Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

4.3. Управление стратегических служб

Поскольку возможности военной и военно-морской разведок США расценивались высшим руководством страны как недостаточные после событий Перл Харбора, в июле 1942 года в составе незадолго до этого учрежденного Комитета начальников штабов, было создано новое разведывательное ведомство, получившее название Управление стратегических служб (Office of Strategic Services)²⁸⁰. Новое ведомство призвано было заменить Информационного координатора с его аппаратом. Во главе вновь созданного УСС был поставлен все тот же Уильям Донован. Унаследовав от своего предтечи обязанность осуществлять аналитическую обработку всей разведывательной информации, Управление стратегических служб получило и новые полномочия, в частности право проводить тайные операции в любой точки земного шара²⁸¹.

Деятельность вновь созданного Управления стратегических служб в целом подтвердила позитивность идеи объединения в обязанностях одного ведомства как чисто оперативных, так и аналитических функций. Вместе с тем Донован, как руководитель Управления, остался при том мнении, что гражданская разведывательная служба может работать более эффективно, нежели та, которая находится под контролем военных. По мнению Донована, после окончания войны Управление стратегических служб непременно должна была заменить гражданская разведывательная структура, находящаяся в непосредственном подчинении президента.

Наряду с созданием нового разведывательного ведомства, с середины 1942 года происходит постепенное реформирование военной и военно-морской разведок. В 1942 году Управлением военной разведки генерального штаба была проанализирована вся разведывательная деятельность военного ведомства. Основываясь на результатах этого анализа, признавшего разведывательную деятельность военного ведомства недостаточно эффективной, в марте 1942 года было создано новое военное разведывательное подразделение – Служба военной разведки (Military Intelligence Service), в обязанности которой было вменено осуществлять сбор разведывательной информации в любой точки земного шара, в том числе используя: средства агентурной разведки, средства технической разведки (аэрофотосъемку, технические средства перехвата и расшифровки корреспонденции противника) ²⁸².

Одновременно с этим разведывательные подразделения были образованы и в армейских соединениях, непосредственно находящихся на театре боевых действий. В задачи этих подразделений входил сбор и анализ разведывательной информации, имеющей тактическое значение. Подразделения войсковой разведки могли: осуществлять перехват и расшифровку сообщений, передаваемых по линиям связи, вести визуальную (в том числе при помощи технических средств) разведку района предполагаемых боевых действий. Авиационную разведку территорий противника должны были осуществлять Воздушные силы армии (Army Air Corps).

Для противодействия активизировавшейся разведывательной деятельности противника в американской армии в 1942 году была создана Служба армейской контрразведки (Army Counterintelligence Corps). Ей в обязанность было вменено осуществлять контрразведывательное обеспечение армии США как на территории США так и за их пределами²⁸³.

Более серьезное внимание армейская разведка стала уделять перехвату и дешифровке корреспонденции противника. На этом направлении деятельности разведка военного министерства достигла определенных успехов. Наиболее заметна была деятельность действовавшей на тихоокеанском театре военных действий Объединенной секцией дешифровки и перевода (Allied Translator and Interpreter Section), состоявшей в основном из американцев японского происхождения и согласившихся на сотрудничество пленных японских солдат²⁸⁴. Так, в мае 1942 года американскими криптографами были расшифрованы коды, используемые японской армией. Достаточно эффективно действовала криптографическая служба и на европейском театре военных действий. Совместно с британской криптографической службой американцами были расшифрованы немецкие сообщения, кодируемые при помощи шифровальной машины “Энигма”.

Нетрадиционным образом подошли американские военные к защите собственных секретных посланий. В мае 1942 года ими была разработана “Программа кодировки Навахо”. Суть этой программы состояла в том, что секретные сообщения переводились на язык индейцев навахо (крайне малочисленное племя североамериканских индейцев). Зашифровкой и расшифровкой секретной корреспонденции занимались чуть более 400 военнослужащих из числа индейцев этого племени. Надежность подобной системы кодирования подкреплялось тем, что ни один из индейцев навахо не проживал за пределами территории США, а следовательно противники Соединенных Штатов не могли привлечь к расшифровке сообщений кого-нибудь, владеющего указанным индейским языком. Подобный метод кодирования информации зарекомендовал себя столь успешно, что неоднократно применялся и впоследствии, в частности во время корейской и вьетнамской войн США²⁸⁵.

