Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

5.2. Служба разведки и анализа министерства внутренней безопасности

Министерство внутренней безопасности изначально задумывалось как орган, который будет самым непосредственным образом участвовать в общенациональной разведывательной деятельности. Однако, на момент учреждения в 2002 году нового министерства, крупных разведывательных служб в его структуре создано не было. Предполагалось, что разведывательную работу в министерстве внутренней безопасности будут выполнять небольшие разведывательные подразделения, которые были учреждены практически во всех крупных структурных единицах министерства. Даже в составе разведывательного сообщества США в качестве члена сообщества до 2012 года называлась не конкретная разведывательная служба, а «… элементы министерства внутренней безопасности, связанные с анализом разведывательной информации»⁷⁷⁴.

Именно в таком варианте (как система разведывательных элементов) разведка министерства внутренней безопасности была включена в состав разведывательного сообщества США. Руководителей системы разведывательных элементов министерства внутренней безопасности стал заместитель министра внутренней безопасности по вопросам разведки (The Under Secretary for Intelligence and Analysis), который выполнял функции главного должностного лица по вопросам разведки в министерстве внутренней безопасности. На свою должность он назначался президентом США по совету и с согласия Сената.

Отсутствие собственной крупной разведывательной службы в составе министерства внутренней безопасности, по всей видимости, негативно сказывалось на разведывательном потенциале министерства. Кроме этого возникали определенные недоразумения в отношении статуса переданных в 2002 году в состав министерства Секретной службы (до 2002 года была в составе министерства финансов) и Береговой охраны США (до 2002 года входила в состав министерства транспорта). С точки зрения закона, было не совсем понятно, следует ли их рассматривать в качестве разведывательных элементов министерства внутренней безопасности.

Формально закон сохранил статус самостоятельных служб и за Секретной службой, и за Береговой охраной США. Однако организационно они стали частью министерства внутренней безопасности. Поскольку же каждая из указанных служб решала в пределах своих полномочий разведывательные задачи, вполне логично было рассматривать их как разведывательные компоненты министерства. Но тогда получалось, что Береговая охрана США дважды являлась членом разведывательного сообщества: как самостоятельный его член (с декабря 2001 года) и как разведывательный компонент министерства внутренней безопасности.

Устранить подобные противоречия в структуре разведывательных компонентов министерства внутренней безопасности был призван Закона об имплементации рекомендаций Комиссии 9/11 2007 года (Implementing Recommendations of the 9/11 Commission Act of 2007), принятый по результатам выводов, сделанных так называемой Комиссией 9/11, расследовавшей просчеты и упущения в работе американских спецслужб по результатам событий 11 сентября 2001 года. Закон определил в качестве разведывательных компонентов министерства внутренней безопасности «любые элементы или структурные единицы министерства, которые осуществляют добывание, сбор, аналитическую обработку или распространение разведывательной информации в системе обмена разведывательной информацией, включая информацию по вопросам внутренней безопасности, терроризму, оружию массового поражения или национальной разведке…за исключением Секретной службы Соединенных Штатов и Береговой охраны в тот период, когда она функционирует под прямым руководством министра обороны или министра военно-морских сил… » ⁷⁷⁵. Таким образом, в настоящее время, Секретная служба и Береговая охрана являются частью министерства внутренней безопасности, решают разведывательные задачи, но не являются разведывательными компонентами министерства внутренней безопасности.

Этим же законом была создана новая разведывательная служба в составе министерства внутренней безопасности: Служба разведки и анализа министерства внутренней безопасности (The Office of Intelligence and Analysis of the Department of Homeland Security)⁷⁷⁶, которая стала крупнейшим разведывательным компонентом министерства, и с 2012 года, именно эта служба (наряду с Береговой охраной США, имеющей самостоятельный статус в составе сообщества) представляет министерство внутренней безопасности в разведывательном сообществе США⁷⁷⁷. Руководителем Службы разведки и анализа (по должности) стал заместитель министра по вопросам разведки и анализа.

По своим функциональным обязанностям Служба разведки и анализа в первую очередь является аналитическим подразделением, которое на основе информации, добываемой другими разведывательными элементами министерства, а также информации, поступающей по каналам обмена информации разведывательного сообщества, осуществляет подготовку прошедшего аналитическую обработку разведывательного продукта. Нужно отметить, что аналитической деятельности Службы разведки и анализа министерства внутренней безопасности явно придается общенациональное значение: все обязанности, связанные осуществлением разведывательной деятельности и ее координацией в рамках министерства, аналитической обработкой разведывательной информации закон возложил непосредственно на министра внутренней безопасности.

