Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Глава 5. РАЗВИТИЕ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОГО СООБЩЕСТВА США В КОНЦЕ XX – НАЧАЛЕ XXI ВЕКА

5.1. Развитие новых направлений деятельности американской разведки

События, произошедшие в мире в конце восьмидесятых – начале девяностых годов привели к переоценке стратегических задач, стоящих перед разведывательным сообществом США. Развал Варшавского договора, начавшийся в 1989 году процесс объединения Германии, распад Советского Союза стали результатом изменения приоритетов разведывательной деятельности США.

С распадом СССР в 1991 году американская разведка формально лишилась своего основного геополитического противника, для противодействия которому она создавалась, которого она детально изучала на протяжении всего периода «холодной войны», под особенности военного и политического потенциала которого она традиционно выстраивала свою внутреннюю структуру. Вполне естественно, что с окончанием «холодной войны» в США достаточно громко стали звучать голоса тех, кто считал, что разведывательное сообщество решило стоявшие перед ним задачи и что в прежнем виде, с огромными ежегодными расходами на разведку, оно больше не нужно.

Впрочем, высшее политическое руководство США совсем иначе видело будущее разведки. Новый глава Белого Дома, Джордж Буш (старший), который лучше, чем любой иной президент США разбирался в вопросах разведки (с 1976 по 1977 годы Буш занимал должность директора центральной разведки), не испытывал никаких сомнений в отношении будущего американской разведки, полагая что "…сильной нации необходима сильная разведывательная организация"⁵⁶⁵.

Отвечая на призывы пацифистов, утверждавших, что в отсутствии противостояния между двумя политическими системами нет необходимости тратить огромные суммы на финансирование разведки, Джордж Буш настаивал, что окончание «холодной войны», отнюдь не снижает важности и значимости разведки для государства, а лишь ставит перед разведкой новые задачи: "…Мы нуждаемся в сильном разведывательном сообществе, чтобы консолидировать и расширить завоевания свободы в борьбе с тоталитаризмом. Нам нужна разведка, чтобы удостоверится в соблюдении исторических соглашений по разоружению. Мы нуждаемся в разведке, чтобы бороться с терроризмом и транспортировкой наркотиков. И мы должны иметь разведку, чтобы поймать за руку любого, кто пытается украсть наши технологии или по крайней мере не желает жить по правилам честной экономики. Мы должны иметь сильную разведку»⁵⁶⁶.

Однако, желание сохранить огромный потенциал, накопленный разведывательным сообществом в годы «холодной войны», отнюдь не означало сохранения в неизменном виде решаемых разведкой задач. Уже в реалиях начала 90-х годов было очевидно, что значительную часть своего потенциала разведывательному сообществу США придется переориентировать на решение новых задач.

На различных этапах своей эволюции государство, выполняя свойственные ему функции, решает различные задачи, привлекая для их решения государственные органы. Вполне естественно, что изменяющаяся геополитические реалии существенным образом меняют и задачи, стоящие перед государством. При появлении любой новой, нетрадиционной задачи, государство может либо учредить какие-то новые органы для ее решения – но подобный путь в итоге своем потенциально может привести к непомерному разрастанию государственного аппарата, – либо использовать для ее решения уже существующие органы, обладающие достаточным опытом, силами и потенциалом для решения подобной задачи.

Окончание «холодной войны» и распад СССР как раз означали для США изменение круга и приоритетности задач, которые должно было решать государство. Такие задачи как борьба с терроризмом, наркобизнесом, противодействие распространению оружия массового поражения, защита экономических интересов США в мире, которые в период «холодной войны» рассматривались как второстепенные, в 90-е годы XX века выдвинулись на первый план. В ряде случаев именно разведывательные службы со свойственными им приемами и методами работы, основу которых составляют тайные методы деятельности, оказываются наиболее лучшим образом подготовленными для решения подобных задач.

Вполне логичным выглядит и то, что большинство новых задач, к решению которых в последние десятилетия XX века была привлечена в США разведка, так или иначе связаны с правоохранительной деятельностью. Хотя правоохранительная деятельность имеет принципиальные отличия от деятельности разведывательной как с точки зрения преследуемых целей, так и с точки зрения специфики самой деятельности, она, однако, также основывается на сборе и добывании разведывательной информации, необходимой для раскрытия преступных деяний.