4.4. Первые попытки реформирования (1945 -1947 гг.)

Ближе к окончанию Второй мировой войны в США с новой силой разгорелись споры о будущем американской разведки. В отношении перспектив развития американской разведки в США господствовали две основные точки зрения. Первая точка зрения была представлена Донованом и его сторонниками, считавшими, что в условиях мирного времени США необходима гражданская разведывательная служба, непосредственно подчиненная Президенту США. Сторонники другой точки зрения, представленной в первую очередь Государственным департаментом и военным министерством, ратовали за оставления разведывательных функций в военном ведомстве.

Не дожидаясь окончания споров, в сентябре 1945 года президент Трумэн издал Исполнительный приказ № 9621²⁸⁶, упраздняющий Управление стратегических служб. Обязанности упраздненного ведомства были разделены между военным министерством²⁸⁷ и Государственным департаментом²⁸⁸. Государственному департаменту достались аналитические функции упраздненного ведомства. Военное министерство унаследовало от Управления стратегических служб полномочия в сфере проведения тайных операций. Для проведения тайных операций за пределами США в Военном министерстве было создано Отделение стратегических служб (Strategic Services Unit). Функции координатора разведывательной деятельности США президент Трумэн предполагал возложить на Государственный департамент²⁸⁹.

Какой должна была стать, по мнению политического руководства США, разведка и чем она должна отличаться от разведки времен второй мировой войны хорошо иллюстрируют слова самого Гарри Трумэна: "Я считаю очень важным для этой страны иметь мощную, хорошо организованную разведывательную систему как в настоящее время, так и в будущем. Должным образом сформированная новая служба будет требовать разработки новых концепций; в ней должны работать новые, лучше подготовленные и более компетентные сотрудники"²⁹⁰.

В конце 1945 года Трумэну был представлен доклад комиссии, возглавляемой бизнесменом Фердинандом Эберштадтом, в котором, наряду с предложениями, касающимися военной реформы, обосновывалась необходимость создания в США двух новых органов – Совета национальной безопасности (National Security Council) и Центрального разведывательного управления (Central Intelligence Agency). Согласно предложению комиссии Эберштадта, Совет национальной безопасности должен координировать национальную политику в сфере национальной безопасности и выступать в роли консультативно-совещательного органа при президенте. Центральное разведывательное управление, по мнению комиссии, должно действовать под эгидой СНБ и осуществлять координацию разведывательной деятельности в сфере национальной безопасности²⁹¹.

В 1945 году президентская администрация не прислушалась к рекомендациям комиссии Эберштадта в значительной мере из-за того, что военное ведомство, формально согласившееся с необходимостью централизации разведки в сфере национальной безопасности, фактически не желало отказываться, даже частично, от своих полномочий в разведывательной области. Материалы комиссии были востребованы лишь в 1947 году, при подготовке Закона о национальной безопасности.

Недостатки проведенных осенью 1945 года изменений в структуре американской разведки выявились достаточно быстро. Президент был недоволен бессистемностью и эпизодичностью поступающей к нему разведывательной информации. Для решения возникшей проблемы, 22 января 1946 года, на основании исполнительной директивы президента Трумэна, была учреждена должность директора центральной разведки и созданы Национальный разведывательный отдел, Центральная разведывательная группа (подчиненная директору центральной разведки) и Консультативный комитет по разведке²⁹².

Вновь созданный Национальный разведывательный отдел (National Intelligence Authority) включал Государственного секретаря, министра обороны, военно-морского министра и личного представителя президента. В его обязанности входило планирование, разработка и координация разведывательной деятельности США²⁹³.