Закон предписывает министру комплектовать штат службы аналитиками, имеющими соответствующую квалификацию и опыт в сфере аналитической работы в разведке. Помимо привлечения аналитиков из числа лиц, находящихся на государственной службе, министру разрешено привлекать к работе аналитиков из частного сектора при условии, что последние прошли соответствующую проверку со стороны служб безопасности.

Вопросу укомплектования Службы разведки и анализа министерства внутренней безопасности штатом профессиональных аналитиков Конгресс уделяет столь серьезное значение, что позволяет, на постоянной или временной основе, привлекать к аналитической работе в Службе разведки и анализа аналитиков из других крупнейших разведывательных служб США: ЦРУ, РУМО, ФБР, АНБ, Национальной службы космической разведки, Государственного Департамента, а также из других ведомств федерального правительства (если президент США сочтет это необходимым).

При создании Службы разведки и анализа в ней были аккумулированы полномочия, кадровые и материальные ресурсы целой группы ведомств и подразделений, находившихся до этого в структуре самых различных федеральных министерств и ведомств. Это: Национальный центр защиты инфраструктуры ФБР (National Infrastructure Protection Center); Национальная система коммуникаций министерства обороны (National Communications System of the Department of Defense); Служба страхования критической инфраструктуры министерства торговли(Critical Infrastructure Assurance Office); Национальный центр анализа и моделирования инфраструктуры министерства энергетики (National Infrastructure Simulation and Analysis Center); Федеральный центр противодействия компьютерным нарушениям Администрации общих служб (Federal Computer Incident Response Center) of the General Services Administration).

Для финансирования деятельности Службы разведки и анализа в рамках министерства внутренней безопасности на основании Закона о полномочиях разведки на 2013 финансовый год была учреждена самостоятельная Программа разведки в сфере внутренней безопасности (Homeland Security Intelligence Program)⁷⁷⁸, которая преимущественно направлена на удовлетворение разведывательных потребностей самого министерства внутренней безопасности. Эта программа имеет самостоятельный статус, не рассматривается в качестве части общенациональных разведывательных программ, а следовательно не является частью официально декларируемых в США расходов на разведку.

5.3. Разведка Береговой охраны США

Береговая охрана США (United States Coast Guard) лишь относительно недавно вошла в состав разведывательного сообщества. Юридическим основанием для ее включения в состав сообщества стали поправки, внесенные в Закон о национальной безопасности 1947 года на основании Закона о полномочиях разведки на 2002 финансовый год⁷⁷⁹. Примечательно, что на момент своего вхождения в состав разведывательного сообщества США Береговая охрана США являлась подразделением министерства транспорта. Подобное расширение рамок разведывательного сообщества за счет службы, непосредственно не решавшей общенациональные задачи в сфере разведки (более того, состоящей в составе министерства, которое вряд ли можно отнести к числу ключевых органов в системе национальной безопасности США) выглядело достаточно нелогичным. Логика подобного решения проявилась лишь после того, как на основании Закона о внутренней безопасности 2002 года Береговая охрана была выведена из состава министерства транспорта и включена во вновь создаваемое министерство внутренней безопасности⁷⁸⁰. Закон о внутренней безопасности 2002 года не только переподчинил Береговую охрану вновь созданному министерству внутренней безопасности, но и обозначил само вновь созданное министерство, а точнее те его элементы, которые "имеют отношение к анализу информации внешней разведки"⁷⁸¹, в качестве полноправных членов разведывательного сообщества США.

Береговая охрана США была создана в январе 1915 года в результате объединения Службы спасения на водах (Life-Saving Service) и Службы таможенных катеров (Revenue Cutter Service). Формально, Береговая охрана стала первой разведывательной службой, созданной в США на основании федерального закона⁷⁸². Впрочем, в те времена Береговую охрану США лишь с очень большой долей условности можно было отнести к разряду разведывательных служб. На момент создания новой службы, в 1915 году, в составе Береговой охраны имелся лишь один сотрудник, отвечавший за вопросы разведки⁷⁸³. Официальный статус члена разведывательного сообщества Береговая охрана США получила значительно позже, лишь в 2002 году.

Береговая охрана была создана как военное ведомство. Тем не менее, вновь созданная служба была подчинена не военно-морскому министерству, а министерству финансов. При этом, однако, в законе устанавливалось, что в военное время, а также в тех случаях, когда президент США сочтет это необходимым, Береговая охрана будет функционировать как подразделение военно-морского министерства и подчиняться распоряжениям военно-морского министра. Естественно, что в случае переподчинения военно-морскому министерству все финансовые расходы на функционирование Береговой охраны должны были покрываться из бюджета военно-морского министерства.

