Loe raamatut: «Handbuch Ius Publicum Europaeum», lehekülg 8
3. Die schrittweise Umsetzung des Gemeinschaftsrechts durch die Rechtsprechung
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Wie die Richter anderer Mitgliedstaaten so hatten auch die französischen Richter über das Verhältnis von Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht zu entscheiden. Nach anfänglichem Zögern haben sie dessen unmittelbare Anwendbarkeit und seinen Vorrang gegenüber einfachen Gesetzen anerkannt (a). Dagegen fällt es ihnen wesentlich schwerer, den Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor der Verfassung anzuerkennen, der nach Auffassung der drei obersten Gerichte Conseil d’État (Staatsrat), Cour de Cassation (Kassationsgerichtshof) und Conseil constitutionnel höchstrangigen Rechtsnorm des innerstaatlichen Rechts (b).
a) Vorrang des Primärrechts vor französischen Gesetzen
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Der Conseil constitutionnel erklärte sich für die Überprüfung der Primärrechtskonformität einfacher Gesetze im Prinzip für nicht zuständig.[27] Diese Aufgabe fiel daher den übrigen Gerichten zu. Die Cour de Cassation hat, gestützt auf Art. 55 CF, dagegen den Vorrang des Primärrechts vor dem einfachen Recht sofort anerkannt.[28] Dagegen war der Conseil d’État, der gewohnt war, den Respekt des Parlamentsgesetzes durch die Verwaltung sicherzustellen, nur zögerlich bereit, den Willen des (nationalen) Gesetzgebers in Frage zu stellen. Stellte der Vorrang gegenüber vor Inkrafttreten der Gemeinschaftsverträge erlassenen Gesetzen wegen des lex posterior-Grundsatzes kein Problem dar, wurde er für später verabschiedete Gesetze mit der Begründung, der Wille des Gesetzgebers bilde einen „Schutzschirm“ gegen einen zuvor abgeschlossenen Vertrag, lange Zeit abgelehnt.[29] Erst 1989 zog der Conseil d’État im berühmten Beschluss Nicolo alle Konsequenzen aus Art. 55 CF und erkannte den Vorrang des Primärrechts auch gegenüber später erlassenen Gesetzen an.[30] Dieser Sinneswandel ermöglichte ihm, sich nach der EuGH-Rechtsprechung zum Vorrang zu richten und die Anwendung des Gemeinschaftsrechts besser zu kontrollieren.
b) Das Festhalten am Vorrang der Verfassung
aa) Die Verfassung, Spitze der Normenhierarchie
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Mit seinem Beschluss Sarran aus dem Jahr 1998[31] bestätigte der Conseil d’État zwar gemäß Art. 55 CF den Vorrang internationaler Verpflichtungen gegenüber den nationalen Gesetzen; eine Vorrangstellung gegenüber der Verfassung lehnte er hingegen ab. Die Cour de Cassation hat sich zwei Jahre später dieser Rechtsprechung angeschlossen[32]. Diese Entscheidungen sind nicht überraschend, beschränken sie sich doch darauf, die logischen Folgerungen aus Art. 55 CF zu ziehen, doch klammern sie das Problem einer Versöhnung von Staatsverfassung und gemeinschaftlicher Rechtsordnung aus. Im Konfliktfall kann der nationale Richter somit auf die Verfassung pochen, während der Gemeinschaftsrichter nur den Vorrang des Gemeinschaftsrechts bekräftigen kann.
