Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

4.8. Расследование "Иран-контрас"

Серьезным ударом для американской разведки стал разразившийся в 1986 году скандал по делу “Иран-контрас”. В ноябре 1986 года Конгрессу стала известна информация об участии представителей администрации президента Рейгана в сделках по продаже оружия Ирану. Представители президентской администрации продавали Ирану оружие в обмен на помощь иранского правительства в освобождении американских заложников в Ливане. Подобная деятельность входила в противоречие с официально декларируемой позицией американского руководства в отношении Ирана. Торговая операция по продаже оружия Ирану была инициирована сотрудниками Совета национальной безопасности и проводилась при поддержке должностных лиц из числа сотрудников ЦРУ и министерства обороны. Сделка проводилась под видом тайной операции разведывательного сообщества, но, вопреки требованиям закона, о проведении этой тайной операции не докладывалось Конгрессу. В ходе расследования торговой сделки с Ираном выяснилось, что вырученные от продажи оружия деньги использовались сотрудниками СНБ для помощи никарагуанским “контрас”, в то время как законодательством США оказание подобной помощи было запрещено.

Первой на скандальные разоблачения отреагировала исполнительная власть. В декабре 1986 года президент Рейган учредил Специальный следственный комитет (Special Review Board), который возглавил бывший сенатор Джон Тауэр. Через три месяца комитет Тауэра представил доклад, в котором указывалось, что деятельность разведки, связанная со скандалом «Иран-контрас» осуществлялась с нарушением соответствующих правовых норм, и что ненадлежащим образом осуществлялись установленные процедуры контроля за деятельностью разведки. Подвергся критике и стиль руководства разведкой со стороны президента Рональда Рейгана. Комитет Тауэра не рекомендовал проведение каких-либо структурных изменений в разведывательном сообществе, однако было рекомендовано пересмотреть правовые нормы, которые регулируют порядок проведения разведывательными ведомствами тайных операций за пределами США. В выводах комитета содержалась также рекомендация Конгрессу объединить разведывательные комитеты обеих палат в объединенный комитет по разведке⁵⁴⁴.

Еще до завершения работы Специального следственного комитета, в январе 1987 года для проведения следствия по делу “Иран-контрас” с целью последующего уголовного преследования виновных была создана следственная группа во главе с Лоуренсом Уолшем. В результате продолжавшейся шесть лет работы группы к уголовной ответственности были привлечены некоторые ключевые фигуры в Совете национальной безопасности, ряд сотрудников ЦРУ и бывший министр обороны. Однако президентом Бушем, сменившем на этом посту Р. Рейгана, еще до полного окончания следствия были помилованы шесть ключевых фигур, проходивших по этому делу.

В начале 1987 года к расследованию дела «Иран-контрас» подключился Конгресс США. Специальные следственные комитеты были созданы обеими палат американского Конгресса. Палатой представителей был учрежден Специальный комитет по расследованию тайных поставок оружия Ирану (House of Representatives Select Committee to Investigate Covert Arms Transactions with Iran), а Сенатом – Специальный комитет по оказанию секретной военной помощи Ирану и никарагуанской оппозиции (Senate Select Committee on Secret Military Assistance to Iran and the Nicaraguan Opposition). Объединенный доклад по проведенному расследованию специальные комитеты Сената и Палаты представителей представили Конгрессу 17 ноября 1987 года⁵⁴⁵

В докладе отмечалось, что противоправные акции в Никарагуа стали, в значительной мере, следствием того, что Конгрессом были установлены слишком жесткие рамки на проведение различных разведывательных акций в Латинской Америке. Законодательные ограничения на деятельность разведки в этом регионе в определенной части не соответствовали интересам национальной безопасности США. С другой стороны, причины злоупотреблений в азиатском регионе со стороны некоторых должностных лиц СНБ были предопределены тем, что руководство ЦРУ противилось попыткам освобождения заложников через сотрудничество с официальными лицами в Иране.

