Loe raamatut: «Система пользования, управления и эксплуатации многоквартирным домом как объектом общедолевого имущества. Концепция»

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

ВВЕДЕНИЕ

В статье 1 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – Жилищный кодекс РФ) закреплены принципы отрасли жилищного права. Среди основных:

– обеспечение условий для осуществления гражданами прав на жилище;

– недопустимость произвольного лишения жилища;

– недопустимость произвольного ограничения жилищных прав;

– обеспечение безопасности мест проживания;

– создание благополучных условий для проживания;

– обеспечение прозрачности действий участников жилищной сферы.

В данной работе речь пойдет о пользовании, управлении и эксплуатации общедолевого имущества многоквартирных домов.

Анализируя вышеназванные основные принципы, можно определить основной вектор в системе пользования, управления и эксплуатации многоквартирными домами – это обеспечение безопасности и благополучия человека, которые можно объединить в понятие «обеспечение качества жизни».

В первой части проводится обзорный анализ жилищного законодательства. Необходимость этого заключается прежде всего в том, что для выстраивания системы пользования, управления и эксплуатации общедолевым имуществом многоквартирных домов (далее – Системы пользования, управления и эксплуатации МКД) в первую очередь должны быть названы субъекты этой области, четко определены нормы, которые должны ими выполняться, ответственность этих субъектов и механизмы работы всей Системы пользования, управления и эксплуатации МКД, в том числе осуществление контроля и надзора за ней.

Далее, для полного анализа приводится обзор практики надзора и контроля в жилищной сфере (а не только жилищного надзора, как это предусмотрено в ст. 20 Жилищного кодекса РФ) различных государственных и муниципальных органов власти.

Вторая часть является результатом анализа информации, в том числе содержащейся в первой части, и на основании этого к обсуждению предлагается Система пользования, управления и эксплуатации МКД.

I. ДИАГНОСТИКА ТРЕБОВАНИЙ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ЖИЛИЩНУЮ СФЕРУ, В ТОМ ЧИСЛЕ ПОЛЬЗОВАНИЕ, УПРАВЛЕНИЕ И ЭКСПЛУАТАЦИЮ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ

1.1. Анализ нормативно-правовых предписаний и требований и предложения по их усовершенствованию

Законодательство в жилищной сфере можно разделить на:

– общие положения в целом, касающиеся компетенции, жилищных прав и обязанностей субъектов жилищных и иных, связанных с ними правоотношений;

– специальные нормы, регулирующие особенность правового положения и деятельность субъектов жилищной сферы;

– нормы, регламентирующие осуществление контроля и надзора за соблюдением норм жилищного права и тесно связанного с ним законодательства.

Жилищный кодекс РФ, а также подзаконные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации претерпевают «бесконечные» изменения. Это обусловлено необходимостью реформирования системы жилищной сферы. Но для проведения жилищной реформы в первую очередь необходима ревизия жилищных и сопряженных с ними норм, а не хаотичное принятие несогласованных между собой актов.

1.1.1. Для начала необходимо четко сформулировать понятия, определяющие сущность уже существующих отношений, и привести в соответствие с ними те, которые встречаются в иных нормативных правовых актах и имеют отношение к жилищным правам и обязанностям. Учитывая, что Жилищный кодекс РФ является базовым нормативным правовым актом к иным нормативным правовым актам в жилищной сфере, эти основные понятия (дефиниции) необходимо закрепить в самом Жилищном кодексе РФ.