Сталкиваясь же с сильным и организованным противником, не признающим национальных границ, правоохранительные органы США часто оказывались неспособны должным образом противостоять ему. Их юрисдикция (за некоторыми исключениями) ограничена лишь собственной территорией государства, а деятельность – жесткими процессуальными стандартами. Куда более эффективными в подобных ситуациях могут оказаться разведывательные службы, действующие преимущественно за пределами национальной территории и использующие в свое работе иные приемы и методы деятельности.

Тенденцию ко все более активному использованию потенциала разведывательных служб для решения наиболее сложных задач в сфере правоохранительной деятельности нужно рассматривать как общеисторическую закономерность, которая с высокой долей вероятности будет повторяться (или уже повторяется) в национальной практике других государств.

Классическим примером того, как может государство в изменившихся исторических обстоятельствах эффективно использовать потенциал тех или иных органов государства для решения новых задач, является американский опыт использования разведывательных служб в борьбе с терроризмом. В понимании того, насколько допустимым и оправданным является использование разведки со свойственными ей приемами и методами деятельности в противодействии терроризму, США прошли долгий путь от почти полного отрицания целесообразности и полезности подобного "непрофильного" использования спецслужб, до признания разведки одним из ключевых и наиболее важных элементов всей антитеррористической системы США.

С точки зрения формализованного подхода можно утверждать, что американские разведывательные службы уже почти целое столетие участвуют в антитеррористической деятельности. Дело в том, что один из нынешних ведущих членов разведывательного сообщества, главный контрразведывательный орган страны Федеральное бюро расследований США, помимо своего членства в разведывательном сообществе является еще и ведущим федеральным правоохранительным ведомством в Соединенных Штатах. И именно как правоохранительный орган ФБР уже с начала XX века осуществляло противодействие угрозе терроризма.

Например, в 1918-1919 годах ФБР – тогда еще Бюро расследований министерства юстиции США – занималось расследованием взрывов в правительственных учреждениях⁵⁶⁷, совершенных одной из экстремистских организаций. В тридцатые годы, после принятия в 1932 году конгрессом Закона Линдберга⁵⁶⁸, ФБР активно участвовало в расследовании преступлений, связанных с похищениями людей⁵⁶⁹.

Однако, несмотря на достаточно солидный стаж участия в антитеррористической деятельности ФБР, говорить о том, что задача борьбы с терроризмом стала одной из значимых задач всей американской разведки можно лишь применительно к периоду не ранее начала 70-х годов. Именно в этот период американскую разведку стали активно привлекать к сбору разведывательной информации о международном терроризме.

Тем не менее, на фоне тех задач, которые разведывательное сообщество США решало в геополитическом противостоянии с Советским Союзом, противодействие терроризму по-прежнему выступало лишь одной из вспомогательных задач разведки. Участие разведывательного сообщества в борьбе с терроризмом ограничивалось в основном лишь добыванием информации о международных террористических организациях. В полной мере одной из приоритетных задач разведки задача борьбы с терроризмом стала лишь в 90-е годы XX века.

Наглядно возрастание роли американских разведывательных служб в противодействии угрозе терроризма можно проследить на примере анализа американского законодательства этого периода. До 90-х годов в американском законодательстве о разведке практически не упоминается о задачах разведки, касающихся противодействия терроризму. Однако, уже с начала 90-х годов в ежегодно принимаемых конгрессом законах о полномочиях разведки на следующий финансовый год проблеме участия разведывательных служб в борьбе с терроризмом уделяется все более существенное внимание⁵⁷⁰. Значительно чаще стали упоминаться разведывательные службы и в законодательстве, непосредственно нацеленном на противодействие терроризму⁵⁷¹.

Расширение круга задач, решаемых разведывательными службами затронуло не только вопрос активизации их участия в антитеррористической деятельности. После окончания «холодной войны» американские законодатели озаботились проблемой более активного использования потенциала разведывательного сообщества США в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом. В 1988 годы был принят Закон о дополнительных полномочиях министерства юстиции в сфере организованной преступности и наркобизнеса, по существу рассматривавшему как единое целое проблему борьбы с организованной преступностью и проблему противодействия наркобизнесу⁵⁷².