Первоначальные полномочия Береговой охраны, в сущности, ничем не отличались от полномочий служб, на базе которых было создано новое ведомство. Законом об учреждении новой службы даже специально оговаривалось, что положения предшествующих законов, в частности положения Закона о регулировании порядка приема на военную службу и применения наказаний в Службе таможенных катеров Соединенных Штатов⁷⁸⁴ в полной мере остаются в силе и для вновь учрежденной Береговой охраны.

В составе Береговой охраны было два самостоятельных управления, одно из которых занималось спасением на водах, а второе занималось таможенными вопросами. Руководителей управлений, как и руководителя всей службы, назначал на должность министр финансов (в случае переподчинения военно-морскому министерству – военно-морской министр). На момент учреждения новой службы годовой оклад руководителя каждого из управлений составлял три тысячи долларов.

Кадровый состав Береговой охраны полностью был укомплектован сотрудниками Службы спасения на водах и Службы таможенных катеров с сохранением их общей численности, должностных позиций и должностных окладов. Поскольку Береговая охрана была обозначена в законе как военное ведомство, для ее сотрудников были введены специальные военные звания. Должность глава службы именовалась капитан-командант (captain commandant). В настоящее время должность начальника Береговой охраны имеет наименование «Commandant». Закон об учреждении Береговой охраны обязал руководителя вновь созданной службы представлять министру финансов для дальнейшего направления в Конгресс ежегодный отчет о проведенных его ведомством в течение года операциях и о расходовании выделенных бюджетных средств.

Впервые штат сотрудников, занимающихся разведывательными вопросами, появился в составе Береговой охраны лишь ближе к окончанию действия «сухого закона». Начиная с середины 20-х годов прошлого века, в различных территориальных подразделениях Береговой охраны начали учреждать специальные разведывательные группы. Первая такая группа была учреждена в нью-йоркском отделении Береговой охраны. Основной задачей таких разведывательных групп было отслеживание радио-переговоров между перевозившими контрабандное спиртное транспортными судами и их пособниками на берегу. Для большей эффективности перехвата радио-переговоров сотрудники Береговой охраны тайно размещали станции радиоперехвата на побережье. Однако контрабандисты быстро адаптировались к новым условиям и начали шифровать радио-переговоры. Разведывательным группам Береговой охраны пришлось в ускоренном порядке осваивать навыки дешифровки. Фактически, степень успешности борьбы с контрабандистами сводилась к тому, насколько быстро разведчикам Береговой охраны удавалось расшифровать переговоры контрабандистов. Быстрая и успешная дешифровка позволяла своевременно перехватывать их скоростные транспортные суда.

Огромные масштабы контрабанды спиртного, с которой приходилось сталкиваться как на тихоокеанском, так и на атлантическом побережье США, а также почти повсеместное использование контрабандистами секретных кодов для коммуникации, подтолкнуло руководство Береговой охраны к идее централизовать работу по взлому кодов и привлечь к работе профессиональных дешифровщиков. В качестве штатного дешифровщика на работу была нанята супруга Уильяма Фридмана (William F. Friedman), руководителя проекта военного министерства по дешифровки японской автоматической системы кодирования.

Миссис Элизабет Смит Фридман (Elizabeth Smith Friedman) возможно и не обладала такими же математическими способностями как ее супруг, но и системы кодирования, применявшиеся контрабандистами, были куда проще и примитивнее алгоритмов кодирования, используемой японскими вооруженными силами. Поэтому результаты не заставили себя ждать. В течение двух месяцев миссис Фридман удалось расшифровать практически все системы кодирования, используемые контрабандистами спиртным. Успехи миссис Фридман убедили руководство Береговой охраны в необходимости расширения штата дешифровальщиков. В тридцатые годы XX века в составе разведывательных подразделений Береговой охраны насчитывалось до 40 штатных единиц следователей и дешифровальщиков. А в 1936 году при штаб-квартире береговой охраны было учреждено отдельное разведывательное управление⁷⁸⁵.

