Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

1.4. Тайные операции разведки

1.4.1. Тайные операции как одно из направлений деятельности американской разведки

С точки зрения анализа практической деятельности разведывательных служб США проведение тайных операций является обычной, исторически свойственной американской разведке функцией. Тайные операции проводились и в конце XVIII века, в период борьбы за независимость от Англии, тайные операции являются одной из важнейших задач разведки США и в настоящее время.

Вне зависимости от исторического опыта, бесспорно оказывающего существенное влияние на цели и содержание тайных операций американской разведки, такая акция разведки как "тайная операция" традиционно предполагает определенное воздействие на процессы, протекающие вне границ территориальной юрисдикции государства. Причем такое воздействие, которое, хотя и осуществляется подконтрольным государству ведомством, но таким образом, чтобы скрыть сам факт причастности государства к подобной деятельности. Очевидно также, что речь идет о воздействии, которое выходит за рамки традиционных межгосударственных отношений и потенциально может причинить ущерб престижу и репутации государства в случае несоблюдения необходимых мер секретности при проведении акции.

Проведение тайных операций являлось одним из важных направлений работы американской разведки практически с момента создания первых разведывательных органов на территории Соединенных Штатов. Уже в период войны за независимость от Англии тайные операции осуществлял Комитет секретной корреспонденции 2-го континентального конгресса. Впоследствии проведение тайных операций передается в ведение служб военной разведки. В годы второй мировой войны полномочиями в сфере проведения тайных операций было наделено Управление стратегических служб (Office of Strategic Services), после упразднения которого полномочия на проведение тайных операций вновь были переданы военному министерству, в рамках которого было создано Отделение стратегических служб (Strategic Services Unit ).

В результате реорганизации системы разведывательных служб США, начавшейся после принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, правом проведения тайных операций было наделено вновь созданное Центральное разведывательное управление и разведка министерства обороны. Причем, как показал дальнейших исторический опыт, именно ЦРУ стало ведущим ведомством, наделенным полномочиями проводить тайные операции за пределами США. В сентябре 1948 года в ЦРУ было создано и специальное подразделение – Служба политической координации (Office of Policy Coordination), на которую была возложена ответственность за проведение тайных операций³³⁴.

Примечательно, что практика правовой регламентации тайных операций изначально начала свое развитие по пути наименьшей публичности. Даже в сравнении с правовым регулированием любого иного аспекта разведывательной деятельности, где в послевоенные годы всецело доминировали закрытые грифами секретности подзаконные нормативные правовые акты, правовая регламентация тайных операций выделялась как наиболее непубличная часть правовой основы разведывательной деятельности. Тайные операции практически исключительно регламентировались секретными приказами и инструкциями. Секретными были и первые директивы СНБ, посвященные проблеме тайных операций³³⁵.

Основное внимание при этом уделялось отнюдь не вопросам соблюдения законности или соответствия проводимых акций нормам международного права. Практически единственным нормативно урегулированным аспектом проведения тайных операций был аспект обеспечения официальной непричастности правительства США к проводимым разведкой тайным операциям. Например, даже определение тайной операции, которое содержит директива СНБ № 10/2 от 18 июня 1948 года сформулировано так, чтобы отразить именно эту особенность тайных операций американской разведки: "…тайная операция подразумевает собой деятельность, которая планируется и осуществляется таким образом, что любая ответственность США за нее не являлась явной и, в случае раскрытия которой, США могли бы во всеуслышание отказаться от ответственности за нее"³³⁶.

Директива СНБ № 10/2 приводит даже примерный перечень акций разведки, которые могут рассматриваться в качестве тайных операций, это: подрывная деятельность против иностранных государств, помощь различным подпольным движениям, эмигрантским группам, различные пропагандистские акции, экономический подрыв и т.д. Разведывательная и контрразведывательная деятельность, а также вооруженное столкновение с опознанным противником не могли рассматриваться в качестве тайных операций³³⁷.