Особенностью законодательства 90-х годов XX века стал комплексный подход к новым задачам, поставленным государством перед разведывательными службами. Законодательство этого периода тесно связывает организованную преступность с такими ее проявлениями как международный терроризм, транспортировка наркотиков, распространение оружия массового поражения и средств его доставки. Именно в таком контексте организованную преступность в Соединенных Штатах в 90-е годы стали рассматривать в качестве непосредственной угрозы национальной безопасности США⁵⁷³.

В рамках всей деятельности по противодействию организованной преступности на долю разведывательного сообщества США приходится главным образом та часть деятельности, которая осуществляется за пределами американской территории. Тот факт, что именно разведывательные службы осуществляют основную часть работы, направленной на противодействие международной организованной преступности неоднократно подчеркивался в докладах различных парламентских комиссий и комитетов, изучавших перспективы развития разведывательной системы США в начале XXI столетия⁵⁷⁴.

Вполне естественно, что среди членов разведывательного сообщества США наиболее интенсивно в процесс противодействия организованной преступности было вовлечено ФБР, которое занималось этой проблемой еще с 50-х годов прошлого столетия. В октябре 1994 года Президент США Клинтон, выступая на сессии Генеральной Ассамблеи ООН признал организованную преступность интернациональным явлением и выступил с призывом выработать эффективные механизмы кооперации для борьбы с организованной преступностью. В качестве международного координатора борьбы с организованной преступностью Президент рассматривал ФБР: “…вскоре, под руководством ФБР, мы откроем в Европе Академию для подготовки сотрудников правоприменительных органов, в которой полицейские смогут научиться, как более эффективно бороться с транспортировкой компонентов ядерного оружия, торговлей наркотиками, организованной преступностью и отмыванием капиталов”⁵⁷⁵.

В качестве первых шагов реализации предложения Клинтона в 1996 году было выделено два миллиона долларов на организацию переподготовки полицейских формирований Венгерской национальной полиции. Этот шаг, как было подчеркнуто в Бюджетном комитете, является лишь началом реализации программы по борьбе с организованной преступностью и связанными с нею преступлениями.

Усилилась борьба с организованной преступностью и в самих Соединенных Штатах. Специально для организации более эффективного противодействия организованной преступности ФБР были выделены более ста миллионов долларов сверх запрошенных бюджетных ассигнований на 1996 финансовый год. Наибольшее беспокойство у ФБР вызывает организованная преступность из стран Восточной Европы и России. На слушаниях в Комитете по бюджетным вопросам Палаты Представителей Конгресса особое внимание было организации эффективного противодействия проникновению криминальных элементов и, в первую очередь лидеров криминальных группировок из России, на территорию США.

Примечательно, что американское законодательство середины 90-х годов прошлого века не обошло своим вниманием и проблему организованной преступности на территории бывшего СССР. Так в Законе о выделении финансовых ассигнований министерству обороны на 1997 финансовый год особо отмечалось, что именно деятельность организованной преступности в странах бывшего СССР таит в себе повышенную угрозу распространения ядерного, радиологического, биологического и химического оружия⁵⁷⁶.

Другой задачей, трансформировавшейся в одну из важных задач разведывательного сообщества США в 90-е годы прошлого века, стала борьба с распространением наркотиков и наркотрафиком. Данной проблемой американская разведка начала заниматься с середины 70-х годов XX века. Впервые задача борьбы с международным наркотрафиком как одна из задач разведывательного сообщества США была сформулирована в 1976 году исполнительным приказом № 11905⁵⁷⁷.

Вплоть до начала 90-х годов участие разведки в противодействии наркобизнесу носило достаточно номинальный характер. Как это отмечается например в докладе "Разведывательное сообщество в XXI веке"⁵⁷⁸, подготовленном комитетом по разведке Палаты представителей конгресса, подобное нежелание политических властей активнее использовать разведку для решения ряда важных задач в сфере правоохранительной деятельности хотя и было обусловлено множеством обстоятельств, но в основе своей имело две основные причины.

Первая причина заключалась в том, что правоохранительные органы и разведывательные службы в эпоху подчас находились в антагонистическом противоречии по отношению друг к другу. Они решали разноуровневые задачи, были наделены неравными полномочиями, различным образом добывали и использовали разведывательную информацию.

