Loe raamatut: «Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ»
© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013
Введение
В мире существует большое количество международных межправительственных организаций, занимающихся самыми различными вопросами международного сотрудничества: от Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) до Международной антикоррупционной академии, которая также имеет статус международной межправительственной организации. Радиус действия современных международных межправительственных организаций и диапазон их правового охвата также весьма разнообразны: от универсальной, занимающейся вопросами в том числе по поддержанию мира и безопасности на всей планете Организации Объединенных Наций, до региональных организаций определенного географического района: Европейский Союз, ОАГ, АТЭС, ЛАГ, АСЕАН и др.
В то же время развитие интеграции на постсоветском пространстве после распада СССР не могло не вызвать появления новых форм международных организаций, которые, сохраняя верность общепризнанным принципам и нормам международного права, тем не менее позволяли новообразованным на базе бывших республик СССР государствам «надышаться воздухом свободы, суверенитета и независимости». В этом смысле многие «зачатки» интеграции, которые появлялись в международных договорах 1990-х гг., долгое время оставались нереализованными из-за боязни ряда государств вновь увидеть реставрацию Союза. Прошли многие годы, даже два десятилетия, прежде чем в какой-то степени эти опасения были преодолены государствами. Сформировался «локомотив» нынешней интеграции, который представлен в сегодняшнем виде тремя государствами – членами Таможенного союза: Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан. Международно-правовая форма, выбранная указанными государствами для модели специфической международной организации, созданной на постсоветском пространстве, соответствует по своей природе и признакам межгосударственному интеграционному объединению. Международно-правовая модель межгосударственного интеграционного объединения, по которой сконструирован ряд международных организаций, не нова для доктрины международного права, однако применительно к постсоветской интеграции на примере Таможенного союза и ЕврАзЭС целесообразно осветить те вопросы, которые сегодня позволяют обоснованно говорить о позитивной уникальности данных объединений и о том, что заложенный в них потенциал не иссякнет и в будущем. Наоборот, стремление государств – членов Таможенного союза и ЕврАзЭС к новым «вершинам» интеграции наглядно демонстрирует Декларация о евразийской экономической интеграции от 18 ноября 2011 г.1 и Договор о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г.2, которые отчетливо дают понять, что нынешняя форма интеграции далеко не предел и не конечная точка достигнутого сближения государств.
Начав с прорывного международного документа – Таможенного кодекса Таможенного союза от 27 ноября 2009 г.3, создавшего унифицированную международно-правовую базу в сфере таможенного перемещения товаров по территории Таможенного союза, государства передают на наднациональный уровень все больше и больше государственных полномочий. Сейчас уже в полной мере можно говорить о целом пакете международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, составляющих единые международно-правовые подходы государств-членов данных межгосударственных интеграционных объединений к техническому регулированию. Параллельно идет работа по гармонизации законодательств государств – членов ЕврАзЭС и Таможенного союза в отдельных, наиболее сопряженных с принятыми международными договорами областях (например, гармонизации административной ответственности за нарушения технических регламентов Таможенного союза). Отдельным блоком идут международные процессы, направленные на комплексное и гармонизированное вступление государств-членов Таможенного союза в ВТО, без нарушения выполнения ими ранее взятых на себя обязательств, вытекающих из членства в других международных организациях, прежде всего Таможенном союзе и ВТО.
При этом большое значение для снятия многих коллизионных вопросов имеет Договор о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19 мая 2011 г.4 (далее – Договор о функционировании Таможенного союза), согласно которому Стороны примут меры для приведения правовой системы Таможенного союза и решений его органов в соответствие с Марракешским соглашением об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.5 (далее – Соглашение об учреждении ВТО), как это зафиксировано в Протоколе о присоединении каждой из Сторон, включая обязательства каждой Стороны, принятые в качестве одного из условий ее присоединения к ВТО. До того как эти меры приняты, положения Соглашения об учреждении ВТО, включая обязательства, принятые Сторонами в качестве условий их присоединения к ВТО, имеют приоритет над соответствующими положениями международных договоров, заключенных в рамках Таможенного союза, и решений, принятых его органами.