1.4.2. Комиссия Дулиттла 1954 года

Ввиду достаточно низкой эффективности деятельности ЦРУ при проведении тайных операций в июле 1954 года по инициативе президента США Дуайта Эйзенхауэра была создана правительственная комиссия по расследованию деятельности ЦРУ, которую возглавил генерал-лейтенант Джеймс Дулиттл. Создание комиссии Дулиттла бесспорно стало своеобразным ответом Эйзенхауэра на пристальное внимание конгрессменов к деятельности спецслужб. Однако, круг задач, которые были поставлены президентом перед Комиссией Дулиттла существенно отличался от тех задач, которые решали парламентские следственные комиссии.

Эйзенхауэр поставил перед Дулиттлом более конкретные цели. Принимая во внимание тот факт, что агентурная разведка и подразделение, отвечающее за тайные операции совсем недавно были объединены в рамках Директората планирования ЦРУ, Эйзенхауэр поручил Дулиттлу изучить и проанализировать деятельность ЦРУ в сфере проведение тайных операций за пределами США и подготовить рекомендации по совершенствованию указанной деятельности.

Отчет Дулиттла, подготовленный на 69 страницах, был представлен президенту 30 сентября 1954 года. В нем содержались 42 рекомендации по совершенствованию системы подготовки и проведения тайных операций ЦРУ. Гриф секретности с отчета был снят только в 1976 году³³⁸.

Первая часть отчета была посвящена внешнеполитической обстановке, сложившейся в мире к началу 50-х годов и той роли, которую должна была, по мнению Дулиттла, сыграть американская разведка, в том числе тайные операции ЦРУ, в борьбе с Советским Союзом. Дулиттл призывал самым активным образом применять в противостоянии "холодной войны" самые совершенные методы саботажа, диверсии, идеологического подрыва для разложения изнутри общественного и политического строя врага и получения над ним стратегического превосходства. Ввиду того, что общественная система СССР и социалистических государств Восточной Европы была в значительной степени закрыта, что затрудняло использование агентурных методов разведки, Дулиттл предложил более активно использовать новейшие научные и технические достижения в разведывательных целях. Техническая разведка, по его мнению, позволит США компенсировать недостаток в разведывательной информации, добываемой через средства агентурной разведки³³⁹.

Анализируя деятельность ЦРУ, Дулиттл нашел ее соответствующей поставленным перед Центральным разведывательным управлением задачам. Положительно была оценена и законодательная основа деятельности ЦРУ. По мнению генерала, она отвечала потребностям ЦРУ и была достаточно адекватна той деятельности, которой занималось ЦРУ. Рекомендации и замечания генерала Дулиттла большей частью сводились к вопросам управления деятельностью ЦРУ и к вопросам внутреннего администрирования. В частности, Дулиттл рекомендовал усовершенствовать систему подбора и подготовки кадров в ЦРУ, усилить систему проверки сотрудников на предмет благонадежности, расширить полномочия контрразведывательного подразделения. Были, также высказаны рекомендации по совершенствованию работы с секретными документами³⁴⁰.

Решая поставленную президентом Эйзенхауэром задачу провести анализ деятельности ЦРУ, связанной с подготовкой и осуществлением тайных операций, основное внимание в своем докладе Дулиттл уделил именно этому вопросу. Он обратил внимание на недостаточное развитие механизмов взаимодействия между аналитическими подразделениями ЦРУ и Директоратом планирования, отвечающим как за агентурную разведку, так и за тайные операции. Для усиления контроля за осуществляемыми ЦРУ тайными операциями, а также за другими направлениями деятельности ведомства генерал Дулиттл рекомендовал предоставить генеральному инспектору полномочия осуществлять расследования любой деятельности Центрального разведывательного управления, включая деятельность по планированию, подготовке и проведению тайных операций. Особое внимание Дулиттл обратил на необходимость усилить контроль, на всех уровнях, за расходованием бюджетных средств на проведение тайных операций³⁴¹.

Еще одно замечание, хотя и не вошедшее в официальный письменный отчет комиссии, было высказано генералом Дулиттлом лично президенту Эйзенхауэру. Генерал обратил внимание президента на то, что государственный секретарь Джон Фостер Даллес и директор центральной разведки Аллен Даллес являются родными братьями. Этот факт, по мнению Дулиттла, может иметь определенные негативные последствия в том случае, если руководимые ими ведомства будут предпринимать какие-либо шаги без проведения соответствующих консультаций и согласований с руководителями других федеральных органов³⁴².