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Der Conseil constitutionnel hat sich zunächst zum Sekundärrecht geäußert. Vereinzelt geblieben sind Entscheidungen, in denen er implizit in Anspruch genommen hat, die Verfassungsmäßigkeit von Verordnungen der Gemeinschaft kontrollieren zu können.[33] Erst 2004 hat er sich zum Status der Richtlinien geäußert und in zwei Entscheidungen bestätigt, dass ihm die Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Richtlinie nicht zukomme;[34] diese Aufgabe falle dem Gemeinschaftsrichter zu. Hieraus könnte man ableiten, dass er der gleichen Logik künftig auch bei Verordnungen folgen wird. Eine Ausnahme von dieser Regel würde der Conseil constitutionnel nur dann annehmen, wenn eine Verfassungsbestimmung der Übernahme eines Sekundärrechtsaktes ausdrücklich im Wege stünde. Nur unter dieser engen Voraussetzung fühlt er sich dazu berufen, die Verfassungsmäßigkeit des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts zu kontrollieren. Die Zuständigkeit des Conseil constitutionnel zur Kontrolle des französischen Gesetzgebers gilt auch dann, wenn dieser eine Richtlinie umsetzt. In gewundenen Formulierungen hat sich der Conseil constitutionnel nicht nur für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Gesetz und Verfassung, sondern auch für die Vereinbarkeit von Gesetz und Richtlinie für zuständig erklärt[35] und damit eine bemerkenswerte Rechtsprechungswende vollzogen. Ab einer Entscheidung im Jahr 1975 hatte er es nämlich in ständiger Rechtsprechung zunächst abgelehnt, sich zum Verhältnis von Gesetzen und internationalem oder europäischem Recht zu äußern und überließ diese Aufgabe den Fachrichtern.[36] Erst seit 2004 ist seine Position nicht mehr so eindeutig. Er stützt sich nunmehr auf die verfassungsmäßige Sonderstellung des Gemeinschaftsrechts. Aus dem Umstand, dass der 1992 in die französische Verfassung aufgenommene Art. 88–1 Frankreich die Mitwirkung in der EU erlaubt, leitet er seltsamerweise ab, dass sich die Pflicht zur Umsetzung – obwohl gemeinschaftsrechtlich statuiert (Art. 249 Abs. 3 EG) – aus der Verfassung ergibt. Zur Überprüfung ihrer Einhaltung habe sich der Conseil constitutionnel zu vergewissern, dass der Gesetzgeber „die unbedingten und präzisen Bestimmungen der Richtlinie“ exakt übernimmt. Ist dies der Fall, gilt das Gesetz als verfassungskonform. Wenn nicht, prüft er die Übereinstimmung des Gesetzes mit der Verfassung in eingehender Form. In seinem Beschluss vom 1. Juli 2004 nahm er eine solche Überprüfung vor, indem er feststellte, dass der Gesetzgeber nicht gegen die Verfassung verstoßen hat.[37] Wie B. Genevois[38] herausgearbeitet hat, versetzt diese neue Position den Conseil constitutionnel in eine schwierige Lage: Er hat die unbedingten und präzisen Bestimmungen der Richtlinie zu ermitteln und muss ferner die Korrektheit der Umsetzung beurteilen, ohne den EuGH anrufen zu können. Denn er hält sich bislang nicht für eine zum Anstoß eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 234 EG geeignete Instanz.[39] Diese Beschlüsse aus dem Jahr 2004 beruhen freilich auf einer Verwechslung von unmittelbarer Anwendbarkeit der Richtlinie, die nur für die präzisen und unbedingten Bestimmungen gilt,[40] mit der Umsetzungsverpflichtung, die für die gesamte Richtlinie gilt. Es wäre daher vorzugswürdig gewesen, es bei der Entscheidung von 1975 zu belassen und weiterhin auf die Richter zu vertrauen.
