Loe raamatut: «Política exterior, hegemonía y estados pequeños»

Índice general

Presentación

Constantino Urcuyo

Prólogo

Stefano Guzzini

Introducción

El por qué de esta investigación

El problema y los objetivos del estudio

Agradecimientos

Capítulo I. Política exterior: una aproximación al marco conceptual

Contextualización, antecedentes y el referente conceptual

Formulación de políticas públicas

Política exterior: una política pública sui generis

Análisis de política exterior

Una referencia metateórica: la construcción social de la realidad

Constructivismo social

Sistemas políticos penetrados

Instituciones internacionales: un escenario para los Estados pequeños

Consideraciones finales

Algunas consideraciones metodológicas

Estudio y comparación de casos

Tipo de investigación

Variables del objeto de estudio

Capítulo 2. Hacia una teoría de la política exterior

Política exterior: un campo de estudio particular

Formulación de la política exterior

Elementos y factores condicionantes del análisis de política exterior

Cambio en las decisiones de política exterior

Consideraciones finales

Capítulo 3. La política exterior de las potencias hegemónicas

Hegemonía y hegemones

Las potencias hegemónicas y su política exterior

Política exterior de Estados Unidos

Política exterior de Rusia

Consideraciones finales

Capítulo 4. Fortaleza de los Estados como actores internacionales: de los estados pequeños a las superpotencias

Estados pequeños

Grandes potencias

Índice de potencias

De las superpotencias a los micro Estados

Recursos generales de las potencias

Factores políticos de las potencias

Recursos estratégico-militares

Recursos económicos de las potencias

Consideraciones finales

Capítulo 5. Fundamentos de política exterior de los Estados centroamericanos y bálticos

Política exterior de los Estados centroamericanos

Costa Rica

Nicaragua

Panamá

Política exterior de los Estados bálticos

Estonia

Letonia

Lituania

Consideraciones generales

Capítulo 6. Decisiones de política exterior en la ONU. El caso de los Estados pequeños

Una aproximación a las áreas temáticas objeto de análisis

Principios de autodeterminación y no intervención

Intervenciones y operaciones humanitarias

Protección de los derechos humanos

Instancias y mecanismos de decisión en la ONU

Resoluciones votadas en la Asamblea General

Decisiones en el marco del Consejo de Seguridad

Consideraciones finales

Una aproximación propositiva al modelo de análisis

A manera de conclusión. Condicionantes de la política exterior de países pequeños

Carácter particular del análisis de política exterior

Estudio de la Política Exterior

Relevancia de los Estados pequeños y un índice de potencias

Entornos multilaterales y Estados pequeños: normas y prácticas

Votaciones de Estados pequeños en la ONU

Un intento de respuesta al problema de investigación

Algunas consideraciones metodológicas

Anexo 1. Índice de potencias

Anexo 2. Breve historia de los países bálticos

Jean Pierre Brossard y Zane Karpenko

Bibliografía

Notas al pie

A Rosario Mejías, mi esposa, por su comprensión y apoyo; a pesar de las múltiples dificultades, sin su compañía este trabajo difícilmente hubiera sido una realidad.

A Suamy, Luis y Nadia, mis hijos, por ser fuente de inspiración para luchar por nuevas metas.

A Sarah, Saúl y Emma, mis nietos, quienes marcan el inicio de una nueva generación en el mundo nuevo del siglo XXI.

Presentación

Constantino Urcuyo

El trabajo que incluye esta obra de Carlos Murillo, que originalmente fue su tesis doctoral –el estudio fue actualizado y corregido para su publicación–, constituye un valioso análisis comparativo de la política exterior de Estados pequeños, cuyo principal referente son las potencias hegemónicas que buscan definir las reglas del juego en el escenario internacional, sobre todo en el ámbito regional. Si bien no es el primer libro del autor, si se trata de un estudio que demuestra la madurez que han adquirido sus investigaciones.