Среди таких понятий можно выделить:

а) по видам помещений:

– жилое помещение;

– многоквартирный дом;

– нежилое помещение, расположенное в многоквартирном доме;

– одноквартирный дом / жилой дом, двухквартирный дом;

– квартира;

– комната;

– объекты, относящиеся к общедолевому имуществу;

б) по субъектам, независимо от форм собственности (частной, муниципальной, государственной):

– лицо, имеющее право пользования помещением (собственник, наниматель, участник долевого строительства (лицо, принявшее помещение у застройщика по акту), член жилищного, жилищно-строительного кооператива, товарищества собственников жилья);

– лицо (организация, индивидуальный предприниматель), осуществляющее управление и эксплуатацию объектов, относящихся к общедолевому имуществу;

– лицо (организация, индивидуальный предприниматель), осуществляющее поставку энергоресурсов (ресурсоснабжающие организации);

– застройщик;

– лицо (организация, индивидуальный предприниматель), осуществляющее деятельность в сфере реконструкции и капитального ремонта объектов, относящихся к общедолевому имуществу;

– лицо (организация, индивидуальный предприниматель), осуществляющее эксплуатацию, текущий и капитальный ремонты, реконструкцию объектов коммунального хозяйства (сооружения, сети);

– органы федеральной, региональной, муниципальной властей, осуществляющие функции по реализации жилищных прав (движение жилищных фондов, предоставление жилья нуждающимся в улучшении жилищных условий или не обеспеченных жилыми помещениями, признание жилых помещений непригодными, проведение открытых конкурсов по выбору организаций для управления и эксплуатации объектов общедолевого имущества и т. д.);

– орган, выполняющий контроль за деятельностью организаций, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление и эксплуатацию объектов общедолевого имущества (Совет многоквартирного дома);

– органы власти, осуществляющие функции надзора и контроля. Все перечисленные субъекты, кроме последнего вида (органы власти, осуществляющие функции надзора и контроля), являются также субъектами предмета надзора.

Возможно, для целей контроля и надзора в этой сфере имеет смысл унифицировать всех пользователей и ввести понятие «ответственный пользователь», им может быть как собственник, так и иной пользователь помещений многоквартирного дома, например, лицо, принявшее помещение у застройщика по акту, член жилищного или жилищно-строительного кооператива. Если это наниматель, то собственник в договоре найма определяет его как «ответственного пользователя». Это также может быть застройщик, в случае если дом введен в эксплуатацию, но помещения (квартиры, нежилые объекты) не переданы участникам долевого строительства или собственникам. Главное, чтобы это лицо было зафиксировано как лицо, не только получившее помещение по акту, но и фактически пользовалось этим помещением, т. е. проживало или находилось в нем, и было наделено полномочиями субъекта предмета контроля и надзора со стороны контрольно-надзорных органов.

И соответственно на этот субъект будут возложены права и обязанности, которые имеют отношение к правилам пользования помещением, порядку выбора способа управления, условиям управления и эксплуатации многоквартирного дома, начислениям и платежам за услуги лиц, осуществляющих управление и эксплуатацию многоквартирных домов, капитальный ремонт и поставки энергоресурсов, и, безусловно, контролю и надзору. Информацию об ответственном пользователе можно будет отражать в электронном паспорте многоквартирного дома для внутреннего пользования. На председателя Совета многоквартирного дома могут быть возложены обязанности проверять и актуализировать эту информацию, другими словами, председатель многоквартирного дома будет знать в лицо всех проживающих или находящихся в вверенном ему доме. «Бесправные» и «необязательственные» наниматели сегодня, которые проживают в съемных квартирах и комнатах, никоим образом не участвуют в системе пользования, управления и эксплуатации домами. Они не могут влиять на качество оказываемых услуг по управлению и эксплуатации общедолевым имуществом, а также не несут ответственности за ненадлежащее пользование объектами общедолевого имущества и индивидуальной собственности, хотя фактически именно они им пользуются. А собственники, которые передают в наем свои квартиры, комнаты и другие помещения, не проявляют должного интереса к управлению и эксплуатации своего имущества. И это отчасти становится причиной неэффективного управления и нерациональной эксплуатации общедолевым имуществом многоквартирных домов, поскольку «хозяина» нет.