Выводы следственных комитетов Конгресса по делу «Иран-контрас» стали причиной ряда громких отставок среди высокопоставленных должностных лиц президентской администрации, СНБ и ЦРУ. Однако, в итоговом отчете речь шла не только об отдельных нарушениях и злоупотреблениях должностных лиц, но и о недостатках в руководстве разведывательном сообществом в целом, в особенности в части контроля за его деятельностью. Следственными комитетами обеих палат указывалось на необходимость выработки более жестких требований к санкционируемым тайным операциям на всех стадиях, начиная с разработки плана операции. Особо указывалось на необходимость представления в Конгресс подробного плана тайных операций в письменной форме и не позднее, чем через 48 часов после их одобрения президентом. Для усиления внутреннего контроля за подготовкой в ЦРУ планов тайных операций было предложено расширить полномочия генерального инспектора ЦРУ и назначать его в порядке, установленном для высших должностных лиц (с одобрения 2/3 Сената)⁵⁴⁶.

В обоих следственных комитетах Конгресса был, также поднят вопрос о совершенствовании системы контроля за деятельностью разведки со стороны законодательной власти. Прозвучало также предложение сократить число конгрессменов, непосредственно уведомляемых о докладываемых в Конгресс планах тайных операций разведки с 8 до 4. Такая мера, по мнению ряда членов следственных комитетов, должна была способствовать большей конспиративности в работе разведке, столь важной для успешного исхода операций. Однако ни предложения о совершенствовании системы контроля законодательной власти за разведкой, ни предложения о сокращении числа членов Конгресса, уведомляемых о проводимых тайных операций, не были поддержаны большинством ни в комитете Палаты представителей, ни в комитете Сената, поэтому в общий доклад эти предложения были включены лишь в качестве особых мнений отдельных членов комитетов (Supplemental, Minority, and Additional Views ).

Значительная часть предложений и рекомендаций, высказанных в докладе специальных следственных комитетов было предложено реализовать в проекте Закона о полномочиях разведки на 1991 год⁵⁴⁷. Предлагалось, в частности, реализовать положения, расширяющие полномочия Конгресса по контролю за тайными операциями разведки. Предложенные изменения были столь существенны, что президент Буш выступил с резкими возражениями, по поводу попыток Конгресса вторгаться в сферу конституционных полномочий президента. По мнению представителей президента, Конституция позволяет президенту США осуществлять, в случае необходимости тайные операции, а отдельные положения предложенного законопроекта ограничивают президента в его праве.

Для разрешения противоречий была создана специальная экспертная комиссия. Комиссия признала, что Конгресс не вправе ограничивать законом те права, которые закрепляет за президентом США американская Конституция. Однако, она также подчеркнула, что непосредственно из Конституции не следует исключительное право президента осуществлять тайные операции и ни Конгресс ни его комитеты по разведке никогда не признавали за президентом такого права. Поскольку же толкование Конституции является исключительной прерогативой законодательной власти, комиссия признала свою неспособность вынести окончательное решение по поставленному вопросу. Одновременно она указала на то, что ни законодательная, ни исполнительная ветви власти самостоятельно не вправе толковать положения Конституции и выносить решения по подобным вопросам⁵⁴⁸.

На волне "Ирангейта", в целях совершенствования сиcтемы контроля за работой разведывательного сообщества, Конгрессом было рекомендовано ввести в штате ЦРУ должность Генерального инспектора (Inspector General). Причем для придания соответствующего веса Генеральному инспектору предлагалось издать специальный законодательный акт, который бы закрепил функции и полномочия инспектора, порядок регулирования его взаимоотношений с директором центральной разведки.