Центральная разведывательная группа (Central Intelligence Group) представляла собой небольшую межведомственную группу, не обладавшую правами самостоятельного ведомства. В обязанности ЦРГ входила окончательная обработка, анализ, координирование и распределение между заинтересованными государственными органами разведывательной информации, полученной как оперативным путем, так и из открытых источников. Финансировать ЦРГ, впрочем как и обеспечивать группу сотрудниками, должны были министерства, обладавшие на тот момент самостоятельными разведывательными органами (Государственный департамент, военное и военно-морское министерства).

Консультативный комитет по разведке (Intelligence Advisory Board) состоял из глав разведывательных служб военных и гражданских ведомств и был призван на основе совместной работы руководителей разведывательных служб устранить противоречия и коллизии, возникающие между военной разведкой и разведками гражданских ведомств²⁹⁴.

Первым директором центральной разведки (Director of Central Intelligence) был назначен контр-адмирал Сидней Сойерс (Sidney Souers). В свое время именно им была написана та часть доклада комиссии Эберштадта, которая касалась разведки. За шесть месяцев его руководства деятельность ЦРГ ограничивалась главным образом аналитической работой. Более того, даже в аналитической работе ЦРГ пришлось столкнуться с конкуренцией со стороны разведки Государственного департамента, также располагавшей самостоятельной аналитической службой. Ситуация начала меняться только после того, как в результате урезания бюджетных ассигнований ряд служащих аналитической службы, которым не смогли найти вакансий в Государственном департаменте, были распределены между Национальным разведывательным управлением, Центральной разведывательной группой и военной разведкой. Оставшаяся часть аналитиков Госдепартамента потенциально могла обслуживать лишь аналитические потребности своего собственного департамента.

Изменившуюся ситуацию успешно смог использовать новый директор центральной разведки генерал-лейтенант Хойт Ванденберг (Hoyt Vandenberg). Он выбрал более агрессивную позицию, чем его предшественник, стараясь при любом удобном случае расширить компетенцию Центральной разведывательной группы и нанять дополнительный штат сотрудников. Об успехах Ванденберга свидетельствует хотя бы тот факт, что именно его ведомству в 1946 году президент Трумэн поручил подготовить первую национальную оценку намерений и потенциалов Советского Союза.

Воспользовавшись тем фактом, что бюджет всех федеральных ведомств США принимается в виде федерального закона, а финансирование разросшейся Центральной разведывательной группы требовало самостоятельной статьи в бюджете, Ванденберг в конце 1946 года сумел добиться того, что в подготавливаемый законопроект о выделении бюджетных ассигнований ЦРГ были включены статьи о создании на базе ЦРГ независимой разведывательной структуры. Позднее эти предложения были инкорпорированы в подготавливаемый проект Закона о национальной безопасности, принятый в 1947 году.

В декабре 1946 года в специальном комитете по делам вооруженных сил палаты представителей состоялось слушание "Доклада по системам, задействованным в настоящее время в сборе, оценке и распространении разведывательной информации, затрагивающей военный потенциал США", ставшего серьезной вехой в выработке новых стратегических взглядов американского руководства на роль и место разведки в государстве²⁹⁵.

В представленном докладе говорилось, в частности, что разведка является первой линией обороны в мирное время. Мирное время, по мнению авторов доклада, отличается от военного тем, что в мирный период нации готовятся к войне. В этот (мирный) период люди "… менее всего озабочены собственной безопасностью, менее бдительны в отношении агрессии, менее всего готовы защищать себя. В мирное время вооруженные силы наиболее слабые"²⁹⁶.

Фактически, впервые в США открыто и во всеуслышание было заявлено о необходимости создания сильной разведки в мирное время. Заключения и выводы авторов доклада были обильно иллюстрированы примерами из истории США. В докладе была представлена оценка событий, связанных с нападением Японии на Перл-Харбор и наступлением фашистских войск в Арденах. Главной причиной этих неудач называлось не столько отсутствие сведений по указанным событиям, сколько игнорирование этих сведений со стороны заинтересованных лиц. Авторы доклада указывали, что важна не сама по себе разведывательная информация, независимо от того насколько хороша. Важно, чтобы должным образом было воспринято и использовано то, что добывает разведка.