В том же 1936 году, в период, когда президент Ф. Рузвельт предпринял серьезные шаги, направленные на усиление полномочий американских спецслужб, Береговая охрана впервые была наделена правоохранительными полномочиями. С этой целью в июне 1936 года Конгрессом был принят специальный закон, который наделил должностных лиц Береговой охраны правом проводить инспекции, расследования, обыски, задержания и аресты⁷⁸⁶. В частности, офицеры Береговой охраны были наделены правом подниматься на борт водных судов, осматривать суда, осуществлять проверку судовой документации и бумаг, обыскивать суда и использовать в случае неповиновения силу. В тех случаях, когда офицерами Береговой охраны обнаруживались факты нарушения федерального законодательства, они получили право производить аресты и осуществлять задержания судов. Причем, в тех случаях, когда нарушители пытаются скрыться на берегу, сотрудники Береговой охраны получили право осуществлять их преследование и последующий арест за пределами водной акватории.

Поскольку закон об учреждении Береговой охраны предусматривал, что в случае войны она должна быть переподчинена Военно-морскому министерству, в 1941 году, на основании исполнительного приказа президента Ф.Рузвельта № 8929 Береговая охрана была передана под начало военно-морского министра. В годы войны разведка Береговой охраны противодействовала саботажу и осуществляла контрразведывательное обеспечение на вверенной ей водной акватории. Кроме этого, ее сотрудники осуществляли проверку экипажей торговых судов и портовых рабочих на предмет их связей с германской или японской разведками. Одновременно с этим разведка Береговой охраны выполняла функции подразделения внутренней безопасности применительно к сотрудникам самой Береговой охраны. Новые полномочия весьма удачно способствовали расширению штата сотрудников разведывательного управления Береговой охраны. К концу войны их число выросло до 370 человек, в том числе 160 детективов⁷⁸⁷.

Сложно говорить о том, насколько эффективно работала разведка Береговой охраны в годы Второй мировой войны, поскольку никаких громких событий, связанных с разоблачением ее сотрудниками немецкий или японских шпионов и диверсантов за годы войны не случилось. Тем не менее, подобный результат скорее говорит в пользу Береговой охраны и ее разведывательного подразделения. Ведь в аналогичной ситуации в годы Первой мировой войны ни Береговая охрана, ни другие спецслужбы Соединенных штатов не смогли предотвратить диверсию в бухте Нью-Йорка, в результате которой 30 июля 1916 года на острове Черного Тома немецкими диверсантами были взорваны две тонны динамита.

После окончания войны, 1 января 1946 года на основании исполнительного приказа президента Трумэна № 9666 Береговая охрана была вновь возвращена в структуру министерства финансов. Одновременно с возвращением под контроль министерства финансов произошло существенное сокращение штата разведывательного управления Береговой охраны. В частности из 160 должностей детективов, работавших на разведку Береговой охраны в военное время, в штатной численности мирного времени осталось лишь 70 должностей. Несмотря на возвращение в структуру гражданского министерства, Береговая охрана сохранила статус военной службы, поскольку еще в 1941 году Конгресс законодательно изменил статус Береговой охраны, определив, что она должна выступать в качестве «ветви наземных и морских вооруженных сил Соединенных Штатов на все времена»⁷⁸⁸.

В 1966 году было принято решение передать Береговую охрану из подчинения министерства финансов в ведение вновь учрежденного министерства транспорта⁷⁸⁹. При этом, однако, остался неизменным закрепленный еще в 1915 году порядок переподчинения Береговой охраны военно-морским силам в условиях военного времени или чрезвычайного положения. В начале XXI столетия, на основании Закона о внутренней безопасности 2002 года Береговая охрана была передана вновь созданному министерству внутренней безопасности, сохранив все особенности своего правового статуса в структуре нового министерства⁷⁹⁰. Поскольку служба в Береговой охране США является военной службой, в ведомстве действует система военно-морских рангов и званий. В соответствии с законом военнослужащим Береговой охраны могут присваиваться звания: адмиралов (не более двух на ведомство)⁷⁹¹, вице-адмиралов, контр-адмиралов, капитанов различных рангов и т.д.

Функциональные обязанности Береговой охраны со времен Второй мировой войны существенно расширились, но не претерпели принципиальных изменений. На береговую охрану США возложены такие обязанности как: реализация и оказание помощи в реализации федеральных законов США в территориальных водах и за их пределами; контроль воздушного пространства над водными акваториями; обеспечение безопасности жизни и сохранности собственности в территориальных водах и за их пределами; осуществление деятельности, направленной на обеспечение потребностей национальной обороны, оказание помощи в осуществлении морской навигации в целях обеспечения безопасности в море, а также над и под его поверхностью; разработка, в соответствии с международными договоренностями производство и поддержание в рабочем состоянии ледокольного флота; осуществление океанографических исследований в границах территориальных вод США и за их пределами; поддержание состояния постоянной готовности для возможного функционирования в качестве специализированной службы в составе военно-морских сил в случае войны.