Другой причиной являлось то, что использование свойственных разведке приемов и методов работы за пределами США не сопряжено с таким же риском нарушения конституционных прав и свобод граждан как их использование на территории страны в отношении американских граждан. При этом разведывательное сообщество в 70-годы XX века уже имело неудачный опыт использования своего потенциала для решения задач в сфере обеспечения внутренней безопасности⁵⁷⁹. В итоге ряд скандалов и последующих парламентских расследований деятельности спецслужб ударил по самим же спецслужбам и надолго оттолкнул их от стремления участвовать в решении задач в правоохранительной сфере⁵⁸⁰.

Помимо названных выше двух причин, видимо, нельзя обойти вниманием и такую очевидную причину (напрямую не обозначенную в докладе конгресса) как абсолютная приоритетность в годы «холодной войны» задач, связанных с военно-политическим, экономическим и идеологическим противостоянием СССР и США. Не секрет, что с обеих сторон именно разведка выступала в роли одного из ударных орудий этого противостояния. Поэтому вряд ли стоит удивляться тому, что практически весь потенциал американской разведывательной системы вплоть до начала 90-х годов XX века был нацелен на решение главной и основной задачи – ослабление и подрыв Советского Союза и мировой системы социализма. Прочие же важные и значимые задачи государства, в решении которых востребованным мог оказаться опыт разведки, до определенного момента оказались отодвинутыми на второй план.

Именно названные выше причины обусловили тот факт, что активно проблемой борьбы с наркобизнесом американская разведка занялась лишь в 90-е годы XX века. Уже с 1990 года борьба с распространением наркотиков начала финансироваться отдельной статьей в разведывательном бюджете США, а Администрация по борьбе с наркотиками министерства юстиции была включена в состав ведущих разведывательных служб США.

Законом о полномочиях разведки на 1990 финансовый год на президента страны была возложена обязанность представить конгрессу доклад относительно того, как наиболее эффективно добываемая разведывательными службами информация о перевозке наркотиков может быть использована в интересах общенациональной деятельности по противодействию наркобизнесу и распространению наркотиков⁵⁸¹.

В 1993 году на основании Закона о выделении финансовых ассигнований министерству обороны на 1994 финансовый год⁵⁸² в США был учрежден Национальный разведывательный центр по борьбе с наркотиками (National Drug Intelligence Center). Центр стал структурным подразделением министерства юстиции и призван был действовать под управлением и контролем Генерального Атторнея США. Вновь учрежденный центр стал своеобразным связующим звеном, призванным скоординировать и консолидировать деятельность разведывательного сообщества, направленную на борьбу с наркотиками, и аналогичную деятельность правоохранительных органов США. Первоначально финансирование центра осуществлялось из бюджета министерства обороны, однако с 1997 года финансирование центра осуществлялось совместно из бюджета министерства обороны и бюджета разведывательного сообщества США⁵⁸³.

Учитывая специфику того потенциала, которым обладают в США разведывательные службы, естественным выглядит тот факт, что основные усилия разведывательного сообщества в сфере борьбы с наркобизнесом направлены вовне страны. Подобная "специализация" разведки на данном направлении деятельности нашла свое отражение и в американском законодательстве. Например, в Законе о полномочиях разведки на 2003 финансовый год говорится не только о том, что перед разведывательным сообществом ставится задача оказания помощи правительству Колумбии в борьбе с наркобизнесом, но и определяются конкретные шаги, которые должны быть осуществлены разведкой в ходе решения данной задачи, а также определяется порядок контроля со стороны конгресса за указанной деятельностью американской разведки⁵⁸⁴.

Вместе с тем, не исключается возможность сбора разведывательной информации о наркотрафике и наркоторговцах и на территории США. Так, определяющий общие задачи членов разведывательного сообщества по борьбе с наркотрафиком исполнительный приказ президента Рейгана № 12333 допускает сбор и добывание разведывательной информации о наркодилерах и на территории Соединенных Штатов. Данный нормативный акт обязывает руководителей разведывательных служб, наделенных полномочиями в сфере противодействия незаконной транспортировки наркотиков под руководством Генерального Атторнея разрабатывать стандарты для осуществления сбора разведывательной информации о наркотрафике и наркоторговцах как на территории США, так и за ее пределами⁵⁸⁵.

