Loe raamatut: «Frauenrechte sind Menschenrechte - weltweit», lehekülg 3

KAPITEL 2
Gleichheit durch Recht
Die UN-Frauenrechtskonvention und Europarecht
■ Die Frauenrechtskonvention: ein Glücksfall internationaler Frauenpolitik

Die internationale Frauenpolitik gründet sich auf eine bewegte Emanzipationsgeschichte. Menschenrechte wurden in früheren Jahrhunderten als Männerrechte definiert. Für die Anerkennung von Frauenrechten kämpften Olympe de Gouges, Mary Wollstonecraft und Harriet Taylor Mill. Nichtsdestotrotz dauerte es bis zur UN-Charta 1945, bis eine inklusive Gleichheit von Frauen und Männern beschlossen wurde. So heißt es in der Präambel der UN-Charta 1945: «Wir glauben an grundlegende Menschenrechte, die Würde des Menschen sowie an die gleichen Rechte von Männern und Frauen.» Hierfür hatten sich die wenigen Frauen bereits während der Zeit des Völkerbundes eingesetzt, als sie Mitglied des Expertenausschusses für den Rechtsstatus der Frauen 1937 waren. Es dauerte aber bis zur Menschenrechtserklärung, bis sie dieses Recht durchsetzen konnten. Die beiden zusätzlichen Menschenrechtspakte beschränken sich auf die formale Gleichheit von Frauen und Männern. Damit galt das Diskriminierungsverbot nur für Situationen, die für Frauen und Männer gleich gelagert waren. Dabei konnten die Lage, die Erfahrungen und Bedürfnisse der Frauen nicht berücksichtigt werden.

Aufgrund der historischen und gesellschaftlichen Diskriminierung sind Frauen als Kategorie de facto in einer untergeordneten Position und haben wenig Macht und Einfluss im öffentlichen und privaten Leben. Diese systemische Diskriminierung von Frauen verlangte nach Antworten.

Mit dem internationalen Jahrzehnt der Frau und den Weltfrauenkonferenzen wurde die Dringlichkeit für die Verabschiedung einer UN-Frauenrechtskonvention deutlich, weil universale Menschenrechte nicht im gleichen Maße von Frauen und Männern geteilt werden konnten. Deswegen war es das Ziel einer neuen Konvention, die Genderperspektive in internationales Recht zu integrieren, und zwar als eigenes Recht.

Mit dem UN-Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau gelang 1979 ein feministischer Überraschungsschlag und das modernste Rechtsinstrument einer internationalen Konvention, an der sich die Kinderrechtskonvention und die Behindertenkonvention ein Beispiel nahmen. Geschockt von der strukturellen Diskriminierung der Frau, stimuliert durch die internationalen Frauenbewegungen und unterstützt durch Frauenbewegungen, Parlamente und Regierungen weltweit gilt seitdem ein absolutes Diskriminierungsverbot gegen jede Frau, weil sie eine Frau ist. CEDAW setzt einseitig auf dieses Diskriminierungsverbot, weil eine Analyse der Weltlage damals und heute zeigt, dass Ursache und Wurzel der Frauendiskriminierung immer noch Geschlechterstereotype und nach Geschlecht ungleiche Sozial- und Kulturstrukturen sind. Damit greift die Konvention die UN-Charta, vor allem aber die Menschenrechtserklärung auf, die jedem Menschen die gleichen Rechte und die gleiche Würde zuspricht. Von den 193 UN-Mitgliedstaaten, haben nur die USA, Sudan, Iran, Somalia, Palau und Tonga die UN-Frauenrechtskonvention nicht ratifiziert. Zusätzlich ratifiziert haben die Nicht-UN-Staaten Palästina und die Cookinseln, somit 189 Staaten. Die Konvention trat am 3. September 1981 in Kraft.