Результатом деятельности комиссии Дулиттла стали две новые директивы Совета национальной безопасности – №5412/1 и №5412/2, изданные, соответственно, в марте и ноябре 1955 года. Обе директивы были, в основном, посвящены тайным операция американской разведки. Директивы действовали вплоть до начала семидесятых годов и являлись основными нормативными документами, регулирующими деятельность ЦРУ в сфере проведения тайных операций, кроме этого, они установили механизм контроля за подготовкой и проведением тайных операций и за деятельностью агентурной разведки.

1.4.3. Комиссия Брюса-Ловетта

К вопросу деятельности ЦРУ в сфере осуществления тайных операций администрация президента Эйзенхауэра вновь вернулась менее чем через два года. Вскоре после учреждения в 1956 году Комитета консультантов при президенте по вопросам внешней разведывательной деятельности, его председатель, директор Массачусеттского технологического института Джеймс Киллиан поручил ответственному работнику дипломатического ведомства Дэвиду Брюсу и известному в США прокурору Роберту Ловетту подготовить, в соответствии с рекомендациями Директивы СНБ № 10/2, отчет о проводимых Центральным разведывательным управлением тайных операциях. Подготовленный отчет так и не был опубликован в открытой печати и до настоящего времени считается секретным, однако отдельные выдержки отчета приводятся биографом Аллена Даллеса Питером Гроссом, историком Артуром М. Шлезингером, а также в докладе "Разведывательное сообщество в XXI веке", подготовленном в 1996 году Комитетом по разведке Палаты Представителей Конгресса³⁴³.

В докладе Брюса-Ловетта содержалась достаточно критичная оценка проводимых ЦРУ тайных операций. Подчеркивалось, что ЦРУ слишком большое внимание уделяло разнообразным интригам в странах "третьего мира" и при этом недостаточно активно действовало в отношении основного противника Соединенных Штатов – Советского Союза. Доклад поднимал такой вопрос, как отсутствие координации между идеологической и политической программами, направленными на подрыв Советского Союза. Было обращено внимание и на невысокий уровень систематизации и обработки разведывательных данных в ЦРУ. По мнению Дэвида Брюса и Роберта Ловетта в полной мере владеют информацией о том, что происходит в том или ином районе земного шара лишь те в ЦРУ, кто непосредственно отвечает за оперативную деятельность в указанном регионе. На более высоких уровнях основная часть этой информации теряется, не доходя до конечного потребителя.

Анализируя практику планирования и проведения тайных операций, Брюс и Ловетт выразили сомнения в отношении оправданности и целесообразности проведения некоторых из них. По мнению авторов доклада "…яркие, инициативные молодые люди, занимающие ответственные посты, постоянно готовы что-либо делать, лишь бы оправдать сам факт своего существования"³⁴⁴.

Как это сделал двумя годами ранее генерал Дулиттл, Брюс и Ловетт выразили озабоченность в своем докладе по поводу чрезмерно тесных взаимоотношений между директором центральной разведки Алленом В. Даллесом и его братом, государственным секретарем Джоном Ф. Даллесом. Специфика занимаемых двумя братьями государственных постов, считали Брюс и Ловетт, позволяет им, лишь в силу их собственных взглядов, оказывать слишком серьезное влияние на внешнюю политику США.

Содержащиеся в докладе выводы обосновывали необходимость для Соединенных Штатов выработки новых подходов в планировании, подготовке и проведении тайных операций. В целях совершенствования системы контроля за тайными операциями Брюс и Ловетт предложили учредить на постоянной основе специальный контрольный орган. Его обязанности должны были состоять в оценке целесообразности планируемых акций и анализе предполагаемые последствия от их проведения.

Содержащиеся в докладе Брюса-Ловетта рекомендации так и не были реализованы на практике. Два важнейших события в мировой политике – Суэцкий кризис и ввод советских войск в Венгрию изменили ситуацию в мировой политике. В свете этих перемен рекомендации Брюса-Ловетта потеряли свою актуальность. Тем не менее, данное расследование, создало своеобразный прецедент для последующих расследований деятельности разведывательных служб, которые проводил Комитет консультантов при президенте по вопросам внешней разведывательной деятельности и его преемник – Консультативный комитет по разведке при президенте.