Решение о введении в ЦРУ должности Генерального инспектора было закреплено в Законе о полномочиях разведки на 1990 финансовый год⁵⁴⁹. Было установлено, что назначение Генерального инспектора производит президент США в том же порядке, как производятся назначение других высших должностных лиц (с согласия двух третей Сената). Тем не менее Генеральный инспектор не получил столь широких полномочий, как это предлагалось специальным комитетом Конгресса. Было принято решение, что он должен подчиняться директору центральной разведки, хотя в ряде случаев он и мог выступать как относительно самостоятельное лицо, назначаемое непосредственно президентом. Среди обязанностей Генерального инспектора было установлено обязательное предоставление каждые полгода отчета о деятельности разведки в комитеты по разведки Сената и Палаты Представителей. В этом отчете должны указываться основные проблемы в деятельности американской разведки за последние полгода, а также предпринятые с целью их решения шаги и реализованные в этой связи мероприятия⁵⁵⁰.

4.9. Исполнительный приказ по вопросам разведки № 12333

Изданный еще в начале президентства Р. Рейгана и действующий по настоящее время исполнительный приказ № 12333 сыграл особую роль в истории становления системы разведывательных служб США. Типичным явлением для большинства нормативных правовых актов, издаваемых американскими президентами и регулирующих вопросы обеспечения национальной безопасности США является их недолговечность. Как правило, каждый новый президент, приступив к исполнению своих президентский обязанностей, обновляет значительную часть нормативной базы, регулирующей вопросы национальной безопасности и разведки. Нечто подобное сложилось и с исполнительными приказами по вопросам разведки, когда один за другим три президента (Форд, Картер и Рейган) издавали собственные исполнительные приказы по вопросам разведки, соответственно отменяя аналогичные приказы своего предшественника.

Казалось бы, традиция, заложенная президентами Фордом и Картером и поддержанная президентом Рейганом, обрекает исполнительный приказ № 12333 на непродолжительное существование. Но судьба исполнительного приказа президента Рейгана № 12333 оказалась достаточно интересной и неожиданной. В отличии от своих предшественников, исполнительных приказов №11905 и №12036, продолжавших действовать лишь до избрания следующего руководителя американского государства и издания им нового исполнительного приказа по вопросам разведки, исполнительный приказ № 12333 продолжает действовать по сей день. Тем не менее, прежде чем стать своеобразным аналогом Закона о национальной безопасности 1947 года в сфере подзаконного нормотворчества⁵⁵¹, этому исполнительному приказу пришлось пережить долгие годы забвения.

Исполнительный приказ по вопросам разведки президента Рейгана № 12333 был издан в декабре 1981 года⁵⁵². Несмотря на относительно небольшой срок, который отделял его от момента издания предыдущего исполнительного приказа №12036, этот исполнительный приказ заметно превосходил предыдущий как в плане юридической техники изложения различных нормативных положений, так и с точки зрения детальности и выверенности отдельных положений приказа, регламентирующих: компетенцию разведывательного сообщества и отдельных разведывательных служб; вопросы управления сообществом; вопросы контроля за различными направлениями разведывательной деятельности; порядок решения вопросов взаимодействия в сообществе.

В отличие от предшествующего исполнительного приказа президента Картера, который в основном был направлен на усилении контроля за разведывательными службами, исполнительный приказ №12333 в качестве основной смысловой идеи выдвигает идею развития централизованной разведывательной организации США, усиление руководящей и координирующей роли директора центральной разведки, укрепление механизмов взаимодействия между отдельными разведывательными службами.

Приказ включает в себя три достаточно объемные части. В первой части раскрываются основные цели и задачи, которые ставятся перед разведывательным сообществом США, перечисляются основные функции Совета национальной безопасности как органа, обеспечивающего политическое руководство национальной системой разведки и определяющего ее стратегические задачи. Самое серьезное внимание в первой части уделено правам и обязанностям директора центральной разведки. В отличии от предыдущего исполнительного приказа, который в основном акцентировал внимание на роли директора как координатора национальной разведывательной деятельности, исполнительный приказ № 12333 наделяет директора достаточно серьезными административными рычагами⁵⁵³.