Вышеизложенное позволяет говорить о логике признания приоритетного положения международно-правовых норм, вытекающих из международных обязательств государств – членов в ВТО и в других межгосударственных интеграционных объединениях, включая СНГ и ЕврАзЭС. Однако об этом можно говорить с достаточной долей условности, поскольку международные договоры, регламентирующие подобный порядок взаимодействия международно-правовых норм в рамках СНГ и ЕврАзЭС, в настоящее время отсутствуют, а в случае их разработки и принятия между сторонами могут быть достигнуты договоренности об иных механизмах реализации правил ВТО в соответствии с международными обязательствами государств, вытекающих из членства в ЕврАзЭС и СНГ. В то же время международные обязательства, вытекающие из вступления Российской Федерации в ВТО, равно и для всех государств – членов Таможенного союза после их вступления в ВТО, признаются частью правовой системы Таможенного союза, не подлежат отмене или ограничению по решению органов Таможенного союза, включая Суд ЕврАзЭС, или международным договором, заключенным между Сторонами в соответствии с п. 2 ст. 2 Договора о функционировании Таможенного союза. Это означает, в свою очередь, что государство – член Таможенного союза, включая Российскую Федерацию, после вступления в силу соответствующих обязательств, вытекающих из присоединения к ВТО, принимает меры по имплементации международно-правовых норм ВТО, в том числе обязательств, определенных в Протоколах о присоединении каждой из Сторон к ВТО, в национальное законодательство с использованием наиболее приемлемых и оптимальных для правовой системы государства способов.
Для Российской Федерации в системе технического регулирования, наряду с признанием возможности непосредственного применения международно-правовых норм, вытекающих из вступления в ВТО, может потребоваться внесение изменений в отдельные законодательные акты и их адаптация к международно-правовым обязательствам ВТО в случае их взаимного несоответствия.
Механизм продвинутого сотрудничества по вопросам гармонизации и унификации таможенного тарифа при вступлении государств – членов Таможенного союза в ВТО, аналогично европейской практике, предусматривает активное использование метода консолидированных переговоров и консультаций по наиболее важным для государства моментам и обязательствам системного характера. При этом в переговорах по обязательствам системного характера по вопросам, входящим в компетенцию органов Таможенного союза, каждая вновь присоединяющаяся к ВТО Сторона стремится к формированию такого объема обязательств, затрагивающих правоотношения, полномочия по регулированию которых делегированы Сторонами органам Таможенного союза, и правоотношения, урегулированные международными соглашениями, составляющими договорно-правовую базу Таможенного союза, который максимально соответствовал бы обязательствам Стороны, первой вступившей в ВТО. Принципиальные отклонения от таких обязательств, являющиеся результатом переговоров вновь присоединяющейся к ВТО Стороны, подлежат обсуждению и согласованию Сторонами6.
Договор о функционировании Таможенного союза помимо вышеизложенных механизмов взаимодействия и соотношения международных обязательств, вытекающих из членства государств в Таможенном союзе, в связи с присоединением к ВТО заложил важную модель будущего развития международной договорной базы Таможенного союза: в соответствии с п. 4 ст. 2 Договора при заключении международных договоров в рамках Таможенного союза, принятии и применении актов Таможенного союза его органами Стороны обеспечивают соответствие таких договоров и актов Соглашению об учреждении ВТО. Таким образом, с точки зрения футурологического подхода можно заключить, что Таможенный союз готов адаптироваться к выполнению международных обязательств ВТО по мере присоединения к ней государств – членов Таможенного союза, включая Республику Беларусь и Республику Казахстан.
Более того, правовая экстраполяция, которую можно отчетливо проследить на примере правовой преемственности полномочий, перешедших от Комиссии Таможенного союза к Евразийской экономической комиссии в связи со вступлением в силу Договора о Евразийской экономической комиссии, позволяет сделать выводы о реализации прогнозов постепенного расширения наднациональных полномочий Таможенного союза, передаваемых государствами-членами его органам, и в первую очередь Евразийской экономической комиссии.
Опыт Европейского Союза и функционирования Европейской комиссии как мощного и уникального института ЕС, наделенного широкими полномочиями правоустанавливающего и правореализационного характера, позволяет говорить, что в определенной мере элементы столь обширного совмещения полномочий мы видим и в деятельности Евразийской экономической комиссии. Причем здесь Евразийской экономической комиссии удается преодолевать такие проблемы, как довольно статичный характер по выработке и принятию решений в рамках Межгоссовета ЕврАзЭС, трудоемкость и сложность согласования проектов международных договоров в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза. Мобильность и оперативность принятия решений Евразийской экономической комиссией по ключевым вопросам интеграции, которые будут иметь обязательный для всех государств – членов Таможенного союза характер, является несомненным плюсом международно-правовой модели Таможенного союза.
Однако ввиду того, что решения международных органов и решения Евразийской экономической комиссии не являются исключением и неидентичны международным договорам, к ним не относится конституционная норма о приоритетном применении по отношению к национальному законодательству. Здесь приходится прибегать к логическому, системному, расширительному и иным видам толкования, чтобы выяснить место решений Евразийской экономической комиссии в иерархии правовых актов. Эта проблема касается не только Российской Федерации: другие государства – члены Таможенного союза, включая Беларусь и Казахстан, пришли к выводу о необходимости законодательного закрепления данного вопроса. Кроме того, опыт Европейского Союза по внедрению различных актов, принимаемых его институтами (решений, регламентов, директив), позволяет сделать ряд выводов о возможности использования тех или иных элементов международно-правовой модели ЕС для моделей Таможенного союза и ЕврАзЭС, пусть не на сегодняшний день, но на возможную перспективу.