Conocí al doctor Murillo cuando solicitó el ingreso al programa de Doctorado en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Costa Rica, tuve la oportunidad de entrevistarlo acerca de su tema de investigación doctoral, allá por el año 2006. Desde ese momento me pareció un planteamiento novedoso, por lo que acepté ser su tutor. Fueron muchos meses de ardua tarea, de revisión de numerosos artículos y libros y de revisión de las actas literales de la Asamblea General, hasta que un primer borrador vio la luz. Luego continuaron las sesiones de discusión y de ajustes con el propósito de tener un texto con la solidez necesaria no sólo para ser defendido ante un tribunal, sino para que no se limitara a ser una disertación más en los anaqueles de la biblioteca universitaria.

El producto que resultó no debía limitarse a ser una tesis de consulta esporádica; el hecho de que ahora se haya convertido en un libro permite a un auditorio más amplio insertarse en una temática escasamente explorada, y evidencia la seriedad del planteamiento del autor.

Pero lo interesante de esta investigación no se refiere sólo a lo novedoso, sino a que fue escrita por un acucioso profesor e investigador universitario desde la perspectiva de un país pequeño –no desde la academia un centro de poder internacional–. De igual manera –y fue una de las primeras inquietudes que me surgió cuando conocí la propuesta de disertación–, cómo investigar un tema que abarcaba varios países ubicados en regiones distintas y distantes. En el pasado reciente la propuesta hubiera sido rechazada ad portas; sin embargo, hoy, gracias al desarrollo de internet y a la existencia de bases de datos virtuales, es posible acceder a información de primera mano para explicar la conducta de los Estados. Precisamente, ello constituye otro de los aportes del profesor Murillo y abre las puertas para que otros investigadores incursionen en áreas temáticas que en el pasado sólo eran atendidas por los académicos y académicas de las grandes universidades en Estados Unidos y Europa.

La vinculación entre política exterior, hegemonía y Estados pequeños, utilizando un estudio de casos para contrastar las conductas de tres países centroamericanos bajo la influencia de Estados Unidos, como potencia hegemónica, y las de los tres países bálticos bajo el hegemonismo de Rusia, nos lleva por tres caminos que tradicionalmente los estudios de las relaciones internacionales han recorrido en forma separada. Murillo demuestra que el análisis de la política exterior no se limita al estudio comparativo, sino que profundiza en las percepciones y las auto-imágenes de los Estados, grandes y pequeños, aportando algunos elementos para observar la conducta externa de los agentes estatales desde una perspectiva renovada. Asimismo, rescata la visión gramsciana sobre la hegemonía, para diferenciarla del imperialismo y mostrar cómo los Estados pequeños interactúan con las potencias hegemónicas aprovechando los espacios de maniobra disponibles en los foros internacionales, como la Asamblea General de la ONU.

El resultado de ese planteamiento se comprueba con las decisiones de voto sobre temas de interés para Washington y Moscú. Por ello, el aporte que el autor hace no resulta sólo valioso para los países objeto de estudio, sino para todos los miembros de Naciones Unidas, ya sean potencias grandes o intermedias o Estados pequeños y micro Estados. En ese sentido, esta obra de Murillo se convierte en una fuente de consulta para los tomadores de decisiones de países bajo la influencia de ambas potencias hegemónicas; al igual que para estudiosos de la política exterior.

Otro aporte que es necesario destacar, y aun más desarrollar en el corto plazo, es el índice de potencias que sirve de base para determinar la condición de Estados pequeños de los países observados. El autor hace una primera y valiosa aproximación, que esperamos desarrolle en futuras investigaciones o constituya un aliciente para que otros especialistas lo retomen y profundicen.

Por lo tanto, estoy seguro que este libro de Murillo constituirá el punto de partida para nuevas investigaciones que profundicen sobre la relación propuesta en esta obra y sobre cada uno de los componentes del modelo.

San José, Costa Rica, junio de 2011

Prólogo

Stefano Guzzini

En su comparable estudio de la política exterior de Estados pequeños, Carlos Murillo organiza una defensa a favor del “Análisis de Política Exterior” como un área temática. Que tal defensa sea necesaria puede ser sorprendente. Después de todo, cuando analizamos lo que los Estados hacen en relaciones internacionales, usualmente analizamos su política exterior. ¿No es el estudio de la política exterior lo que los académicos de relaciones internacionales han estado haciendo todo el tiempo? ¿No estamos fustigando lo obvio? Como Murillo demuestra, desafortunadamente no.