1.4.4. Комиссия Тейлора

В апреле 1961 года ЦРУ подготовило операцию по свержению коммунистического правительства Кубы во главе с Фиделем Кастро, получившую название операции "Zapata". Для этого ЦРУ профинасировало, обучило и вооружило около 1400 кубинских эмигрантов из числа Кубинских экспедиционных сил, которые должны были высадиться на острове и вооруженным путем свергнуть неугодный американскому правительству режим. Операция была начата 17 апреля 1961 года и уже через два дня закончилась полным провалом. Более того, кубинскому правительству удалось показать причастность американских спецсслужб, в первую очередь ЦРУ к попытке государственного переворота на Кубе и обвинить США в подготовке полномасштабной вооруженной агрессии против Кубы. Этот провал, который имел серьезные политические последствия для Соединенных Штатов, стал причиной создания целых двух следственных комиссий, расследовавших деятельность американской разведки.

Первая комиссия была создана по инициативе президента Джона Кеннеди. Перед комиссией была поставлена задача выявить как непосредственные, так и косвенные причины провала тайной операции на Кубе. Главой комиссии был назначен генерал Максвелл Тейлор, бывший начальных штаба сухопутных войск американских вооруженных сил. В комиссию также вошли: генеральный атторней США Роберт Кеннеди, адмирал Эрлей Бурке, директор центральной разведки Аллен Даллес. Свой 53-страничный отчет комиссия Тейлора представила президенту Кеннеди 13 июня 1961 года. Гриф секретности с этого отчета был снят в 1977 году³⁴⁵.

В отчете анализировались все этапы разработка, подготовка и фактической реализации операции "Zapata". Основное внимание комиссия уделила начальным этапам – выработке концепции операции и ее подготовке, и более детально изучила не оперативную, а скорее, административную сторону операции. При этом критическую оценку заслужило не только ЦРУ, непосредственно отвечавшее за проведение операции, но и Государственный департамент, Аппарат Белого дома и Объединенный комитет начальников штабов³⁴⁶.

В ходе расследования Комиссии Тейлора было установлено, что операция "Zapata", разработка которой началась еще при администрации президента Эйзенхауэра, первоначально планировалась исключительно как операция кубинских "повстанцев", недовольных режимом Фиделя Кастро. Поддержка этой операции со стороны Соединенных Штатов должна была ограничиться рамками, предписанными директивой СНБ № 5412/2, которая предписывала в максимальной степени заботиться об "официальной непричастности" американского правительства к проводимы спецслужбами тайным операциям. Однако уже при администрации президента Кеннеди запланированная операция начала разрастаться в масштабе и вскоре в ее плане уже предусматривалось полномасштабное военное вторжение с использованием бомбардировщиков Б-26, военно-морских сил и наземной боевой техники. Таким образом, по мнению комиссии, запланированная операция уже на стадии подготовки противоречила требованиям директивы Совета национальной безопасности № 5412/2, предписывавшей в максимальной степени обеспечивать "официальную непричастность" США к подобным операциям³⁴⁷.

Наиболее серьезные претензии в отчете Комиссии Тейлора были предъявлены Директорату планирования ЦРУ, который был обвинен в том, что не информировал должным образом президента США о масштабе и истинной сути запланированной операции. Государственный департамент, Объединенный комитет начальников штабов и Белый дом подверглись критике за то, что молчаливо потворствовали разработанному Директоратом планирования ЦРУ плану операции хотя и были в достаточной мере осведомлены о ее масштабах и сути³⁴⁸.

В выводах Комиссии Тейлора указывалось, что "Исполнительная ветвь власти организационно оказалась не готова к проведению подобной операции. Отсутствовало руководящее начало со стороны президента, которое бы могло скоординировать действия ЦРУ, Государственного департамента и министерства обороны и Информационного агентства Соединенных Штатов. Указания со стороны президента давались лишь в ходе непродолжительных совещаний с высшими должностными лицами, без детального рассмотрения планов операции и без оформления в письменном виде итогов подобных совещаний и принятых на них решений".

