Loe raamatut: «Los retos del cambio climático», lehekülg 2
Preface
The international community has been attempting to grapple with the problem of climate change for more than thirty years. In 1988 the United Nations created the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) and gave it the task of gathering and assessing the latest scientific knowledge. In 1992 the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) was negotiated in Rio de Janeiro, and almost every country in the world ratified it. The UNFCCC set the objective of preventing dangerous anthropogenic interference with the climate system, but left it to later negotiations to decide how to achieve that objective.
The Kyoto Protocol of 1997 attempted to fulfill the UNFCCC’s goals by adopting a top-down approach, in which every developed country was required to reduce its greenhouse gas emissions by a set percentage. However, the Kyoto Protocol failed. The largest emitting country at the time, the United States, never joined. The rapidly developing countries, including China (whose emissions surpassed those of the United States in the late 2000s) and India, were not required to control their emissions at all. Thus global emissions continued to rise.
A new approach was discussed at the UNFCCC’s conference in Copenhagen in 2009 and formally adopted in Paris in 2015. It was a bottom-up approach. Each country would put forward its own voluntary pledge for what it would do – a Nationally Determined Contribution (NDC). These pledges would not be enforceable; international law has no process for imposing sanctions on countries that do not meet them. Moreover, even if every country fully implements its pledges, global temperatures would still rise dangerously, far above the levels that the Paris agreement decided would be tolerable. To make matters worse, the United States has indicated that it plans to withdraw from the Paris Agreement (though this decision might be reversed depending on the outcome of the next U.S. presidential election in November 2020).
And global greenhouse gas emissions and levels of greenhouse gas emissions in the atmosphere continue to go up every year. The trend in global temperatures continues upward.
In sum, the international climate agreements are not solving the problem. After thirty years of effort, it has become clear that solutions must come from the actions of individual countries. The United Nations will not save us.
Thus Jose F. Pinto-Bazurco’s book is an extremely important contribution. It focuses, in far greater depth than ever before, on the climate change efforts of one country, Peru, and also discusses in detail the NDCs, climate impacts, and political, institutional and legal frameworks in Chile, Colombia and Mexico.
The exhaustive documentation and careful analysis in this book will be helpful to policy makers, lawyers, and scholars not only in Peru and the three other countries studied, but throughout Latin America. Every country is working to adopt and carry out its own programs to fight climate change. They will all benefit from what this book teaches about what has been created or attempted in these four states.
This is not to say that the international efforts are irrelevant. Most of the countries of Latin America are still growing their economies, and they depend heavily on international arrangements to provide financial support for their own efforts. Most of these countries will also participate in the mechanisms being established pursuant to the Paris Climate Agreement to receive credits for their greenhouse gas reductions from wealthier countries. This book will also help the Latin American countries navigate these complex programs.
The book highlights one especially important shortcoming in Peru’s approach. Unlike other countries in Latin America, Peru does not have a national adaptation plan. The most recent reports from the IPCC and many other scientific institutions have shown that even under the most optimistic scenarios, global temperatures will continue to rise for many years to come, and climate impacts will grow worse. Thus adaptation measures are the most important actions that can be taken by countries like Peru, which will suffer adverse consequences from climate change but themselves make only very small contributions to global greenhouse gas emissions. Hopefully this book will spur greater action in Peru to move forward with plans to prepare for the climate impacts that are coming, and it will help officials in Peru see what has already been adopted by other countries in Latin America.
Michael B. Gerrard Andrew Sabin Professor of Professional Practice Faculty Director, Sabin Center for Climate Change Law Columbia Law School
Presentación
Empecé a escribir este libro mientras realizaba una visita de investigación en el Sabin Center for Climate Change Law de la Universidad de Columbia, durante el año 2018. Tenía un pequeño escritorio en la Facultad de Derecho, acceso a la biblioteca y a un grupo de colegas que sin duda han influenciado, a través de su extenso conocimiento, en la calidad de este trabajo.
Mi tiempo en Nueva York fue marcado por sucesos bastante relevantes en lo que respecta al cambio climático. En primer lugar, desde que Donald Trump asumió la presidencia de Estados Unidos de América (EUA) ha indicado su intención de deshacer la mayoría o todos los esfuerzos de la administración anterior para abordar el cambio climático. Muchos miembros del Congreso de EUA han expresado intenciones similares. En el 2017 Trump anunció que su país iba a retirarse del Acuerdo de París, hecho que, irónicamente, solo puede ocurrir un día después de las siguientes elecciones, en el 2020. La importancia de la potencia norteamericana en cualquier proceso internacional es esencial, y estos hechos seguramente lo marcarán de manera significativa.