Das Anliegen der Frauenrechtskonvention ist heute aktuell. Zur Begründung seiner Entscheidung zur Verleihung des Friedensnobelpreises 2011 an vier Frauen betonte das Nobelkomitee: «Es kann auf der Welt keine Demokratie und keinen dauerhaften Frieden geben, solange Frauen nicht dieselben Chancen wie Männer haben, auf Entwicklungen in allen Bereichen der Gesellschaft einzuwirken.» Das sagt die Frauenrechtskonvention in ihrer Präambel und buchstabiert sie in ihren substanziellen Artikeln aus. Sie benennt die Lebensbereiche, in denen die Diskriminierung von Frauen zu beseitigen ist – nämlich in Familie, Gesellschaft und Staat sowie auf der internationalen Ebene. Der CEDAW-Ausschuss hat durch seine Spruchpraxis und Empfehlungen an die Staaten einen maßgeblichen Beitrag zur Konkretisierung der staatlichen Pflichten geleistet. CEDAW ist als Menschenrechtsvertrag ausgestaltet und begründet nicht nur Pflichten von Staaten, sondern zugleich subjektive Rechte der Frauen.

Die Gleichstellung ist eine grundsätzlich strukturelle Gerechtigkeitsfrage. Da Diskriminierungen und Gewalt gegen Frauen vorrangig im privaten Bereich (vor allem in Ehe und Familie) auftreten, befinden sich Frauen in einer besonderen Gefährdungslage. In diesen privaten Bereich können die Menschenrechte nach ihrer traditionellen Stoßrichtung als Abwehrrechte gegen den Staat schwer eindringen. Dieser sollte staatsfrei bleiben. Die familiären Beziehungen wurden dem Kern der Privatsphäre zugerechnet, in die sich der Staat nicht einmischen sollte. Folglich lehnten es die Staaten lange ab, Regelungen zum Schutz von Frauen zu treffen und durchzusetzen. Darüber hinaus zeigte sich, dass Frauen, weil sie in vielen Gesellschaften der Welt als minderwertig angesehen wurden, kaum von Entwicklungshilfe, Alphabetisierung und wirtschaftlichem Fortschritt profitieren konnten. Diesem Rechtsverständnis widerspricht CEDAW. Die Konvention gründet sich auf das Konzept der substanziellen Gleichheit, weil Gesetze scheinbar neutral erscheinen, aber ungleiche Ergebnisse für Männer und Frauen bringen können. Schließlich haben Frauen geschichtlich-gesellschaftlich begründet nicht die gleiche Startposition wie Männer. Die Konvention setzt neben der rechtlichen Gleichstellung auf die Ergebnisgleichheit in Gesellschaft, Wirtschaft und Familie. Deswegen sind die UN-Staaten auch zu einer proaktiven Gleichstellungspolitik verpflichtet, die eine Gesetzgebung und ihre Durchsetzung auf die soziale Wirklichkeit der Frauen maßschneidert. Wichtig ist die Rechtsdurchdringung nicht nur für den öffentlichen, sondern vor allem für den privaten Bereich. Dieser umfasst nach herrschenden Rechtsverständnis auch die häusliche Gewalt gegen Frauen. Der Zugang zu Recht wird zu einer Schlüsselfrage.

Die Frauenrechtskonvention will durch Recht zu Gleichheit führen. Jede Verhaltensweise, die zu einer Aufrechterhaltung von Vorurteilen, Vorstellung von der Über- bzw. Unterlegenheit eines Geschlechts und von stereotypen Rollenverteilungen beiträgt, ist zu beseitigen. CEDAW und die Weltfrauenkonferenzen haben dazu beigetragen, dass 173 Staaten bezahlten Mutterschaftsurlaub haben, dass 139 Staaten die Geschlechtergleichheit in der Verfassung garantieren, dass 125 Staaten häusliche Gewalt bestrafen, dass 117 Staaten sexuelle Belästigung verfolgen, dass 117 Staaten Lohngleichheitsgesetze haben, dass 115 Staaten Frauen wie Männern gleiche Eigentumsrechte garantieren und, dass 93 Staaten Frauen wie Männern gleiche Erbrechte geben.