El Análisis de Política Exterior (APE) aparece como un campo de estudio a inicios de la década de 1960 (en EEUU) reclamando que la investigación tradicional hecha en esta área era inadecuada. Esa crítica apuntaba principalmente al Realismo Clásico que había sido el “sentido común” de mucho del análisis. Inicialmente APE criticó dos facetas centrales del enfoque tradicional a la estudio de la política exterior: argumentó a favor de una teoría científica, en lugar del recuento empirista de la historia diplomática, y cuestionó, o al menos cualificó, la prioridad analítica previamente asignada al nivel internacional. Esto casi produjo un diálogo de sordos entre APE y la emergente disciplina de Relaciones Internacionales (RI). Los realistas clásicos habían estado argumentando que el nivel internacional era cualitativamente diferente de la política doméstica (Bull 1966), una diferencia que también fue considerada por la razón “¿por qué no hay teoría internacional?” (Wight 1966) en cualquier sentido comparable a la Ciencia Política. Y así el mismo APE no fue inicialmente puesto bajo la subdisciplina de Relaciones Internacionales, sino bajo el brazo de política pública de la ciencia política (Carlsnaes 2002).

En un famoso libro, el cual llegó a ser un parteaguas en este debate, Graham T. Allison aportó la principal base para APE en RI. Su Esencia de la Decisión (Allison 1971) estudió las razones del porqué los misiles fueron instalados en Cuba, porqué los EEUU reacción con un bloqueo y porqué fueron retirados por la URSS. El propuso tres modelos, “lentes analíticos” como los llamó, para el análisis de estas tres preguntas. El primero modelo, denominado “modelo del actor racional”, fue el modelo clásico de RI que concibió al Estado como una caja negra y entendió la política exterior como el ajuste racional al ambiente internacional. Los otros dos modelos agregados al APE para esta historia, se enfocan sobre el efecto de las rutinas burocráticas (“proceso organizacional”) y la negociación política intra-estatal (“política gubernamental”). La totalidad del Análisis de Política Exterior se redefinió como un proceso de toma de decisiones. El libro de Allison permitió la propuesta de un análisis sistémico de política exterior en un ámbito medio, como opuesto tanto a la “historia diplomática” como a la “ciencia” conductivista.

En realidad uno puede seguir el desarrollo del APE a través de los tres modelos del análisis de Allison. La crítica del primero modelo (racional) desafió la división entre teoría internacional y el análisis de política exterior al argumentar que los balances puramente estructurales de poder no pueden decirnos como las decisiones, aún “aquellas racionales”, son hechas. Además, cuestionó los modelos input-output más generales: aún en casos donde la verdadera conducta responde a los alegados imperativos del balance de poder, esto podría haber sido por razones muy distintas de la “acción racional” externamente asumida. El ejemplo central es la decisión de EEUU de imponer un bloqueo naval. Desde de lo externo, parece la decisión racional perfecta: permitió escalar (un bloque es un acto de guerra), aunque en una forma que da tiempo a al otra parte para un retiro digno. Si ninguna reaccion surgiera, aun permitiria una escalada adicional con un ataque. Pero, conforme varía, la decisión sobre el bloqueo en lugar de un “golpe quirúrgico” no dependió de este cálculo racional. El ataque solo fue evitado por una información errónea. En gran medida se basó en una codificación burocrática de los misiles soviéticos como “móviles”. Siendo móviles, el ataque quirúrgico no era capaz de destruir más que el 90% de los misiles soviéticos, dejando los otros para atacar el sur y la costa este de EEUU. Sin embargo, conforme esto varía, “móvil” fue entendido “en días”: el ataque quirúrgico habría sido posible, al menos en principio. Si la codificación habría sido diferente, la decisión menos racional habría sido adoptada.