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Hinsichtlich der Spitze der gemeinschaftlichen Rechtsordnung hat es der Conseil constitutionnel mit Blick auf den – bislang nicht in Kraft getretenen Verfassungsvertrag – abgelehnt, in der Anerkennung des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts (Art. I-6 VVE) eine Beeinträchtigung der Vorrangstellung der französischen Verfassung zu sehen. Er hat sich dabei auf die im VVE ebenfalls enthaltene Aussage gestützt, dass die „politischen und konstitutionellen Grundstrukturen“ der Mitgliedstaaten zu erhalten sind (Art. I-5 VVE), also auf die Beibehaltung der überkommenen Rechtsnatur der Union.[41] Diese Annahme beruht freilich auf mehreren strittigen Postulaten:[42] Der Conseil constitutionnel geht zunächst implizit davon aus, dass nur die Umwandlung der Union in einen Bundesstaat zur Anerkennung der Vorrangstellung der europäischen Verfassung führen könnte, wobei er die Gemeinschaftsrechtsprechung und die Diskussionen über die Besonderheit der europäischen Integration außer Acht lässt. Ferner denkt er in Begriffen der Normenhierarchie, als ob das Vorrangsprinzip nur auf die Lösung von Konflikten zwischen nationalen und unionalen Normen Anwendung fände. Er klammert somit die mit der Bestimmung der Unionskompetenzen verbundene Problemstellung aus, obwohl diese Vorbedingung jeder Anwendung des Vorrangsprinzips ist. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Conseil constitutionnel den VVE ausdrücklich in die Kontinuität der Vorgängerverträge stellt, um so die Vorrangstellung der französischen Verfassung bekräftigen zu können. Er flüchtet sich damit in eine statische Sichtweise der europäischen Integration und weigert sich, deren Dynamik und ihre Folgen für die Verflechtung der Rechtsordnungen in Betracht zu ziehen.
bb) Die Verfassung als Schranke der Übernahme des Gemeinschaftsrechts
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Anlässlich der Prüfung der Vereinbarkeit des Primärrechts mit der Verfassung sowie der Prüfung der Ratifikationsgesetze hat der Conseil constitutionnel klargestellt, welche Verfassungsnormen einer Ratifizierung der Verträge entgegenstehen könnten. Diese Normen dürfen nur durch eine Verfassungsänderung modifiziert werden. In seiner am 9. April 1992 zum Vertrag von Maastricht[43] gefällten Entscheidung hat der Conseil constitutionnel seine frühere Rechtsprechung über das Verhältnis von französischem und internationalem Recht neu gestaltet und zusammengefasst. Ihre Leitgedanken wurden anlässlich seiner Prüfung des Vertrags von Amsterdam[44] und danach des VVE[45] bestätigt. Zur Bewertung der Vereinbarkeit einer Vertragsänderung mit der französischen Verfassung wurden vom Verfassungsgericht drei Kriterien herausgestellt:
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Erstens darf der Vertrag nicht in Widerspruch zu einer ausdrücklichen Verfassungsregel stehen. Der Conseil constitutionnel stellt allerdings nur selten ein solches Hindernis fest, da Verträge und Verfassung nicht das gleiche Ziel verfolgen. Die Stärkung der nationalen Parlamente durch den VVE von 2004 hat die Verfassungsrichter dennoch hellhörig gemacht. Die Parlamente sollen danach befugt sein, gegen eine einfache Vertragsänderung vorzugehen (alleiniger Beschluss des Europäischen Rats gemäß Art. IV-444 VVE), obwohl die französische Verfassung dem Parlament eine solche Befugnis nicht zuerkennt. Aus dem Fehlen einer ausdrücklichen Regelung in der französischen Verfassung zum Äußerungsrecht des Parlaments leitete er die Unvereinbarkeit des Vertrages mit der Verfassung ab.[46]
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Zweitens darf eine Änderung des Primärrechts die durch die französische Verfassung garantierten Grundrechte nicht beeinträchtigen. Diese Garantie basiert auf der Erklärung der Menschenrechte von 1789, der Präambel der Verfassung von 1946 und den vom Conseil constitutionnel entwickelten „von den Gesetzen der Republik anerkannten Grundprinzipien“ (auf der Basis der Präambel von 1946). Vertrat der Conseil constitutionnel bis 2004 die Auffassung, dass die vom EuGH ausgeübte Kontrolle der Achtung der Grundrechte eine ausreichende Garantie darstelle, und beurteilte er weder den Vertrag von Maastricht[47] noch den VVE[48] in diesem Punkt als mit der Verfassung unvereinbar, so scheint die Entscheidung zum VVE eher von dem Bestreben geprägt, die sich aus dem Vergleich zwischen der EU-Grundrechtecharta und der französischen Verfassung ergebenden Grauzonen und Konfliktlinien zu ignorieren bzw. zu bagatellisieren. Wie mehrere Autoren zu Recht festgestellt haben, legt der Conseil constitutionnel in seinen Analysen des Ineinandergreifens von nationaler Rechtsordnung und europäischem Recht eine überaus laxe Haltung an den Tag.[49] Beispielsweise vertritt er die Auffassung, Frankreich könne Minderheiten weiterhin die Zuerkennung von Kollektivrechten verweigern – im Namen der Unteilbarkeit der Republik (Art. 1 CF) etwa den Korsen[50] –, denn Art. II-112 VVE lege fest, dass die Grundrechte „im Einklang“ mit den nationalen Verfassungstraditionen zu interpretieren seien. Dabei wird diese Bestimmung nur auf die den nationalen Traditionen entstammenden Grundrechte angewandt, nicht aber auf die vom EGMR anerkannten Minderheitenrechte.
