Loe raamatut: «Introducción al régimen sancionatorio ambiental colombiano»

ANTECEDENTES EN MATERIA SANCIONATORIA AMBIENTAL

No han sido pocos los intentos por diseñar y aplicar un régimen encaminado a sancionar a quienes incumplen las normas ambientales o cometen un daño ambiental. Desde comienzos del siglo XIX apreciamos los intentos del legislador por ofrecer disposiciones sancionatorias administrativas encaminadas a frenar abusos sobre algunos recursos de la nación considerados valiosos. No obstante, a la luz del ordenamiento constitucional actual, tales normas carecían de elementos necesarios para su debida observancia, entre otros, la falta de claridad en determinar la autoridad competente para hacerlas cumplir, o el trámite a seguir para imponer la sanción (multa por lo general), aspectos hoy en día imprescindibles en un régimen administrativo sancionatorio, so pena de violentar el derecho al debido proceso.

Esas normas de protección de elementos naturales de importancia2, en especial el agua y la flora, no fueron del todo efectivas, entre otras razones, porque el progresivo deterioro de la base natural no era considerado como un asunto de primer orden en materia de política pública por la percepción de superávit verde existente en ese momento, por la dispersión normativa y la debilidad institucional de la época para motivar un cambio de percepción jurídica frente al real impacto de las actividades humanas sobre los ecosistemas, o por la carencia de instrumentos penales y administrativos efectivos que disuadieran cualquier intento de afectar recursos de interés público (Echeverry, 2013, p. 24).

Una de esas primeras normas fue la Ley 15 del 11 de abril de 1865, sobre explotación de bosques nacionales, que otorgaba a los particulares derechos de explotación de cada una de las “sustancias que se quisieran extraer de los bosques”, además de crear la figura del administrador del Estado, o administrador de los bosques nacionales, como la autoridad encargada de recibir y tramitar las solicitudes de licencia para la explotación de bosques, así como de imponer la sanción de multa por incumplimiento de la licencia (Echeverry, 2015, p. 39).

La Ley 43 de 1872 también concibió algunas sanciones administrativas, realmente severas, por cierto, por el incumplimiento de las reglas que declaraban la veda a la pesca de madreperlas y moluscos. Los artículos 2 y 3 de esa ley instauraron sanciones como el decomiso definitivo de implementos utilizados para la pesca ilegal de esos recursos, al igual que multas y penas de arresto administrativo.

Artículo 2. Los que violaren esta prohibición perderán, a favor del Tesoro Nacional, las máquinas, buques y demás objetos que les sirvieren para la empresa; y las personas empleadas en su servicio serán castigadas con arresto hasta por noventa días.

Artículo 3. También quedarán a favor del Tesoro Nacional los productos que hubieren extraído los empresarios, contrariando la prohibición que establece esta Ley, quedando éstos, además, sujetos al pago de una multa de $200 a $1.000 y a sufrir un arresto de sesenta a ciento ochenta días.

Aunque la sanción de arresto administrativo hoy está proscrita3 por la Constitución Política de Colombia de 1991, no deja de sorprender la similitud de sanciones, como el decomiso de “las máquinas, buques y demás objetos que les sirvieren para la empresa”, la incautación definitiva de “productos que hubieren extraído los empresarios” y multas que aparecen descritas en los artículos 2 y 3 de la Ley 43 de 1872, con la del “decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción”4 y la sanción de multa del Artículo 40 de la Ley 1333 de 2009.

Vemos, entonces, cómo figuras jurídicas de protección al ambiente, en teoría modernas, propias del derecho administrativo sancionador, realmente tuvieron origen en leyes y decretos expedidos a comienzos del siglo XIX.