Aunque este particular detalle ha sido refutado, la lógica del argumento es clara: el mismo resultado puede ser alcanzado por diferentes razones, ya sea para una impecable elección racional o para el efecto no planeado de un procedimiento burocrático estándar en decodificar la información. Simplemente asumir que una consecuencia que corresponde al resultado de una elección racional debe haber ocurrido a causa de esta, es una “falacia genética”. De manera similar, un modelo racional que coloca el proceso de políticas en las cajas negras es enfrentado con el problema de “equifinalidad”: varios pasos pueden conducir al mismo resultado. Y puede ser muy significativo, teórica y políticamente. Es importante conocer, por ejemplo, si la otra parte aumentó las apuestas en un conflicto porque tuvo un plan maestro malévolo o porque se derivó de alguna inercia burocrática. A fin de encontrar lo que “realmente” ocurrió, por ende el análisis necesita necesita abrir la caja negra de la verdadera toma de decisiones, incluyendo también factores que Murillo denomina “idiosincráticos”. Un entendimiento puramente sistémico (y racional) de la política exterior sencillamente no lo hace.

Con la necesidad del Análisis de Política Exterior así establecida, los modelos II y III de Allison dependen de las dinámicas de la inercia organizacional, también como sicológica, incluso de variables cognitivas para comprender la crisis cubana de los misiles (ver el análisis concomitante en Steinbruner 1974). Y así, en su fase posterior, el APE se centró ampliamente en la política burocrática y en las disputas organizacionales, pero también en el rol de las ideas y los sistemas de creencias, sea en el nivel individual, grupal o discursivo.

Ir más allá para hacer una lista de aquellos estudios en las siguientes décadas (para una antología de los principales artículos clásicos, teorías y debates, véase Carlsnaes and Guzzini 2011). Suficiente es decir que esto cubre mucho del mismo terreno. Murillo lo hace en los capítulos iniciales de este libro. Aunque, como él lo advierte, luego de su éxito inicial, el Análisis de Política Exterior también ha enfrentado sus propios problemas. El más significativo fue la extensa explosión de variables que tal enfoque produjo sobre el proceso de toma de decisiones. Allison ya había indicado con la inercia organizacional, los “procesos estándar de operación” y los efectos del “group think”. Después, la agenda de análisis inexorablemene se expandió: si la sociedad es un insumo importante, ¿por qué no incluir el estudio de la prensa, los grupos de interés o en realidad la estructura político-económica doméstica en gran escala? Si los indiviudos juegan un rol, ¿por qué no estudiar su sicología? Apilando un factor sobre otro, el estudio de la política exterior pronto llegó a incluir avanzar “con la casa a cuestas”.

Como resultado, algunos investigadores se concentraron en pequeños, pero investigables, temas, donde un conjunto limitado de variables podrían ser controladas. Este fue generalmente hecho en una clase de marco de política pública, no en Relaciones Internacionales. Otros, principalmente en Relaciones Internacionales, fueron por una ruta más teórica. Si la acumulación empirista de otros factores no fue una estrategia convincente, entonces la decisión sobre en cuáles factores concentrarse tenía que ser derivada de nuestro conocimiento teórico, y en realidad también meta-teórico. El atajo inicial para modelo racional de la caja negra no fue quizás permisivo, pero alguna suerte de ataque sería necesario hacer –y las teorías proveerían la justificación necesaria para esto. De esta manera, APE se unió con los principales debates teóricos en RI. Como Murillo lo plantea, esto incluyó también dos relativamente “recién llegados” en tales debates, más allá del probado debate realismo-idealismo: el debate agencia-estructura y más generalmente las discusiones meta-teórica alrededor del constructivismo, al igual que las teorías de política exterior que estarán nutridas por ellos. Permítame considerar cada uno por separado.

Las meta-teorías se refieren a las teorías que subyacen a nuestras teorías explicativas, las presunciones sobre las cuales las construimos. La agencia-estructura se refiere a un dilema fundamental en las discusiones meta-teóricas (para la discusión en EPA, véase Carlsnaes 1992). Todas las teorías sociales tienen que entender cómo la agencia y la estructura están relacionadas. Los enfoques individualistas ven las estructuras y su cambio como finalmente dependiente de las consecuencias previstas e imprevistas de la acción individual. Los enfoques holísticos ven las estructuras como teniendo una dinámica autónoma que no puede ser entendida como la simple adición de las acciones individuales; en cambio, la agencia está incrustada en y condicionada por el componente material de la estructura, su identidad constituida por su componente ideacional. Ambas de esas soluciones para concebir el problema agencia-estructura son reduccionistas, dado que, por ejemplo, no pueden explicar totalmente la creatividad o las ontologías sociales como el lenguaje. Pero a pesar de muchos intentos para atender el dilema, como en el trabajo de James Coleman (1990), Anthony Giddens (1984) o Pierre Bourdieu (1980), también las mejores teorías sociales mantendrán un cierto sesgo en una u otra dirección.