Преемник Джорда Буша (старшего) на посту президента демократ Билл Клинтон, бесспорно был менее осведомлен обо всех особенностях работы разведывательных служб. Однако, по свидетельству самого Клинтона, уже в первый срок своего президентства он убедился насколько важна для руководителя государства информация, получаемая разведкой: "Каждое утро президент начинает свой рабочий день спрашивая: Что произошло за ночь? Что мы знаем? Как мы это узнали? Подобно моим предшественникам, я обращаюсь к разведывательному сообществу в поисках ответа на эти вопросы"⁵⁸⁶.

В 1993 году в рамках программы администрации президента Клинтона по реформированию деятельности правительства была создана комиссия, во главе с вице-президентом Гором. Ее задача заключалась в исследовании эффективности работы разведывательного сообщества США. Комиссия сформулировала несколько предложений, которые, по ее мнению, должны положительно сказаться на деятельности сообщества. В частности было высказано мнение, что на деятельности разведки крайне отрицательно сказывается межведомственная конкуренция в борьбе за новые программы и новые бюджетные ассигнования. Для устранения подобной конкуренции было предложено распределять новые программы и дополнительные бюджетные ассигнования между ведомствами в порядке ротации, что позволит в равной мере укреплять и развивать все ведомства, входящие в разведывательное сообщество⁵⁸⁷.

Комиссия также предложила ввести Комитет по контролю за разведкой (Intelligence Oversight Board) в состав Консультативного комитета при президенте по вопросам разведки. Это предложение было реализовано Исполнительным приказом президента Клинтона в 1993 году⁵⁸⁸.

Примечательно, что расширив в 90-е годы прошлого века круг задач, решаемых разведкой, США совершенно не собирались отказываться от того потенциала, который был накоплен разведывательным сообществом на основном фронте «холодной войны» – противостоянии с Советским Союзом. Часть потенциала политической разведки лишь предполагалось перераспределить между другими регионами земного шара. Именно эту идею в 1997 году, в одном из своих выступлений выразил глава Национального разведывательного совета Джон Ганнон. Он выделил следующие основные проблемы, стоящих перед разведывательным сообществом: процесс реформ в России и Китае; враждебные "недемократические" политические режимы в таких странах как Иран, Ирак, Северная Корея; транснациональные проблемы, такие как международный терроризм, распространение оружия массового поражения, организованная преступность, транспортировка наркотиков и угрозы информационным и компьютерным системам; зоны международной напряженности – Ближний Восток, Южная Азия, Босния и т.д.; зоны "гуманитарных кризисов" – государства и регионы, погруженные в межэтнические конфликты, гражданскую войну; районы стихийных бедствий, насильственной миграции, болезней, голода⁵⁸⁹.

Тенденция к расширению полномочий разведывательного сообщества еще отчетливее прослеживается во второй половине 90-х годов. В ежегодных отчетах директора центральной разведки важное место уделяется борьбе с терроризмом, транспортировкой наркотиков, деятельности разведывательного сообщества в сфере контроля за нераспространением ядерных технологий.

Интересен тот факт, что в отчетах директора центральной разведки, направляемые в разведывательные комитеты Конгресса, во второй половине 90-х годов вновь достаточно часто стала упоминаться Россия. Если в начале и середине десятилетия при упоминании России речь шла в основном о том, как с выгодой для США интегрировать ее в международные структуры и как расширить ее контакты с НАТО, то уже в 1996-1997 годах Россия вновь стала расценивается как потенциальный источник угрозы для национальных интересов США. По мнению директора центральной разведки Джорджа Тенета, возродившаяся Россия может представлять серьезную угрозу для национальной безопасности Соединенных Штатов. Беспокоил руководителя разведывательного сообщества и ЦРУ также тот факт, что Россия существенную часть своего весьма скудного оборонного бюджета продолжает тратить на научные исследования и разработки в оборонной сфере. В этой связи одной из важных задач американской разведки директор назвал сбор разведывательной информации о модернизации российских стратегических ядерных сил. Особо интересовали американскую разведку новые российские разработки в области мобильных межконтинентальных баллистических ракет как наземного, так и морского базирования⁵⁹⁰.