El 2018 también ha sido un año especialmente relevante para las demandas climáticas, las cuales se han convertido en una alternativa ante la ausencia de soluciones por parte de los Estados. A la fecha existen más de mil casos relacionados con el cambio climático. Solo en el 2018 dos de estos casos han tenido un resultado positivo1. Finalmente, ese también fue el año en el que las Naciones Unidas acordaron cerrar los aspectos regulatorios finales necesarios para poder poner en práctica el Acuerdo de París.
A través de los años de experiencia en temas climáticos, negociaciones internacionales, implementación nacional y academia en diversos países, he notado que existe un desbalance entre países desarrollados y aquellos que tienen menos poder en el ámbito internacional. Esto se debe, principalmente, a que el régimen internacional del cambio climático, que se encuentra dentro del sistema de las Naciones Unidas, es manejado esencialmente por los países ricos y por aquellos que cuentan con reservas petroleras significativas.
El problema con ello es que las decisiones que se toman en el sistema internacional son aceptadas también por los países menos ricos, los cuales se comprometen a implementarlas internamente. Esto tiene especial relevancia en el Acuerdo de París, pues a través de este todos los países del mundo se han comprometido a limitar sus emisiones de gases de efecto invernadero, tengan o no la capacidad para hacerlo. Este hecho es aún más importante tomando en cuenta los riesgos del cambio climático, que afectan a todos y que solo son posibles de mitigar si se cuenta con los esfuerzos significativos de los países más poderosos.
En este libro se buscará medir la capacidad institucional y regulatoria de un país para limitar sus gases de efecto invernadero y se adapte a las consecuencias del cambio climático, a través de un estudio de los instrumentos legales con los que cuenta el Estado, analizando si estos instrumentos son realmente útiles para cumplir sus metas propuestas.
Como el estudio del catálogo normativo de un país es una tarea bastante compleja, he elegido al Perú como caso de estudio, país del cual conozco sus instituciones y su relación con el cambio climático. Considero también que es un Estado que representa bastante bien a aquellos que están en vías de desarrollo y sobre el cual pesa de manera particular la influencia de los tratados internacionales que suscribe, pues su política exterior suele estar muy alineada con las metas y objetivos climáticos propuestos y acordados por la comunidad internacional.
Además, se presenta una breve evaluación comparativa con algunos países de América Latina, a fin de contar con una referencia sobre la actividad de los Estados que tienen con niveles de desarrollo y economías diferentes.
La primera parte de esta obra consiste en una aproximación introductoria a varios temas relacionados con la ciencia del cambio climático, al derecho del cambio climático y a la política internacional del cambio climático. La segunda parte presenta en detalle los resultados de mi investigación, es decir, la situación política, las metas climáticas, los arreglos institucionales, así como un análisis de la legislación relacionada con el cambio climático en el Perú. La tercera parte evalúa, de manera general, la situación en algunos países de América Latina. Concluye con una serie de observaciones y recomendaciones.
El objetivo central de este libro es sustentar la idea de que para implementar acciones efectivas de protección del cambio climático es necesario contar con una estructura legislativa e institucional adecuada que permita tratar el problema del cambio climático en el largo plazo, y de acuerdo con los intereses de cada país. Espero, pues, que este trabajo sirva como herramienta para lograr una implementación climática más efectiva.
La realización de esta obra no hubiera sido posible sin el soporte de Sandra, mi esposa. Asimismo, agradezco a aquellas personas que me han apoyado de distintas maneras para su elaboración: Michael Gerrard, Michael Burger, Thilo Marauhn, Heike Walk, Augusto Arzubiaga, José Luis Pérez Sánchez-Cerro, Natley Williams, Daniel Klein, Hafida Lahiouel, Carlos Buller, Ernesto Pinto-Bazurco, Rómulo Assereto y Eduardo Calvo.
Del mismo modo, expreso mi agradecimiento a las siguientes instituciones por haberme brindado espacios y herramientas esenciales para realizar la investigación requerida para este libro: Sabin Center for Climate Change Law, Columbia Univesity, Freie Universität Berlin y la Alexander von Humboldt-Stiftung.