Die Frauenrechtskonvention ist innovativ, weil die Diskriminierungsdefinition über das herkömmliche Diskriminierungsverständnis hinausgeht. Danach muss die Ungleichbehandlung vorliegen, geschlechterbezogen sein, darf keinen zulässigen Zweck verfolgen und muss Frauen rechtlich oder tatsächlich benachteiligen. Zusätzlich ist auch jede mit dem Geschlecht begründete «Ausschließung oder Beschränkung», die eine gleichberechtigte Inanspruchnahme der Menschenrechte von Frauen verunmöglicht oder dieses bezweckt. Damit erkennt die Frauenrechtskonvention die unterschiedlichen Machtverhältnisse in der Gesellschaft an, weil Diskriminierung zur Festigung dieser Strukturen beitragen kann. Art. 3 CEDAW formuliert den Auftrag und den Zweck eines neuen Gleichheitsbegriffs. Damit begnügt sich die Frauenrechtskonvention nicht mit der Bekämpfung der Diskriminierung, sondern fordert Politiken und gesetzliche Maßnahmen, um Gleiches vergleichbar zu behandeln. Es geht um gleiche, identische und konsistente Umsetzung, damit der soziale und geschichtliche Zusammenhang jeweils berücksichtigt werden können und Ungleichheit wegen des Geschlechts nicht mehr legitimiert werden kann. Damit wurde der Ansatz der formellen Gleichheit überwunden. Dieser Fortschritt nützt, weil es nicht mehr notwendig ist, einen Vergleich herzustellen. Wenn Gleichheit bedeutet einem Mann vergleichbar zu sein, sind Gleichstellungsmaßstäbe nämlich nur männliche Maßstäbe.

Die Frauenrechtskonvention erlaubt ausdrücklich zeitweilige Sondermaßnahmen zur Beschleunigung auf dem Weg zur tatsächlichen Gleichheit. Sie unterscheidet equality von equity: Equity ist das Konzept von Verschiedenheit und Gerechtigkeit und ihrer Gleichwertigkeit. CEDAW stellt auf das zu achtende, zu schützende und zu gewährleistende Menschenrecht ab. Es geht um mehr als Fairness. Gender ist ein sozialer Schichtungsfaktor.

Ein besonderes Anliegen der Frauenrechtskonvention ist die Überwindung der Geschlechterstereotypen als Wurzel von Diskriminierung. In Artikel 5a werden die Verpflichtungen der Vertragsstaaten zur Beseitigung von Vorurteilen und Praktiken angesprochen. Sie beruhen auf der Vorstellung der Minderwertigkeit eines Geschlechts, der Überlegenheit eines Geschlechts oder auf stereotyper Rollenverteilung. Im Unterschied zu anderen Übereinkommen und Regelungen sieht die Konvention, dass Kultur und Tradition oftmals die Vorstellung verstärken, Frauen seien grundsätzlich anders als Männer und ihnen gegenüber minderwertig. Menschenrechte sind aber universal. Kulturelle Traditionen dürfen nicht als Ausrede dafür benutzt werden, die Förderung und den Schutz aller Menschenrechte und grundlegenden Freiheiten zu umgehen. Die Beseitigung einschränkender kultureller Normen und Traditionen ist wichtig, weil sonst die rechtliche und faktische Gleichheit der Frau in Ehe und Familie nicht erreicht werden kann. Es geht der Frauenrechtskonvention um die Verwirklichung dessen, was die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte in ihrem Art. 1 niedergelegt hat: «Alle Menschen sind frei und gleich an Rechten und Würde geboren.»

An die Menschenwürde als Grundlage für Menschenrechte, als Grundlage von Freiheit und Gleichheit und deren Verschränkung zu erinnern, mag pathetisch erscheinen. In einer Zeit zunehmender Ungleichheit in der Gesellschaft ist die Menschenrechtserklärung Mahnung und Herausforderung zugleich. Die Frauenrechtskonvention bezieht Position zur Gleichheit als Wert und Teil der Gerechtigkeitsziele, dem Fundament eines freiheitlichen Gemeinwesens. Das Gleichheitskonzept der UN-Konventionen stellt auf substanzielle Gleichheit ab, die zwar formale Gleichheit umfasst, aber sich auf das Ergebnis konzentriert und dabei die strukturelle Ungleichheit ernst nimmt. Damit soll die Überwindung jeglicher Diskriminierung erreicht werden. Schließlich ist Diskriminierung kein Randproblem, sondern schafft Hierarchien von Macht, Unterdrückung und Armut. Frauen gehören der Kategorie Frau an und damit einer Kategorie am unteren Ende der Hierarchie. Das gilt für alle Frauen, die aufgrund der sozialen Konstruktion von Gender benachteiligt werden.