Неодобрительно и с серьезным опасением высказывается руководитель разведки о возможных перспективах военно-технического сотрудничества России и Китая. Особое раздражение у Тенета вызывает стремление Китая закупать у России новейшую военную технику и военные технологии в сфере авиастроения, противовоздушной обороны. Боятся в США и перспектив стратегического партнерства между Китаем и Россией в XXI веке. В этой связи одной из приоритетных задач разведывательного сообщества называется задача отстаивать (доступными разведке средствами) интересы Соединенных Штатов в отношениях между Россией и Китаем⁵⁹¹.

Достаточно новым направлением в деятельности американской разведки в конце 90-х годов стало развитие новейших разведывательных технологий в области применения высокоточного оружия. Развивая идеи пентагоновских стратегов о маловероятности глобальной мировой войны в обозримом будущем, в США по-новому оценили роль военно-тактической разведки в обеспечении локальных военных конфликтов. Новая идеология подразумевала более активное участие американских вооруженных сил в "усмирении" нелояльных США политических режимов в различных районах земного шара. Для того, чтобы подобные военный акции не приводили к слишком большим жертвам среди мирного населения и не вызывали в мировом сообществе слишком явной неприязни к американской внешней политике, США предполагали преимущественное использование средств высокоточного оружия, которое бы наводились на цель при помощи орбитальных космических спутников.

При проведении сухопутных операций американских вооруженных сил с использованием высокоточного оружия ставилась задача задействовать потенциал космической разведки и новейших электронных систем автоматической обработки информации. В идеальном варианте не только каждое подразделение сухопутных сил США, но и каждая боевая единица должна быть обеспечена практически мгновенной постоянной связью с орбитальным космическим разведывательным аппаратом, который бы с точностью до метров позволял определять собственные координаты, местонахождение и состав сил противника. Подобная система позволяла практически ежесекундно координировать действия различных видов вооруженных сил, оперативно реагировать на малейшее изменение обстановки на театре военных действий и как следствие – получить решающее преимущество над противником в сражении, сведя к минимуму собственные потери.

Для реализации идеей массового применения высокоточного оружия США необходимо было централизовать свою систему космической разведки. До начала девяностых годов XX века вопросами аэрокосмической разведки (обработкой данных получаемых от аэрокосмических разведывательных систем) в Соединенных Штатах занималось достаточно большое число ведомств. Собственными подразделениями аэрокосмической разведки обладали все рода вооруженных сил, большинство объединенных командований, ЦРУ в лице Национального центра фотографической разведки (National Photographic Interpretation Center).

В 1990-1991 года, в ходе военных действий Соединенных Штатов в Персидском заливе возникла идея усовершенствовать систему управления аэрокосмической разведкой, поскольку в существовавшей системе выявились серьезные недостатки. Одним из основных функциональных недостатков системы аэрокосмической разведки (на это, в частности, указывает итоговый отчет Комиссии Аспина-Брауна⁵⁹²) являлась достаточно растянутая во времени процедура распределения результатов разведки между заинтересованными в разведывательной продукции ведомствами, в первую очередь боевыми подразделениями американской армии. Другим существенным недостатком называлась нескоординированность действий различных ведомств, ведущих аэрокосмическую разведку. Определенные трудности возникали, также, из-за различия задач тактической разведки, осуществляемой подразделениями вооруженных сил и теми задачами, которые ставились перед аэрокосмической разведкой руководством разведывательного сообщества.

В 1992 году директор центральной разведки Роберт Гейтс выступил с предложением создать новое ведомство, которое бы осуществляло полное управление сбором информации аэрокосмической разведки, проводило бы централизованную аналитическую обработку и последующую рассылку разведывательного продукта заинтересованным ведомствам. Однако в полней мере решить эту задачу в начале 90-х годов не получилось. В качестве компромиссного решения в 1992 году в министерстве обороны был создан новый разведывательный орган – Центральная служба фотографической разведки (Central Imagery Office), которая комплектовалась сотрудниками Центрального разведывательного управления и министерства обороны. Ведущие службы аэрокосмической разведки не вошли в состав новой службы, и ее полномочия оказались намного более узкими, чем предполагалось в первоначальном проекте⁵⁹³.