Если определить ответственным пользователем лицо, фактически проживающее или находящееся в помещении индивидуальной собственности, то можно будет сделать первые шаги к тому, чтобы не только упорядочить всю систему пользования, управления и эксплуатации МКД, но и усилить борьбу с «резиновыми квартирами», незаконным проживанием (нахождением) лиц на территории страны, уходом от налогов, подлежащих начислению и уплате с доходов от сдачи в коммерческий наем помещений;

в) с целью создания «Единого стандарта пользования, управления и эксплуатации» ввести понятие «управление и эксплуатация общедолевым имуществом (или объектов общедолевого имущества)» взамен «содержание и текущий ремонт» и «вывоз ТБО» и включить в структуру понятия «управление и эксплуатация» следующие положения:

– управление общедолевым имуществом включает в себя организацию управления (выбор управления, проведение собраний) и оперативное управление (экономическое и хозяйственное);

– эксплуатация общедолевым имуществом (эксплуатация регулярная, периодичная, аварийная);

– текущий (плановый и внеплановый) ремонт общедолевого имущества.

Таким образом, в «Едином стандарте пользования, управления и эксплуатации» появятся три составных понятия:

1) управление и эксплуатация общедолевым имуществом;

2) пользование общедолевым имуществом;

3) пользование объектами индивидуальной собственности;

г) в структуре ежемесячного платежа отразить:

– плата за управление и эксплуатацию общедолевым имуществом;

– плата за капитальный ремонт общедолевого имущества;

– плата за энергоресурсы, расходуемые общедолевым имуществом;

– плата за энергоресурсы, расходуемые объектами индивидуальной собственности (квартирами, комнатами, нежилыми помещениями);

д) утвердить стандарт тарифа на управление и эксплуатацию объектов общедолевого имущества с указанием расшифровки и стоимости услуг за 1 кв. м по статьям:

– управление и эксплуатация;

– фонд текущего ремонта;

– оплата услуг Совета многоквартирного дома, исполняющего контрольные функции за управлением и эксплуатацией многоквартирного дома;

– чистая прибыль лица, осуществляющего управление и эксплуатацию многоквартирного дома.

Например, тариф составляет 30 рублей за 1 кв. м, в том числе управление и эксплуатация (20 рублей); фонд текущего ремонта (3 рубля); оплата услуг Совета многоквартирного дома (2 рубля); чистая прибыль (5 рублей).

Причем тариф должны утверждать «ответственные пользователи». Формирование фонда текущего ремонта необходимо в первую очередь для обеспечения прозрачности и фактического осуществления работ. Но и само понятие «фонд» говорит само за себя, что по итогам отчетного периода неиспользованные деньги должны либо возвращаться плательщикам, либо переноситься на другие цели (статьи) согласно решениям плательщиков. Фиксирование прибыли даст понимание, за какие средства работать. А в случае ненадлежащего оказания услуг (Постановление Правительства РФ от 13.08.2006 № 491) по управлению и эксплуатации такое лицо будет отвечать частью своей прибыли, чтобы избежать ухудшения качества услуг за счет другой составляющей тарифа – управление и эксплуатация.

1.1.2. Лица (организации, индивидуальные предприниматели), которые осуществляют управление и эксплуатацию объектов общедолевого имущества жилищного фонда, их выборность, в том числе путем отбора на условиях открытого конкурса, заслуживают особого внимания. Также необходимо провести оценку требований, предъявляемых к их деятельности. Кроме этого вызывают интерес органы, осуществляющие функции по организации и проведению упомянутых открытых конкурсов.

В части 2 статьи 161 Жилищного кодекса РФ установлено, что собственники помещений обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом. Таких способов предусмотрено несколько: это может быть непосредственное управление собственниками, управление товариществом собственников жилья, жилищным кооперативом и управление управляющей организацией.

Как говорилось ранее, среди субъектов системы пользования, управления и эксплуатации МКД, а именно пользователей помещений, имеются такие, как участники долевого строительства и иные лица, получившие помещения по акту от застройщика.