Die Ziele der substanziellen Gleichheit sind: Würde und Selbstwertgefühl müssen durch das Ziel der Gleichheit gefördert werden. Substanzielle Gleichheit muss Ergebnisgleichheit gewährleisten und damit den Zyklus der Benachteiligung durchbrechen. Unterschiede und Nachteile müssen aufgefangen werden. Das funktioniert nur, wenn das gesellschaftliche Umfeld die Ursachen der Benachteiligung und Verwundbarkeit der Frauen anerkennt. Dieser Ansatz verlangt sozialen Wandel und Transformation. Vor allem gilt es die Unterrepräsentanz von Frauen in Entscheidungspositionen zu überwinden und den gleichen Machtzugang für Frauen durchzusetzen. Substanzielle Gleichheit ist mehrdimensional und will Chancengleichheit und Gleichwertigkeit, gleichen Zugang über proaktive Politiken und Programme, Umverteilung sowie nachhaltige Ergebnisgleichheit über institutionelle Reformen und ein die Frauen stärkendes Umfeld erreichen. Das Konzept der substanziellen Gleichheit kann die Wertekonflikte, insbesondere zwischen Gleichheit und Freiheit, nicht verstecken. Die Trennung in öffentliches und privates Leben gilt als angreifbar, weil sie historisch gewachsen ist. Sie ist nicht mehr akzeptabel. Diese Trennung trägt zur Geringschätzung von Frauen und ihrer Einordnung auf einer niedrigeren Hierarchiestufe bei.

Recht hat diese Trennung zwischen öffentlicher und privater Sphäre noch vertieft und damit zur Herausbildung von Geschlechterstereotypen beigetragen. Hinzu kommt das kulturelle und gesellschaftliche Wertesystem, das vor allem Menschenrechte von Frauen im privaten Bereich bzw. im Bereich der Familie berührt. Das Konzept der substanziellen Gleichheit kann Wertekonflikte wie zum Beispiel zwischen Gleichheit und Freiheit nicht verstecken.

Wichtig ist dabei im Vergleich zu anderen Konventionen die rechtliche Klarheit. Im Gegensatz zu den EU-Normen und der EMRK kennt die Frauenrechtskonvention ein asymmetrisches Diskriminierungsverbot. CEDAW geht von der sozialen Wirklichkeit aus, in der überwiegend die Frauen von Diskriminierung betroffen sind. CEDAW erkennt sowohl biologische als auch sozial konstruierte Unterschiede zwischen den Geschlechtern an. Die CEDAW-Normen sind Staatenpflichten, begründen aber zugleich auch subjektive Rechte. CEDAW gilt für den öffentlichen und privaten Bereich. Ein proaktives Handeln der Staaten ist gefordert, um die Gleichberechtigung durchzusetzen und zu beschleunigen. Die Gewährleistungspflicht, Schutzpflicht und Respektierungspflicht sind Verpflichtungen aller.

Auch wenn alle Staaten unter den verheerenden sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie leiden, müssen sie die Zusammenhänge zwischen der Ungleichheit der Geschlechter und den Krisen berücksichtigen, insbesondere in den vom Klimawandel und Konflikten betroffenen Gemeinden. Die UN wollen die Erfahrungen aus der Covid-19-Pandemie nutzen, um das Risiko von Gewalt zu mindern und den Aufbau widerstandsfähiger, integrativer und friedlicher Gesellschaften zu unterstützen. «Die Klimakrise geht weit über das Klima hinaus, und ihre wirksame Bekämpfung erfordert Reaktionen, die sich mit den Zusammenhängen zwischen Geschlecht, Klima und Sicherheit befassen. Wir müssen sicherstellen, dass niemand zurückgelassen wird», sagte Inger Andersen, Exekutivdirektorin des UN-Umweltprogramms (UNEP), die die Studie gemeinsam mit UN Women, dem UN Development Program (UNDP) und der UN-Abteilung für politische und friedensfördernde Angelegenheiten (UNDPPA) verfasst hat. Der Bericht «Gender, Climate & Security: Sustaining Inclusive Peace on the Front Lines of Climate Change» enthält weltweite Fallstudien. Sie zeigen, wie Geschlechtsnormen und Machtstrukturen bestimmen, wie Frauen und Männer von Krisen betroffen sind und auf diese reagieren. Im Sudan und in Nepal beispielsweise hat der Klimawandel Männer gezwungen, ihre Dörfer zu verlassen, um anderswo Arbeit zu suchen, und Frauen dazu veranlasst, in heruntergekommenen Umgebungen mehr Haushaltsarbeit zu übernehmen. Andere Beispiele konzentrieren sich auf Risiken, denen Frauen in informellen Siedlungen in städtischen Gebieten ausgesetzt sind.