Приступая к написанию этой книги, обдумывая ее замысел и методологию, мы исходили из того, что интеграционные процессы на постсоветском пространстве, которые были начаты образованием в начале 2000 г. реально действующего межгосударственного объединения – Евразийского экономического сообщества, а затем в 2007 г. – Таможенного союза, на наш взгляд, никоим образом нельзя рассматривать только как проявление конъюнктуры, наблюдающейся на сегодняшний момент в межгосударственных отношениях ряда государств – бывших республик СССР; политической воли лидеров этих стран; как определенные веяния, которые, подобно моде или иным временным тенденциям, могут угаснуть или сойти на нет.
Наоборот, несмотря на важное влияние обозначенных факторов как на сами процессы интеграции, так и на их течение, включая интенсивность или замедление, активизацию в определенных областях и «точечный» характер сотрудничества либо расширение общего спектра межгосударственного взаимодействия по стратегическим направлениям, интеграция государств на постсоветском пространстве есть и будет процессом, во-первых, имеющим объективный характер, согласно диалектическим законам познания, во-вторых, опираясь на инструментарий синергетики, можно утверждать, что, несмотря на спады или подъемы, точка «экстремума» такой интеграции – в будущем. Интеграция на постсоветском пространстве, и прежде всего в рамках Таможенного союза России, Республики Беларусь и Республики Казахстан, не может быть «свернута» или «обрушена» по субъективным соображениям, поскольку объективно отвечает интересам этих государств, уже сейчас доказала свою жизнеспособность и характер стратегического продвижения. В то же время, являясь сложными и разнонаправленными, процессы интеграции на постсоветском пространстве требуют глубокого научного изучения уже потому, что, не оставаясь застывшими, они стремительно развиваются в последние десятилетия.
Уже не секрет, что ЕврАзЭС и Таможенный союз по своей международно-правовой эффективности оставили далеко позади Содружество Независимых Государств; им удалось преодолеть «девальвацию» международных актов, принимаемых под эгидой Содружества, и впервые выйти на наднациональные решения, принимаемые межгосударственным органом7, выйти на более продуктивное и более зрелое принятие решений судебным органом межгосударственного интеграционного объединения – Судом ЕврАзЭС.
Не перечисляя всех достижений ЕврАзЭС и Таможенного союза, в том числе и критически оценивая их «минусы», можно сделать обоснованный вывод о том, что международно-правовые модели ЕврАзЭС и нынешнего (четвертого по счету) Таможенного союза оказались более результативными и продуктивными для целей интеграции, чем модель СНГ. В то же время разбор особенностей международно-правовой модели СНГ позволяет обозначить определенные черты, соотносимые с международно-правовой моделью Европейского Союза, которая является признанным лидером в процессах региональной интеграции в настоящее время, несмотря на кризисные явления.
Исходя из вышеизложенного, мы считаем, что слова Президента РФ В. В. Путина о том, что интеграция на постсоветском пространстве есть и будет оставаться для России приоритетом № 18, не только имеют характер политического заявления лидера государства, но и обозначают международно-правовой вектор, объективную реальность и стратегический прогнозный ориентир этого заявления, что, в свою очередь, требует научного анализа и освещения. Кроме того, в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации»9 прямо говорится, что Российская Федерация будет способствовать углублению евразийской интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства Российской Федерации, Республики Белоруссия и Республики Казахстан и созданию к 1 января 2015 г. Евразийского экономического союза, исходя из открытости этих процессов для присоединения других государств, прежде всего членов Евразийского экономического сообщества и участников Содружества Независимых Государств, содействовать международному позиционированию новых интеграционных структур.