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Drittens, und hier handelt es sich um das am schwierigsten zu interpretierende Kriterium, darf ein Vertrag zur Änderung des Primärrechts nach Auffassung des Conseil constitutionnel die „Grundvoraussetzungen der nationalen Souveränität“ („conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale“) nicht beeinträchtigen.[51] Bei dieser Formulierung handelt es sich um einen vom Conseil constitutionnel geprägten Begriff. Zwei Bestimmungen der Verfassung beziehen sich auf die Souveränität: Art. 3 CF, nach dem „die nationale Souveränität dem Volk gehört“, und die Präambel von 1946, die „zur Organisation und Erhaltung des Friedens erforderliche Souveränitätsbeschränkungen“ zulässt. Ausgehend vom Begriff der Souveränität, wie er im Verfassungstext verwendet wird, hat der Conseil constitutionnel Schlussfolgerungen gezogen, deren Konturen er nie klar definiert hat, deren Sinn jedoch vor dem Hintergrund seiner Rechtsprechungslinie begreifbar wird. Das vom Conseil constitutionnel vertretene Souveränitätskonzept ist national. Die vom Vertrag von Maastricht eingeführte Anerkennung des Kommunalwahlrechts für Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten war daher unvereinbar mit der Verfassung, gelten als Wähler nach der Verfassung doch ausschließlich Staatsbürger (Art. 3). Zudem werden die Senatoren von einem Kollegium berufen, in dem auch Gemeinderäte sitzen. Und der Senat, die zweite Kammer, vertritt die Gebietskörperschaften und übt die nationale Souveränität direkt aus (Art. 24 CF). Nur französische Staatsbürger können deshalb diejenigen bestimmen, die ihrerseits die Senatsmitglieder berufen. Diese Grundvoraussetzungen für die Ausübung der nationalen Souveränität sind nicht eingehalten, wenn sich auch Ausländer an der Wahl von Senatoren beteiligen.[52] Dagegen beeinträchtigt die Zulassung von ausländischen Unionsbürgern zu Europawahlen die nationale Souveränität nach Auffassung des Conseil constitutionnel insofern nicht, als das Europaparlament keine nationale Souveränität ausübt.[53] Die Beschäftigung von Unionsbürgern anderer Mitgliedstaaten im öffentlichen Dienst stellt gleichfalls keine Beeinträchtigung der nationalen Souveränität dar, weil „von der Souveränität nicht zu trennende“ Funktionen Staatsbürgern vorbehalten bleiben können (Art. 39 Abs. 4, 45 EG).[54]
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Im Übrigen darf die Ausübung der Souveränität in ihren vom Conseil constitutionnel 1985 beschriebenen Grundvoraussetzungen („conditions essentielles“) nicht in Frage gestellt werden,[55] d.h. die Pflicht des Staates, die Institutionen zu respektieren und das Fortleben der Nation zu gewährleisten. Da beide Grundvoraussetzungen relativ vage sind, kann nur die Rechtsprechung ihre Konkretisierung im Einzelfall leisten. Deshalb verlangt der Conseil constitutionnel, dass oberhalb einer gewissen Schwelle die Übertragung von Kompetenzen auf internationale Einrichtungen einer Verfassungsänderung bedarf, insbesondere in mit der Souveränität