Одним из важных инструментов сбора и добывания разведывательной информации Береговой охраной является программа зарубежных атташе Береговой охраны (Coast Guard Attaché Program), которые по согласованию с Государственным секретарем США назначаются при американских дипломатических представительствах. В первую очередь атташе Береговой охраны (из числа действующих офицеров) назначаются при зарубежных представительствах США в тех странах, с которыми США ведут активную морскую торговлю. Финансирование программы зарубежных атташе в соответствии с законом осуществляется непосредственно из фондов курируемой директором национальной разведки Национальной разведывательной программы (National Intelligence Program)⁷⁹².

Значимым направлением разведывательной деятельности Береговой охраны США является арктическая зона. В соответствии с законом Начальник Береговой охраны отвечает не только за сбор разведывательной информации об арктической зоне, но и за координацию межведомственного обмена разведывательной информацией по вопросам Арктики.

Как член разведывательного сообщества США Береговая охрана выполняет в основном вспомогательные функции, призванные обеспечить эффективность разведывательной деятельности, осуществляемой членами разведывательного сообщества США на территории водных акваторий. Являясь с 2002 года подразделением Министерства внутренней безопасности, Береговая охрана в первую очередь концентрирует свою разведывательную деятельность на проблемах, связанных с обеспечением внутренней безопасности США на их морских границах. В рамках решения этой задачи Береговая охрана противодействует международному терроризму, организует борьбу (в том числе с использованием разведывательных методов) с контрабандой наркотиков, противодействует незаконной миграции.

После передачи Береговой охраны под юрисдикцию министерства внутренней безопасности предпринимались попытки централизовать разведывательную работу в рамках единой структурной единицы. Бала даже создана Служба разведки Береговой охраны (Office of Intelligence of the Coast Guard) которая официально представляла Береговую охрану в разведывательном сообществе США. Однако вскоре от идеи централизованной разведки в структуре Береговой охраны решено было отказаться. Разведывательная служба была упразднена, а ее полномочия были распределены между несколькими относительно крупными и множеством мелких структурных подразделений Береговой охраны. Одновременно с этим соответствующие изменения были внесены и в американское законодательство. Законом о полномочиях разведки на 2010 финансовый год в качестве органа, представляющего Береговую охрану в разведывательном сообществе США, вместо Службы разведки были названы «разведывательные элементы» Береговой охраны⁷⁹³.

На сегодняшний день вопрос о том, какие структурные подразделения Береговой охраны следует рассматривать в качестве ее «разведывательных элементов», достаточно дискуссионен. Сотрудники, осуществляющие разведывательные функции имеются на всех структурных уровнях службы, начиная от центрального аппарата и заканчивая территориальными представительствами береговой охраны.

На уровне центрального аппарата Береговой охраны вопросами разведки занимаются такие службы как: Служба расследований Береговой охраны (Coast Guard Investigative Service); Контрразведывательная служба Береговой охраны (Coast Guard Counterintelligence Service); Криптографическая группа Береговой охраны (Coast Guard Cryptologic Group); Группа реагирования на компьютерные инциденты Береговой охраны (Coast Guard Computer Incident Response Team); Центр разведывательной координации (Intelligence Coordination Center).

На уровне периферийных подразделений Береговой охраны вопросами разведки занимаются региональные разведывательные группы (Area Intelligence Staffs) и территориальные разведывательные группы (Field Intelligence Staffs). В их задачи входит осуществление разведывательной поддержки мероприятий и координация вопросов обмена разведывательной информацией как между структурными единицами самой Береговой охраны, так и с другими федеральными ведомствами.

Кроме это, в системе территориальных разведывательных органов Береговой охраны функционируют два разведывательных интеграционных центра: Тихоокеанский морской разведывательный интеграционный центр (Pacific Maritime Intelligence Fusion Center) и Атлантический морской разведывательный интеграционный центр (Atlantic Maritime Intelligence Fusion Center). В их задачу входит аналитическая обработка разведывательной информации в интересах региональных подразделений Береговой охраны, а также обеспечение разведывательной информацией заинтересованных потребителей в своем регионе.

Руководство разведывательной деятельностью в Береговой охране осуществляет Помощник начальника по вопросам разведки и криминальных расследований (Assistant Commandant for Intelligence and Criminal Investigations). Однако большинство функциональных обязанностей в сфере разведывательной деятельности, в первую очередь те их них, которые Береговая охрана осуществляет как член разведывательного сообщества США, возложены на Начальника (Commandant) Береговой охраны.