Относительно деятельности созданной на основании президентской директивы Центральной разведывательной группы, доклад указывал на то, что существующая централизованная разведывательная организация является хорошим базисом для выработки и обсуждения любых рекомендаций, которые направлены на ее улучшение²⁹⁷.

Часть II. РАЗВЕДКА И КОНТРРАЗВЕДКА США ПОСЛЕ 1947 ГОДА

Глава 1. РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНАЯ РЕФОРМА 1947 ГОДА: ВЫБОР ПУТИ РАЗВИТИЯ

1.1. Дискуссии в Конгрессе по вопросу нового законодательства о разведке

Важнейшим этапом в развитии американской разведки стало принятие Конгрессом Закона о национальной безопасности 1947 года. Без преувеличения можно утверждать, что этот закон заложил фундамент всей послевоенной системы разведывательных служб США и стал своего рода отправной точкой современной истории американской разведки.

Первый проект будущего Закона о национальной безопасности был подготовлен в конце 1946 – начале 1947 года комиссией в составе Чарльза Мерфи – административного помощника президента Трумэна, Лориса Норштадта – генерал-майора, представлявшего интересы армии и вице-адмирала Ф. Шермана – представителя военно-морских сил. Свои соображения относительно разведки направил в комиссию и директор центральной разведки Хойт Ванденберг.

После завершения работы проект был представлен Президенту Трумэну, который 26 февраля 1947 года направил его в Конгресс под названием "Законопроект, направленный на обеспечение национальной безопасности путем учреждения национального министерства обороны во главе с министром национальной обороны, с министерствами сухопутный сил, военно-морского флота и военно-воздушных сил внутри национального министерства обороны, и посредством координации деятельности элементов национального министерства обороны с другими ведомствами и департаментами по вопросам, связанными с национальной безопасностью"²⁹⁸.

Во время обсуждения законопроекта в Конгрессе были заслушаны представители различных государственных органов, имевшие богатый опыт работы в разведке. Среди них – У. Донован, А. Даллес, Х. Ванденберг, командующий авиацией сухопутных войск – генерал К. Спаатиз²⁹⁹.

Вопреки ожиданиям, в Сенате идея создания на базе Центральной разведывательной группы нового независимого разведывательного ведомства не встретила серьезных возражений. Ожесточенные споры возникли, однако, по поводу должности директора центральной разведки. Разные мнения были высказаны в отношении того, военное или гражданское лицо должно назначаться на эту должность, должен ли директор центральной разведки состоять в Совете национальной безопасности, как должны строится взаимоотношения директора с руководителями других федеральных ведомств.

Комитет по вооруженным силам Сената завершил обсуждение законопроекта 4 июня 1947 года, предложив внести в него ряд существенных поправок:

включить во вновь учреждаемый Совет национальной безопасности президента и предоставить ему право назначать в состав Совета любое лицо;

осуществлять назначение директора центральной разведки как из числа военных, так и из числа гражданских лиц;

высказано было также предложение несколько изменить структуру будущего закона и поместить на первое место не раздел об объединении вооруженных сил, а раздел о "Координации в целях национальной безопасности".

В отличии от сенаторов, которые достаточно дружно высказались в поддержку основных положений законопроекта, члены Палаты представителей подвергли более серьезной критике ряд положений представленного законопроекта.

В частности, намного более оживленные, чем в Сенате дискуссии вызвал у депутатов нижней палаты вопрос о возможности назначения военных на должность директора центральной разведки. Сторонники гражданского директора аргументировали свою позицию тем, что в случае назначения директора центральной разведки из числа кадровых военных, директор неминуемо окажется под контролем руководителя военного ведомства.

Сторонники же противоположенной позиции акцентировали внимание на том факте, что основными заинтересованными лицами в разведывательной информации являются военные; военные же разведывательные службы потребляют и большую часть бюджета американской разведки. Исходя из этого назначение директора центральной разведки из числа гражданских лиц, по их мнению, могло бы вызвать нежелательные коллизии между военными и гражданским директором центральной разведки.