traditionell verbundenen Bereichen wie Währung, Polizei und Justiz. Diese Schwelle ist überschritten, wenn die Kompetenzübertragung zu weitreichend ist oder die Regeln zur Beschlussfassung die Entscheidungsfreiheit Frankreichs nicht wahren. Die Bestimmungen des Vertrages von Maastricht zur Einführung des Euro wurden vor diesem Hintergrund als nicht mit der Verfassung vereinbar beurteilt, da mit ihnen die gesamte Währungskompetenz aufgegeben wurde. In der Visumspolitik (früher Art. 100 C EGV) entsprachen die Regeln der Beschlussfassung nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben. Namentlich wahrte der vorgesehene Entscheidungsmodus im Ministerrat nicht ausreichend die Entscheidungsbefugnis der französischen Institutionen, da hier die Einstimmigkeitsregel im Jahr 1996 aufgegeben worden war. Diese Aufgabe kann zwar die Übernahme von Gemeinschaftsregelungen erleichtern; doch ermöglicht sie durch den Verlust des Vetorechts auch, einem Staat Regelungen aufzuzwingen, die er ablehnt. Aus den gleichen Gründen wurden die Regelungen des Amsterdamer Vertrages über die in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallende Einwanderungs- und Asylpolitik (Art. 63ff. EG) als unvereinbar mit den „Grundvoraussetzungen der Souveränitätsausübung“ erachtet. Das Einstimmigkeitserfordernis im Ministerrat blieb zwar für eine Dauer von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages bestehen, doch war danach der Übergang zur qualifizierten Mehrheit und Mitentscheidung des Europäischen Parlaments bereits vorgesehen – in einigen Bereichen bindend und in anderen fakultativ (Art. 67 EG). Als logische Folge aus dieser Rechtsprechung vertrat der Conseil constitutionnel schließlich auch die Auffassung, dass die im VVE vorgesehenen Kompetenzübertragungen die „Grundvoraussetzungen der Souveränitätsausübung“ beeinträchtigten und daher mit der Verfassung nicht vereinbar waren. Gleiches galt für die Übertragung von Zuständigkeiten in Bereichen, die bis dahin der „Dritten Säule“ der EU zuzurechnen waren: Grenzkontrollen sowie die Zusammenarbeit der Justiz im Zivil- und Strafrecht (Art. III-265ff. VVE). Auch wurde die Schaffung einer europäischen Staatsanwaltschaft (Art. III-274 VVE), einer gänzlich neuen Kompetenz, für mit der französischen Verfassung unvereinbar erklärt. Das galt nach Auffassung des Conseil constitutionnel schließlich auch für die im VVE vorgesehenen Verfahrensänderungen bei der Beschlussfassung auf Gemeinschaftsebene. Konsequenterweise hat er deshalb die Bestimmungen über den vorgesehenen obligatorischen oder fakultativen Übergang zur qualifizierten Mehrheit im Rat für Bereiche der ehemals Zweiten und Dritten Säule (Art. III-270ff., Art. III-300 VVE), die Entscheidungsbefugnis des Europaparlaments im Hinblick auf den Euro (Art. III-191 VVE) oder die verstärkte Zusammenarbeit (Art. III-419 VVE) und das gemeinsame Initiativrecht eines Viertels der Mitgliedstaaten im Bereich von Eurojust oder der Polizeikooperation (Art. III-264 VVE) als nicht im Einklang mit der Verfassung stehend deklariert.