Комиссия Тейлора пришла к заключению, что еще до официального начала операции, она имела чрезвычайно малые шансы на благоприятный для США исход. Однако была сделана оговорка, что шансы Кубинских экспедиционных сил могли быть значительно выше, если бы незадолго до начала операции президентом Кеннеди не было принято решение ограничить открытую поддержку вторжения со стороны военно-воздушных сил США. Хотя решение президента было направлено на обеспечение "официальной непричастности" США к операции "Zapata", тем не менее Комиссия Тейлора сочла, что было нецелесообразно принимать подобное решение после того, как операция была уже спланирована и что любое ограничение в отношении уже спланированной операции допустимо лишь в том случае, если оно не может оказать влияние на исход операции.

По результатам проведенного расследования Комиссия Тейлора рекомендовала президенту создать Группу стратегических ресурсов (Strategic Resources Group), которая бы осуществляла планирование и координацию всей деятельности Соединенных Штатов, проводимой в рамках политики "холодной войны", в том числе и в отношении военных или полувоенных акций и была бы подчинена непосредственно президенту Соединенных Штатов. Группу стратегического планирования предлагалось сформировать из числа высших должностных лиц ЦРУ, министерства обороны и Государственного департамента уровня заместителей руководителей ведомств.

В силу политических реалий "холодной войны" Комиссия Тейлора предложила пересмотреть систему ограничений в отношении использовании тех или иных сил и средств в условиях противостояния двух военно-политических блоков. По мнению комиссии, США должны в максимальной степени использовать весь имеющийся в их распоряжении потенциал не считаясь с фактором международной оценки действий США. В отчете, также, была подтверждена решимость США и впредь любыми методами добиваться отстранения от власти Фиделя Кастро.

По результатам работы Комиссии Тейлора президентом Кеннеди были предприняты определенные усилия, направленные совершенствование деятельности американкой разведки и, в частности, на совершенствование системы управления разведывательным сообществом. В январе 1962 года был издан меморандум президента в котором директору центральной разведки предписывалось переложить на подчиненных ему должностных лиц функции оперативного управления деятельностью ЦРУ в той степени, в которой это будет необходимо для более эффективного выполнения его первоочередных задач по координации деятельности разведывательного сообщества³⁴⁹.

1.4.5. Расследование Киркпатрика

Одновременно с решением президента Кеннеди о создании Комиссии Тейлора, занимавшейся расследованием провала тайной операции по свержению правительства Фиделя Кастро на Кубе, директор центральной разведки Аллен Даллес поручил Генеральному инспектору ЦРУ Лиману Б. Киркпатрику провести аналогичное расследование в рамках Центрального разведывательного управления. Киркпатрику предстояло выяснить в какой мере Центральное разведывательное управление, а также его отдельные подразделения ответственны за провал операции. Через пять месяцев Киркпатрик представил свой доклад на 170 страницах директору центральной разведки. В открытой печати до настоящего времен доклад не публиковался, однако в 1972 году в журнале Военно-морского колледжа была напечатана статья Киркпатрика, в которой он отразил основные положения изложенные в его докладе. Кроме того, отдельные положения доклада приводятся в книге Ивэна Томаса, который получил официальное разрешение ЦРУ на использование секретных материалов доклада в своей работе³⁵⁰.

В статье крайне критически оценена роль ЦРУ и его директора Аллена Даллеса в планировании и подготовке операции "Zapata". Директорат планирования ЦРУ Киркпатрик обвинил в том что перед разработкой плана операции, им не были проведены предварительные консультации с аналитиками, специализирующимися по Кубе. Указывалось, также, на крайне неудовлетворительный уровень обеспечения вопросов безопасности и секретности при планировании и подготовке операции. По мнению Киркпатрика, именно ЦРУ ответственно за провал операции "Zapata", а вина президента Кеннеди и других должностных лиц состоит лишь в том, что они опрометчиво верили информации, предоставляемой ЦРУ, из которой следовало, что нет оснований ставить под сомнение вероятность успешного исхода операции³⁵¹.