Кроме того, формирование на постсоветском пространстве таких реально действующих межгосударственных интеграционных объединений, как Таможенный союз и ЕврАзЭС, явилось дополнительным мощным стимулом для перестройки и обновления законодательства в государствах-членах данных организаций. Международная договорная база ЕврАзЭС и Таможенного союза отвечает всем современным тенденциям развития международного права. При этом очевидно, что нормы международных договоров, формирующих договорную базу Таможенного союза и ЕврАзЭС, включаясь в правовые системы государств-членов данных организаций, оказывают мощное воздействие на национальное законодательство этих стран. И здесь уже можно говорить о значительных результатах и качественной зрелости правовых систем Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан, поскольку без этих характеристик правовых систем государств-членов Таможенного союза невозможно было бы сформировать и продвигать реальную интеграцию после распада СССР, построить действующие международные интеграционные структуры и развивать международное сотрудничество в новых политических условиях. Поэтому, на наш взгляд, нельзя согласиться с мнением некоторых зарубежных ученых о том, что «российское право продолжает искать свое собственное место», находится в «переходной поре, чей конечный результат и предназначение остаются неопределенными», а также с тем, что «постсоветский период не внес ничего нового в науку сравнительного правоведения. В лучшем случае имело место лишь «уничтожение» некоторых советских правовых форм без каких-либо существенных последствий»10. Такие рассуждения относительно развития правовых систем России, Беларуси, Казахстана и ряда других государств не отражают реального положения вещей, недооценивают уровня и качественного роста национального и международно-правового развития указанных стран, создают некие доктринальные ассоциации о продолжающемся «переходном периоде», в том числе, и в праве, что очевидно не может быть воспринято как конструктивное, отражающее реальное положение вещей мнение. В то же время, возможно, что подобные ошибочные суждения связаны с недостаточной презентацией работ, находящихся на стыке международного права и сравнительного правоведения, касающихся участия государств-членов СНГ, ЕврАзЭС, Таможенного союза в международной жизни, их активного позиционирования на международной арене, а следовательно и роли в межгосударственных интеграционных объединениях. Поэтому исследования указанных вопросов необходимо продолжать.
И в этом смысле очень важно подчеркнуть методологический инструментарий, выбранный авторами данной работы для международно-правового и сравнительно-правового исследования.
1. Во-первых, диалектический подход познания, на наш взгляд, сегодня следует рассматривать в дополнение с синергетикой. Исходя из данных установок, никакие процессы (в том числе и процессы межгосударственной интеграции) не могут происходить однолинейно, одновекторно, без корреляций и преломлений. Наоборот, многослойность, многоступенчатость, неоднолинейность являются отличительными чертами процесса межгосударственной интеграции, которые особенно заметны в современных условиях глобализации. Это можно увидеть и на примерах функционирования современных интеграционных объединений на постсоветском пространстве: СНГ, Таможенном союзе, ЕврАзЭС.
2. Сравнительно-правовой анализ моделей Европейского Союза и Таможенного союза должен исходить из качественного признания обеих международных межправительственных организаций (ММПО) субъектами международного права с учетом анализа состояния их учредительных договоров в настоящее время. Однако каждая из указанных ММПО обладает как сходными (региональный характер), так и отличительными признаками (компетенция, институты и органы, порядок принимаемых решений, виды актов и т. д.), что позволяет говорить о международно-правовой уникальности каждой ММПО. В этом смысле мы проводим свой анализ, опираясь на точку зрения о принадлежности Таможенного союза и ЕврАзЭС к межгосудар ственным интеграционным объединениям, созданным на постсоветском пространстве.
3. Поскольку Европейский Союз создавался на базе Европейских Сообществ, представляет непосредственный интерес генезис и цикличность его развития применительно к тем этапам, которые пережил в своем создании Таможенный союз. Четыре попытки создания Таможенного союза, прежде чем они обрели нынешнее реальное развитие интеграционных процессов, не прошли в глубь правового поля, хотя и были закреплены в международных договорах. И в данном случае необходимо выявить определенные проблемы правового характера, которые удается преодолевать в настоящее время Таможенному союзу: асинхронность вступления в силу международных договоров Таможенного союза; отсутствие практического и эффективного функционировании судебного органа по разрешению межгосударственных споров; коллизионность национального законодательства государств-членов, затрудняющая имплементацию международно-правовых норм Таможенного союза; отсутствие механизма координации органов межгосударственных интеграционных объединений (ЕврАзЭС, Таможенный союз и СНГ) и дублирование ими ряда полномочий и т. д.
Однако, как и любой процесс, международные отношения и межгосударственная интеграция не могут не подвергаться определенным флуктуациям, рискам различного характера и происхождения. В данной работе мы исходим из того понимания, что поступательное развитие интеграции, как то демонстрирует Таможенный союз и ЕврАзЭС, с различной долей интенсивности, то повышенной то, наоборот, снижающейся активности, как объективный процесс будет происходить вне политических сдвигов и субъективных политических воль. Другое дело, что процесс «пробивания русла реки сквозь камни», если это отвечает интересам народов дружеских государств, может затянуться на длительное время. Однако роль современного права – понять и признать такие процессы, найти «ключи», которые, возможно, помогут в дальнейшем найти тот формат и модель международного общежития государств, которые будут максимально соответствовать чаяниям народов.