Большинство нижней палаты Конгресса склонялось, все же, в пользу компромиссного варианта, уже предложенного Сенатом – позволить президенту назначать директора центральной разведки как из числа военных, так и из числа гражданских лиц. При этом, в случае назначение директором кадрового военного, он должен быть полностью выведен на время пребывания в должности из под контроля военного ведомства.

По другому спорному вопросу – о возможном включении директора центральной разведки в число членов вновь создаваемого Совета национальной безопасности – Палата представителей высказалась отрицательно. Большинством депутатов было поддержано мнение военно-морского министра Джеймса Форрестла, который утверждал, что слишком большое число членов Совета национальной безопасности не позволит последнему эффективно справляться с поставленными перед ним задачами³⁰⁰.

Серьезнейшую дискуссию в нижней палате Конгресса США вызвал вопрос о функциях вновь создаваемого Центрального разведывательного управления³⁰¹. В частности, много говорилось о том, что простая запись о передаче функций ЦРГ вновь создаваемому органу, как это было предусмотрено в первоначальном варианте, недостаточна. При этом противники подобной формулировки ссылались на то, что функции ЦРГ закреплены в исполнительной директиве Президента, с которой большая часть населения США, включая многих заинтересованных лиц, не знакома. Анализируя же директиву президента от 22 января 1946 года конгрессмены пришли к выводу о том, что предложенная в проекте Закона о национальной безопасности формулировка "выполнять такие задачи, которые Президент и Национальный разведывательный отдел могут время от времени определять" расширяла функции ЦРУ практически беспредельно.

На первоначальной формулировке законопроекта наиболее последовательно настаивал директор центральной разведки Х.Ванденберг. По его мнению, нельзя было точно указать функции нового органа, поскольку они еще не совсем ясны и требуется некоторое время для их определения. Поддержал позицию Ванденберга и Ален Даллес, который также считал необходимым указать в законе функции ЦРУ лишь в общем виде. Будущий директор ЦРУ высказал также мнение о том, что основные направления разведывательной деятельности должны определяться Советом национальной безопасности, а не самим органом разведки, поскольку в противном случае, если исполнитель сам будет ставить себе задачи, то вряд ли может быть достигнут положительный результат³⁰².

Оживленные дискуссии в нижней палате Конгресса вызвал вопрос о взаимоотношениях директора центральной разведки и вновь создаваемого ЦРУ с другими федеральными ведомствами, в первую очередь с министерством обороны и ФБР.

Представители военного министерства в целом согласились признать координирующую роль вновь создаваемого Центрального разведывательного управления и не оспаривали права ЦРУ и директора центральной разведки иметь доступ к разведывательной информации военных разведывательных служб. В обмен на эту уступку военные оговорили свое право и в дальнейшем осуществлять самостоятельную разведывательную и аналитическую деятельность в интересах поддержки военных операций.

Более осторожную позицию заняли представители Федерального бюро расследований и, в первую очередь, его директор Джон Э. Гувер. Директор ФБР не возражал против предоставления ЦРУ запрашиваемой информации, но только по получении письменного запроса от ЦРУ и лишь в том случае, если запрашиваемая информация “существенна для интересов национальной безопасности”. При этом многоопытный Джон Гувер намеренно не стремился уточнять кто и каким образом будет устанавливать "существенность" запрашиваемой информации, предполагая, вероятно, оставить за собой право подобного решения.

Понимая всю важность затронутого вопроса и истинную суть замечаний, высказанных Гувером, Аллан Даллес предложил урегулировать в законе не только вопросы взаимодействия всех разведывательных служб, но и жестко разграничить сферы компетенции ЦРУ и ФБР. Будучи профессиональным разведчиком, Даллес прекрасно осознавал, что деятельность ФБР не должна перекликаться с деятельностью органа внешней разведки. Иначе может возникнуть ситуация, когда орган внешней разведки может быть втянут в орбиту обеспечения внутренней безопасности³⁰³.