Una corriente de las teorías que ha tratado de tomar en cuenta estos entendimiento meta-teóricos es el constructivismo. En realidad, el constructivismo no es en sentido estricto una teoría; más bien es un compromiso meta-teórico (Kratochwil 2000; 10), se forma similar al “racionalismo” con el cual a menudo es contrastado. En mi lectura, el constructivismo está basado en tres características (para esta definición veáse Guzzini 2000, Adler 2002). Primero, hace la reinvindicación epistemológica que el significado y por ende el conocimiento es socialmente construido. Es construido, dado que los conceptos son la condición para la posibilidad de conocimiento. Nuestros sentidos no son pasivamente “impactados” por los hechos. La simple identificación de hechos fuera del ruido del entorno es dependiente sobre las nociones preexistentes que guían nuestra mirada al mundo. Se dice que los esquimales tienen muchas palabras más para “blanco” que en otras culturas: ellos literalmente reconocen más hechos. Este conocimiento es además socialmente o intersubjetivamente construido. Los conceptos son parte del lenguaje. El lenguaje no puede ser reducido a algo subjetivo ni objetivo. No es subjetivo, dado que existe independientemente de nosotros en la medida que el lenguaje es siempre más que sus usos individuales y previos a ellos. No es objetivo, dado que no existe independientemente de nuestras mentes y nuestro usuo (el lenguaje existe y cambia a través de su uso). Es intersubjetivo.

Segundo, el constructivismo formula la demanda ontológica que el mundo social es construido. Como en el famoso ejemplo de Searle (1995) acerca del billete, es solo nuestra creencia compartida en que esta pieza de papel siendo dinero es lo que la “hace” dinero. Esta premisa no conlleva que todo lo que hay ahí afuera sea construido. Sino que cubre esa parte de la realidad en la que las ciencias sociales usualmente están interesadas. Por consiguiente, el tipo físico de base para el dinero (papel, tarjetas de crédito, etc.), aunque necesario para hacer dinero, usualmente no es lo más relevante para el análisis social. Es el hecho social o institucional, resultado ontológico de “nuestra producción”.

Tercero, dado que el constructivismo distingue y problematiza la relación entre los niveles de observación y acción, finalmente es definido por enfatizar la relación reflexiva enre los dos compromisos meta-teóricos mencionados. En otras palabras, se centra sobre la reflexibilidad; es decir, sobre cómo la construcción social del conocimiento puede afectar la construcción de la realidad social y viceversa. En el micro-nivel, la reflexibilidad tiene que ver con lo que Ian Hacking llama el efecto de “bucle” (Hacking 1999; 34). Las categorías que usamos para clasificar/nominar a la gente interactúan con la auto-concepción de la gente. Mientras que no hace diferencia a las rocas, nosotros las clasificamo, lo que hace una diferencia para la gente. De ahí que la identificación y la identidad llegan a ser términos cruciales para el constructivismo. En el nivel macro, la reflexibilidad se refeire a “profesías autocumplidas”. Como la investigación inicial sobre la paz había insistido, si la “ley de la jungla” describe mejor o no el sistema internacional, si todos creemos que lo hace, ciertamente llegará a ser vista como tal o será insensible al tratar de cambiarlo (para la relación entre investigación sobre la paz y el constructivismo véase Guzzini 2004). La cuestión en la respuesta acerca de la tesis sobre el “Choque de Civilizaciones” de Samuel Huntington tiene mucho que ver con esta relación reflexiva entre conocimiento y el mundo social. Ya sea o no que las principales líneas de fractura del conflicto realmente tenían que ser pensadas en esta forma, si toda la asumió esto y actuó consecuentemente, el mundo llegaría ser uno de choques inevitables de civilizaciones. Asumiendo que el reclamo sea verdad, nuestras acciones solo producirían la misma realidad que fue mera mente descrita.