Закона о корпорации долины реки Теннесси (ставшим прорывной институциональной мерой по преодолению Великой депрессии в США в 1930-е годы) и кончая современной нормотворческой деятельностью, разрабатываемой под эгидой Арктического совета. Мощный пласт территориально специфичных и/или территориально дифференцированных норм и правил наработан во многих арктических странах – США, Канаде, в странах Скандинавии. Общей особенностью арктического права является акцент на местный уровень, низовые инициативы – подход, единственно эффективный в условиях редкой плотности населения. При этом на федеральном/национальном уровнях осуществляется преимущественно общее стратегическое планирование, определение рамочных условий развития.

Идеальная модель арктического законодательства строится на примате территориальной специфичности Арктики как субъекта регулирования. Она дает ответы на вызовы высокой пространственно-временной мобильности ключевых местных акторов, участвующих в развитии Арктической зоны, на вызовы отдаленности в условиях специфических структуры и законов функционирования северной экономики – с учетом стратегической роли Арктики в российской экономике.

Рассмотрим систему специфических местных факторов, которые должны быть положены в основу «идеальной» модели арктического законодательства, подробнее.