Otra norma interesante fue la Ley 119 de 1919, que en su artículo 9 determinó tres infracciones que acarreaban la sanción de multa. Una, consistente en no respetar una franja de retiro de especies forestales, no menor a 50 metros al lado de cuerpos de agua, y la otra, incurrir en el desmonte de especies forestales ubicadas en esas franjas o realizar quemas. La sanción de multa se fijó en $100 m/cte y se imponía “por cada hectárea de bosque talado o quemado”, agregando una medida de restitución de replantar los árboles destruidos.

Ahora, la construcción de un entramado normativo consistente y coherente con las demandas de atención oportuna al medio ambiente, surgidas a partir de la Declaración de Estocolmo de 19725, comenzó con la expedición de la Ley 23 de 19736, primer referente moderno en materia administrativa sancionatoria ambiental.

En efecto, la Ley 23 intentó superar, entre otros, el inconveniente sancionatorio, listando una serie de sanciones a imponer en caso de presentarse la infracción de contaminación7, sin embargo, no aportó un procedimiento administrativo transversal a todos los recursos naturales. Dicho vacío que persistió cuando fue expedido el Decreto Ley 2811 de 1974, donde tampoco aclaró cuál es el sujeto activo en materia sancionatoria (Inderena8 o corporaciones autónomas regionales, en esa época).

Varios decretos reglamentarios, como el 1541 de 1978 o el 1608 de 1978, que listaron infracciones y sanciones en materia administrativa, remitieron a los procedimientos del Código Nacional de Policía de 1970 o del Decreto 2733 de 1959. Otros, como el Decreto 1681 de 1978 o el Decreto 1594 de 1984, incluyeron sus propias formas para tramitar las infracciones, empero, el manejo administrativo de las conductas atentatorias de gran parte de los recursos naturales, listados en el artículo 3 del Decreto Ley 2811 de 1974, quedó a la deriva por cerca de dos décadas. Solo hasta la expedición de la Ley 99 de 1993 se comenzó a delimitar un iter común para cualquier conducta atentatoria del medio ambiente. El Título XII de la citada norma concentró cuatro artículos relacionados con las atribuciones de policía de las autoridades ambientales y, al tiempo, instituyó varias medidas preventivas y sanciones, que para su adopción debía remitirse al procedimiento contemplado en el Decreto 1594 de 19849.

Una característica del régimen creado con la Ley 99 de 1993, fue que solo consideró una infracción para motivar la activación del trámite sancionatorio. Esta era el incumplimiento de “normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables”. Con la Ley 1333 de 2009 se habla de una nueva infracción de ‘daño ambiental’, aunque, como más adelante se expondrá, ni en esa ley, ni en la reglamentación de criterios para la imposición de sanciones realizada por el Gobierno nacional a través del Decreto 3678 de 2010, se le prestó la debida importancia a su definición.

Luego de 16 años de vigencia del régimen sancionatorio de la Ley 99 de 1993, el Congreso de la República, atendiendo la iniciativa del entonces senador Germán Vargas Lleras, se dispuso a debatir y, posteriormente a aprobar la que hoy es la norma base del procedimiento administrativo sancionatorio ambiental: la Ley 1333 de 2009.

En este punto coincidimos con Negrete (2010) cuando asegura que la importancia del surgimiento de la Ley 1333 de 2009:

[…] radicaba en la adecuación de la realidad fáctica y jurídica del siglo XXI, de un procedimiento contemplado en una norma anterior a la Constitución de 1991, a la Ley 99 de 1993, de rango inferior a esta última [Decreto 1594 de 1984] y cuyo objeto consistió en reglamentar parcialmente el título I de la Ley 9 de 1979, así como el capítulo II del título VI (…) del Decreto Ley 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos, es decir, sólo un aspecto del universo que cobija la normativa ambiental, de manera tal que, por ejemplo, al referirnos a infracciones relacionadas con la biodiversidad y al manejo posdecomiso (sic) de especímenes (…) encontrábamos un vacío, en ocasiones difícil de superar. (p. 129)

2 Se destacan, entre otras, la Ley 2 de 1959 sobre economía forestal; el artículo 9 de la Ley 113 de 1928, que facultó al Gobierno nacional a reglamentar el beneficio –para los predios que lo necesitaran- de la distribución y aprovechamiento de las aguas de uso público; o el Acuerdo 4 de 1971, expedido por el Ministerio de Agricultura, a través del cual se crearon normas para las repoblaciones faunísticas e introducción al país de animales silvestres.