Observaciones introductorias y motivación
La mayoría de los desafíos y los problemas medioambientales y sus efectos trascienden las fronteras nacionales y —en algunos casos— son de alcance mundial, por lo que, a fin de idear soluciones y respuestas eficaces, es indispensable que los Estados colaboren a través de marcos jurídicos apropiados. El derecho internacional del medio ambiente es el ámbito del derecho internacional público que se ocupa de los Estados y de las organizaciones internacionales con respecto a la protección del medio ambiente1. No se aplica de manera aislada, sino que se fundamenta en las normas y los principios del derecho internacional público general. Las fuentes tradicionales de derecho internacional enunciadas en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia han dado lugar a un amplio conjunto de obligaciones jurídicas internacionales, cuyo principal objetivo es la protección del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales (Sands y Peel, 2012).
Mi interés acerca de los retos en la implementación de normas extranjeras en países en vías de desarrollo nace en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, donde los profesores sostenían que muchos de los defectos en la legislación nacional se debían a que las normas eran “importadas” de otros países, sin haberse tomado en cuenta la realidad del Perú al momento de hacer la transferencia.
Luego, cuando investigaba para mi doctorado en Alemania, apliqué esta idea a la implementación de acuerdos internacionales sobre medio ambiente, y adapté estudios de Helge Jörgens (Holzinger, Jörgens y Knill, 2007, p. 13) que apoyaban la tesis de que existe una difusión político-normativa desde los países desarrollados hacia los países en vías de desarrollo.
Años más tarde pude constatar personalmente esta problemática durante mi trabajo en el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú (MRE). Una de mis tareas como asesor en temas medioambientales era seguir los procesos de ratificación de acuerdos internacionales. Pude observar cómo el gobierno ratificaba acuerdos sin contar frecuentemente con arreglos institucionales y normativos adecuados para implementarlos2.
Posteriormente formé parte del equipo de negociación del Perú para la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que se llevó a cabo en Lima, en el 2014 (COP 20)3. Una de las tareas que se me encargó fue la de participar y seguir las reuniones del G77+China, que es el grupo de negociación que representa a los países en vías de desarrollo y que está conformado por cerca de 150 países. Antes de que se inicie la primera reunión —en la que se suelen discutir las posiciones que tiene en común el grupo y que los países miembros representarán durante el resto de la conferencia— se me acercó un delegado de otro país y me preguntó acerca de mis expectativas para esta conferencia. Le contesté que esperaba que esta conferencia logre sentar los acuerdos necesarios para que el próximo año pueda adoptarse el Acuerdo de París, y por cortesía también le pregunté cuáles eran sus expectativas. Su respuesta me sorprendió, pues me dijo que él prefería que no se llegue a ningún acuerdo en París. Cuando le pregunté por qué, me respondió que él había participado desde el inicio de este proceso (que entonces ya contaba con más de veinte años) y que gracias al per diem que recibía por participar en cada reunión, había logrado pagar el colegio de sus hijos, y que actualmente estaba pagando sus estudios universitarios. Al poco tiempo, este delegado fue elegido copresidente de un grupo de negociación muy importante en el proceso intergubernamental de cambio climático.
Este cándido intercambio me dejó pensando acerca del rol que tienen los países en vías de desarrollo en estos procesos multilaterales, y cómo esto afecta su validez. Está claro que no todos los países en vías de desarrollo están representados de esta manera, sin embargo creo que sí existe un problema muy serio con respecto a su participación en general. Y cualquiera que conozca el proceso intergubernamental de cambio climático —e incluso muchos procesos multilaterales en el marco de las Naciones Unidas— puede dar fe de que estos se basan principalmente en una confrontación de los intereses de los países en vías de desarrollo y los países desarrollados4. Los primeros responsabilizan a los segundos por los estragos medioambientales y sociales, y por ello les exigen soluciones, expresadas básicamente en financiamiento; mientras que los segundos exigen que para que dicho financiamiento se dé los primeros deben acceder a métodos de control estrictos, que a veces pueden entrar en conflicto con su soberanía nacional5.
Y si evaluamos el proceso climático de las Naciones Unidas por su eficacia, vemos que a pesar de que al comienzo, en los años noventa, los países se comprometieron a reducir las emisiones para luchar contra el cambio climático, después de veinticinco años de reuniones y acuerdos las emisiones no solo no han bajado, sino que han aumentado.