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Wann immer der Conseil constitutionnel eine Unvereinbarkeit zwischen Vertrag und Verfassung festgestellt hat, wurde die französische Verfassung dahingehend geändert, dass der Widerspruch zwischen Verfassung und Vertrag beseitigt wurde.[56] Im Juni 1992 sprach sich das Parlament mit großer Mehrheit für die Aufnahme neuer Artikel in die Verfassung aus. Seither autorisiert Art. 88–2 CF „die zur Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion erforderlichen Kompetenzübertragungen“ sowie die „zur Festlegung der Regelungen über die Überschreitung der äußeren Grenzen der Mitgliedstaaten der europäischen Gemeinschaft“ erforderlichen Kompetenzübertragungen. Art. 88–3 CF ermöglicht es, in Frankreich ansässigen Unionsbürgern anderer Mitgliedstaaten das Wahlrecht bei Kommunalwahlen einzuräumen. Die Beteiligung an Senatswahlen ist ihnen gleichwohl untersagt; auch können sie nicht das Amt eines Bürgermeisters oder seines Stellvertreters bekleiden. Der Conseil constitutionnel hatte in seiner Entscheidung[57] zwar keinen Bezug auf den Sonderfall der Bürgermeister und ihrer Stellvertreter genommen; doch haben Regierung und Parlament entschieden, auf die vom Vertrag eingeräumte Ausnahmeregelung, wenn „für einen Staat spezifische Probleme dies rechtfertigen“ (Art. 19 EG), zurückzugreifen. In Frankreich sind die Bürgermeister und ihre Stellvertreter nicht nur Repräsentanten der lokalen Bevölkerung. In ihrer Eigenschaft als Beamte der Kriminalpolizei und des Standesamtes, die ferner mit der Bekanntmachung von Gesetzen und Vorschriften beauftragt sind, repräsentieren sie auch den Staat. Es bestand deshalb Einvernehmen darüber, dass diese im Auftrag des Staates übernommenen Funktionen nur Franzosen anvertraut werden können.[58]
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Vor Ratifizierung des Amsterdamer Vertrages modifizierte das Verfassungsgesetz vom 25. Januar 1999 Art. 88–2 Abs. 2 CF, so dass dieser nunmehr die „zur Festlegung der Vorschriften über den freien Personenverkehr und der an ihn gebundenen Bereiche erforderlichen Kompetenztransfers“ gestattet. Der Beschluss des Conseil constitutionnel und die Verfassungsänderung sind insoweit direkte Folge der Entscheidungen von 1992 und waren durchaus vorhersehbar.
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Das Verfassungsgesetz vom 1. März 2005 zieht die Konsequenzen aus dem Beschluss des Conseil constitutionnel zum VVE.[59] Das für die Genehmigung der Übertragung von Zuständigkeiten in den vom Conseil constitutionnel festgelegten Bereichen gewählte Verfahren unterscheidet sich allerdings von dem vorangegangener Revisionen. Statt einen Artikel pro Bereich wie in den Jahren 1992 oder 1997 vorzusehen, hat es der Verfassunggeber vorgezogen, sämtliche Unvereinbarkeiten mit Bezug auf den VVE abzudecken (vgl. Art. 88–1 CF). Ins Detail ist er nicht gegangen, mit Ausnahme des Widerspruchsrechts des Parlaments gegen die einfache Vertragsrevision (Art. IV-444 VVE) und des Subsidiaritätsprinzips (Art. I-11 VVE und Protokolle 1 und 2), da hierzu eine ausdrückliche Bestimmung erforderlich war. Die Genehmigung einer Mitwirkung Frankreichs an der EU „unter den vom Vertrag für die Einführung einer europäischen Verfassung vorgesehenen Bedingungen“ (Art. 88–1 CF) hilft, einen schwerfälligen Text oder Lücken zu vermeiden, wie sie vielleicht eine Kompetenzliste mit sich gebracht hätte. Wenngleich dies nicht beabsichtigt war, ermöglicht dieses Verfahren auch, sich über Ungereimtheiten des Beschlusses des Conseil constitutionnel hinwegzusetzen. Da sich der Vertrag auf den VVE bezieht, dürfte die Interpretation der zuständigen Instanzen, insbesondere der europäischen Richter, maßgeblich sein. Der ausdrückliche Bezug ermöglicht auch die 1992 mit Bezug auf den Vertrag von Maastricht begonnene weitere Verankerung des Gemeinschaftsrechts in der Verfassung und kann die Besonderheit der europäischen Integration im Vergleich zu anderen Entwicklungen des internationalen Rechts bestätigen.
Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 15 Offene Staatlichkeit: Frankreich › III. Die Thematik „Europäische Menschenrechtskonvention“