3 Se resalta la captura por flagrancia como una de las excepciones a ese “arresto” o “retención” administrativa, o la figura denominada traslado por protección, de la cual trata el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, que permite la privación temporal de la libertad, por parte de autoridades administrativas, bajo las estrictas condiciones establecidas en esa norma y en la Sentencia C-281 de 2017.

4 Cfr. numeral 5 del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009.

5 La Declaración de Estocolmo de 1972, fue producto de la reunión de los países integrantes de la ONU para comenzar a formular principios de actuación estatales para la protección del ambiente, visiblemente afectado, entre otras, por actividades de producción industrial incompatibles con los procesos naturales, por el consumo exponencial de recursos y por la ausencia de políticas públicas claras en cuanto a la regulación al acceso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables.

6 La Ley 23 de 1973 es una ley de facultades, que otorgó un plazo de un año, a partir de la fecha de su sanción, para que el Gobierno nacional expidiera un Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección Ambiental, “con el fin de lograr un aprovechamiento racional y una adecuada conservación de dichas recursos” (artículo 19). La Ley 23 de 1973 aún se encuentra vigente en gran parte de su articulado y no se agotó con el otorgamiento de facultades. Sus otras disposiciones, valiosas para complementar la interpretación de normas recientes, tienen plenos efectos jurídicos.

7 La contaminación de recursos naturales como el agua, el aire o el suelo, ha sido y sigue siendo considerado por muchos como el principal factor de deterioro ambiental. Tal percepción, en parte, se justifica por la estrecha relación de la naturaleza con la salud pública. Debe aclararse que el artículo 8 del Decreto Ley 2811 de 1974 lista otros factores de deterioro, distintos a la contaminación, que deben ser objeto de control por parte de las autoridades. Entre ellos tenemos: las alteraciones nocivas de la topografía, la sedimentación, los cambios nocivos de los lechos de las aguas, el ruido, etc.

8 El Inderena (Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente) fue un establecimiento público adscrito al Ministerio de Agricultura (artículo 22 del Decreto 2420 de 1968), que tuvo la calidad de autoridad ambiental de nivel nacional. Su liquidación se ordenó con la expedición de la Ley 99 de 1993 y en su lugar se creó al entonces denominado Ministerio de Medio Ambiente.

9 Como bien lo afirma Rodas (2005), el procedimiento contenido en el Decreto 1594 de 1984 fue “un instrumento infrautilizado por la administración” (p. 38), entre otros, por la incapacidad de las autoridades para aplicarlo con rigor, lo cual mostraba su debilidad institucional, la negligencia en tramitar los expedientes, o la timidez para actuar contra los “grandes contaminadores” (Rodas, 2005, p. 39). No obstante, a veces se pasa por alto que un factor determinante a la hora de garantizar el cumplimiento de las normas ambientales, entre esas las procedimentales sancionatorias, es la falta de recursos para capacitar técnica y jurídicamente a los funcionarios encargados de hacer inspección y vigilancia, o para contar con más personal que realice actividades de control en zonas de difícil acceso por sus condiciones geográficas o ambientales. Como bien lo anota Fisher (2017), “La aplicación [de la norma ambiental] también requiere recursos, un hecho que también contribuye a la falta de voluntad política para hacer cumplir la legislación ambiental. Se necesita personal para hacer cumplir una ley, y también para detectar infracciones de la ley. El incumplimiento de una norma puede pasar desapercibido” (p. 100) (traducción propia).