Figura 1. Emisiones de CO2 en toneladas métricas (Tm) per cápita
Elaboración propia, con datos del Banco Mundial citando a Carbon Dioxide Information Analysis Center, Environmental Sciences Division, Oak Ridge National Laboratory, Tennessee, United States
Si bien no es posible generalizar llamando a un grupo de países “desarrollados” y a otros “en vías de desarrollo”, principalmente debido a que en el derecho internacional no existe una definición clara al respecto, el proceso de cambio climático de la ONU utiliza dichos términos de manera oficial, pero se guía de manera informal por una categorización hecha en 19927, la cual ciertamente ya no concuerda con la realidad, pues algunos países categorizados entonces como “en vías de desarrollo” —como el caso de China o Corea del Sur—, ahora tienen otro estatus.
La anécdota del inicio es solo un ejemplo de los muchos desafíos que enfrentan los países en vías de desarrollo en el proceso internacional de cambio climático. El asunto central radica en que los Estados deben establecer una política climática doméstica para cumplir sus compromisos internacionales. Los desafíos en la implementación se presentan en el ámbito internacional durante las negociaciones de los acuerdos, y en el nacional cuando estos acuerdos deben implementarse en casa.
En comparación, los países desarrollados tienen varias ventajas, como el hecho de poseer una mayor capacidad económica, pues evidentemente una mejor economía facilita la implementación de acuerdos que tienen como finalidad reducir su dependencia de los combustibles fósiles, lo cual implica realizar inversiones significativas en tecnologías alternativas. También es una ventaja contar con una capacidad industrial superior, ya que ello les permite producir la tecnología necesaria para lograr las metas climáticas establecidas a costos más bajos, y beneficiarse del uso y venta de esta tecnología. Los países desarrollados también poseen instituciones sólidas que pueden llevar a cabo procesos complejos y reglas claras acompañadas de sistemas de control y fiscalización eficaces. Finalmente, otro factor importante es la capacidad de los profesionales especializados que pueden llevar adelante la complejidad de las acciones relacionadas con el cambio climático.
Este desequilibrio entre los países en las negociaciones internacionales es relevante para la implementación nacional de las acciones de cambio climático, porque la mayoría de las acciones que se llevan a cabo en el ámbito nacional se derivan de los acuerdos que se negocian en las conferencias internacionales. Si algunos países no tienen la capacidad adecuada para participar en estas negociaciones y aún así suscriben compromisos que eventualmente deben implementarse en casa, posiblemente esta implementación no llegue a ser la más efectiva, ya que durante las negociaciones no se consideraron cuestiones de interés para estos países.
Un ejemplo de esto es la implementación de los NDC (Nationally Determined Contributions; en español: Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional), que son los compromisos climáticos asumidos por los países en el contexto del Acuerdo de París. Una de las cuestiones más relevantes de estos compromisos es que son los primeros asumidos tanto por países desarrollados como en vías de desarrollo8. Este es un detalle muy importante, porque antes del Acuerdo de París solo los países desarrollados habían asumido compromisos similares.
Con los NDC los países en vías de desarrollo han asumido compromisos de mitigación que a pesar de no ser ejecutables por el derecho internacional (Bodansky, Brunneé, y Rajamani, 2017) son relevantes en un contexto político internacional. Una investigación de la Climate Law and Governance Initiative (CLGI) (Cordonier, Cordonier y Scott, 2016, p. 4) muestra que dichos países enfrentan varios desafíos en la implementación de tales compromisos. Para poder cumplirlos la mayoría de estos países han realizado solicitudes en busca de mejorar sus capacidades institucionales y profesionales (Pauw, Klein, Mbeva, Dzebo, Cassanmagnago, y Rudloff, 2018, pp. 23-29). Esto podría estar relacionado con el simple hecho de que algunos países no tienen una economía sólida para implementar los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero (GEI). Pero, en cualquier caso, estos países han hecho promesas que deben cumplir.
Además, poco después de la adopción del Acuerdo de París varios estudios (Schleussner, Rogelj, Schaeffer, Lissner, Licker, Fischer, Knutti, Levermann, Frieler, Hare, 2016, p. 827; Rogelj, Den Elzen, Höhne, Fransen, Fekete, Winkler, Schaeffer, Sha, Riahi, y Meinshausen, 2016, p. 631) ya mostraban que los compromisos hechos por los países no serían suficientes para alcanzar el objetivo del acuerdo: mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C (UNEP, 2018).