В частности, приказом предусмотрено право директора, без согласования с руководителями соответствующих федеральных министерств, в структуре которых имеются разведывательные органы, перераспределять выделяемые бюджетом средства между разведывательными службами. Директор наделяется правом контролировать процесс реализации разведывательных программ ведомственными разведками; разрабатывать процедуры, которые будут способствовать более эффективной реализации стратегических задач разведки; учреждать необходимые ему органы для руководства и контроля за деятельностью отдельных разведывательных служб. В полном соответствии со значительно расширившимися правами и обязанностями директора центральной разведки определены в исполнительном приказе № 12333 обязанности руководителей федеральных министерств, в составе которых имеются разведывательные службы, а также очерчены общие контуры полномочий отдельных разведывательных служб – членов разведывательного сообщества.

Вторая часть исполнительного приказа регламентирует порядок ведения разведывательной деятельности членами разведывательного сообщества. В этой части определены основные нормативные стандарты, предъявляемые к деятельности разведывательных служб, направленной на сбор и добывание разведывательной информации, использование оперативно-технических средств. Перечисленные в приказе ограничения в основном относятся к деятельности разведывательных служб, затрагивающей права и свободы граждан США, либо к деятельности, осуществляемой на территории США. Вся подобная деятельность, как это определял и предыдущий исполнительный приказ № 12036, в обязательном порядке должна быть санкционирована генеральным атторнеем США и должна строго соответствовать иным требованиям, закрепленным в приказе. В приказе сохранен также запрет на поведение тайных операций, связанных с физическим уничтожением политических лидеров, либо проведением экспериментов на людях⁵⁵⁴.

Характерным отличием исполнительного приказа № 12333 от предшествующих исполнительных приказов по вопросам разведки является достаточно заметное расширение круга задач, решаемых разведкой. Например, в перечень основных задач, решаемых разведывательным сообществом, были включены такие задачи, как добывание информации, связанной с международным терроризмом, наркобизнесом, другой враждебной деятельностью, направленной против США⁵⁵⁵. Отдельный раздел приказа посвящен использованию сил и средств разведки в интересах правоохранительной деятельности⁵⁵⁶.

Третья часть исполнительного приказа № 12333 регламентирует процедуры парламентского контроля за разведкой; определяет основные теоретические понятия и терминологию, используемую в сфере разведки; устанавливает порядок издания подзаконных нормативных правовых актов более низкого уровня, уточняющих и детализирующих положения исполнительного приказа применительно к отдельных элементам разведывательного сообщества; регламентирует структуру разведывательного сообщества США и Национальной программы внешней разведки⁵⁵⁷.

Когда в 90-е годы XX века активно начало развиваться законодательство в сфере разведки, казалось что необходимость в специализированных исполнительных приказах главы государства по вопросам разведки отпала. Был принят Закон об организации разведки 1992 года⁵⁵⁸, ежегодно принимались законы о полномочиях разведки на следующий финансовый год, вносившие существенные изменения в Закон о национальной безопасности 1947 года и другие законы о разведке⁵⁵⁹. Законодательно оказались урегулированными именно те вопросы, которые до этого регламентировал исполнительный приказ № 12333.

Последующие события казалось бы подтверждали тенденцию отказа от исполнительных приказов по вопросам разведки. Поскольку на протяжении более чем трех десятилетий после издания приказа № 12333 не было издано нового исполнительного приказа по вопросам разведки, который был заменил устаревший и явно утративший юридическую силу (ввиду несоответствия его положений закону) исполнительный приказ № 12333, вполне резонно было бы сделать вывод о том, что США окончательно отказались от практики издания исполнительных приказов президента по разведке, и что отныне все фундаментальные вопросы, связанные с организацией и деятельностью разведывательного сообщества США будут регламентироваться лишь законом.