На практике возникают проблемы, связанные с обеспечением коммунальных услуг для данной категории лиц. Поскольку в нормативно-правовых актах эти лица в части реализации ряда жилищных прав не всегда указаны как субъекты жилищных правоотношений, то соответственно при получении помещения по акту от застройщика данный пользователь еще не собственник, так как отсутствует государственная регистрация права собственности, но уже лицо, которое несет бремя содержания помещения (подпункт 6 пункта 2 статья 153 Жилищного кодекса РФ). Таким образом, создается неопределенность в их правовом положении, даже можно сказать, что они оказываются в двояком положении.

В пункте 3 части II «Условия предоставления коммунальных услуг» Постановления Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» нет такого субъекта как участник долевого строительства и иного лица, получившего помещения по акту от застройщика. По названию Постановления можно рассмотреть такого субъекта, как «пользователь», но в данном случае имеется в виду пользователь не как «ответственный пользователь», а лицо, наравне с собственником пользующееся помещением, этим лицом может быть совместно проживающий родственник. В указанном постановлении законодатель уже именует ответственного пользователя как «потребителя» – лицо, пользующееся на праве собственности или ином законном основании помещением в многоквартирном доме, жилым домом, домовладением, потребляющее коммунальные услуги.

Далее, важно, если это лицо рассматривать в контексте «субъекта предмета контроля и надзора», то и права и обязанности должны быть разъяснены этому лицу, и отражены в общих правилах пользования помещением для всех лиц, независимо от статуса (собственник, участник долевого строительства, член кооператива), главное, что этот субъект владеет и пользуется помещением. В пункте 5 Правил пользованиями жилыми помещениями (утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 № 25) определены лица, которые имеют право пользоваться конкретным жилым помещением. В этой части нет такого субъекта предмета надзора как участник долевого строительства или иного лица, получившего помещение по акту от застройщика:

«Право пользования жилым помещением имеют:

– наниматель жилого помещения (далее – наниматель) и члены его семьи – по договору социального найма жилого помещения;

– наниматель и граждане, постоянно проживающие с нанимателем, – по договору найма жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов коммерческого использования;

– наниматель и члены его семьи – по договору найма специализированного жилого помещения;

– собственник жилого помещения и члены его семьи;

– член жилищного или жилищно-строительного кооператива и члены его семьи».

Также этим нормативно-правовым актом определены правила пользования только жилыми помещениями, и совершенно выпадает категория нежилых помещений, расположенных в составе многоквартирного дома и не относящиеся к объектам общедолевого имущества. Получается, что пользователи расположенных в составе многоквартирного дома нежилых помещений, которые не относятся к объектам общедолевой собственности, но расположены в многоквартирных домах, могут и не соблюдать правила по содержанию санитарно-технического и иного оборудования, производить перепланировку и другие действия и бездействия, в то же время фактически являясь субъектами предмета надзора.

Если продолжить говорить о дефинициях жилищного законодательства, то уже в Постановлении № 354 появляется такая категория как «нежилое помещение в многоквартирном доме, не являющееся жилым помещением и общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме», но в основополагающем нормативно-правовом акте жилищного законодательства – Жилищном кодексе РФ – эти помещения не закреплены как вид. О таких помещениях есть лишь косвенное упоминание в главе 3 Жилищного Кодекса в контексте движения жилых и нежилых фондов.

Участника долевого строительства или лицо, принявшее помещение по акту от застройщика также, можно считать, несправедливо ущемленными в праве выбора способа управления объектом общедолевого имущества, так как именно это лицо имеет прямое отношение к помещению, полученному по акту.

Если вернуться к вопросу о способе выбора лица, осуществляющего управление и эксплуатацию объекта общедолевого имущества, то следует отметить наличие коллизии в статье 161 между ее частями 4 и 13 Жилищного кодекса РФ.

В части 4 указано, что орган местного самоуправления проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение не реализовано. А в части 13 этой же статьи указан другой временной промежуток, который исчисляется не по истечении неиспользованного года, а уже исчисляется со дня выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома и составляет 20 дней.