Ситуация, однако, неожиданно изменилась в 2003 году, когда президент Дж. Буш (младший) издал исполнительный приказ № 13284⁵⁶⁰. Новый исполнительный приказ внес многочисленные и принципиальные изменения и дополнения в исполнительный приказ президента Рейгана № 12333, приведя его положения в соответствие с актуальными на тот момент положениями Закона о национальной безопасности 1947 года, других законодательных актов, регламентирующих отношения в сфере разведки. Одновременно была изменена сама концепция исполнительных приказов президента по вопросам разведки.

До начала 90-х годов XX века они предназначались для комплексного урегулирования всего круга отношений, связанных с разведкой и не урегулированных законодательно, выступая в этой сфере в качестве нормативных актов, имеющих высшую юридическую силу. С 2003 года исполнительные приказы по разведке разумно рассматривать лишь как акты, детализирующие законодательно закрепленные стандарты в разведывательной сфере: разъясняющие сферу ответственности отдельных разведывательных служб, полномочия и обязанности руководителей всех уровней по отношению к достаточно общим положениям и стандартам, которые закрепляет закон. Начиная с 2003 года, любые изменения законодательства в сфере разведки вскоре находили свое отражения в соответствующих поправках, вносимых в содержание исполнительного приказа № 12333⁵⁶¹.

Следует признать, что исполнительные приказы президента по вопросам разведки стали чрезвычайно удачным решением, не только способствовавшим совершенствованию правового регулирования организации и деятельности разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США, но и стимулировавшим развитие самой разведывательной системы Соединенных Штатов. Для исторически децентрализованной системы разведывательных органов, которые даже после их формального объединения в единую разведывательную организацию (разведывательное сообщество США) в значительной мере продолжали оставаться ведомственными разведками, принципиально важно было не просто унифицировать правовые нормы, регламентирующие деятельность различных разведывательных служб, важно было закрепить нормативные стандарты, предъявляемые к различным разведывательным органам в рамках единого нормативного правового акта (причем непременно достаточно высокого уровня), нормативно определить место каждой из разведывательных служб в рамках единого разведывательного сообщества, показать единство и взаимосвязь стоящих перед американской разведкой задач.

Достаточно очевидно и то, что нынешняя эволюция законодательного регулирования организации и деятельности разведки в общих чертах повторяет тот путь, по которому развивалась практика президентского нормотворчества в сфере разведки, где на смену нормативным правовым актам, регулирующим отдельные группы отношений, либо регулирующим вопросы организации и деятельности какой-либо одной из разведывательных служб, пришли комплексные, многоплановые нормативные правовые акты, в которых разведка рассматривалась как многоуровневая система взаимосвязанных отношений.

Слишком очевидные параллели прослеживаются между современной редакцией Закона о национальной безопасности, и исполнительными приказами президента по вопросам разведки. До 1992 года Закон о национальной безопасности даже не упоминал такого понятия как "разведывательное сообщество США". Вся его роль регулятора отношений в разведывательной сфере сводилась к учреждению ЦРУ и закреплению полномочий директора центральной разведки как руководителя американской разведки, координатора всей разведывательной деятельности и руководителя ЦРУ. При этом с 1947 по 1992 год в закон лишь дважды, в 1949 и 1958 годах, вносились поправки, непосредственно относящиеся к разведке⁵⁶².

Стремительное преображение Закона о национальной безопасности 1947 года началось в 1992 году после принятия Закона о полномочиях разведки на 1993 финансовый год и законодательного закрепления организационной структуры разведывательного сообщества США⁵⁶³. В последующие два десятилетия в Закон о национальной безопасности практически ежегодно вносились поправки и дополнения, добавлялись новые разделы и статьи, постепенно вырисовывался контур комплексного, системного закона собирающего воедино весь спектр законодательных норм, регламентирующих организацию и деятельность разведывательного сообщества, вопросы управления, финансирования и контроля за разведкой⁵⁶⁴.