Loe raamatut: «Партнерство государства и частного бизнеса в инновационной экономике России»
Введение
В экономике ряда развитых, а в последние десятилетия и развивающихся стран возникла особая форма взаимодействия бизнеса и власти, обозначаемого обычно термином Public-Private Partnership (PPP). В России принят термин "государственно-частное партнерство" (ГЧП). Многообразие форм ГЧП и их бурное развитие во всех регионах мира, широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют интерпретировать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики, своеобразную форму присутствия государства в частном бизнесе. Необходимо отметить, что институциональные формы вмешательства государства в процессы функционирования территориальных систем обеспечивают их инновационное развитие и имеют множество разновидностей, а одной из самых перспективных форм такого развития является государственно-частное партнерство.
Государственно-частное партнёрство – важный инструмент в арсенале государства, благодаря которому предполагается увеличить объём инвестиций, например, в инфраструктуру и повысить их эффективность и инновационную составляющую. В соответствии с концепциями неолиберализма во многих странах мира за последние годы существенно сократился государственный сектор, и функции государства по управлению жизненно важными объектами стали постепенно передаваться частному бизнесу. В общемировой практике выделяют две основные формы ГЧП: институциональную, подразумевающую создание отдельного юридического лица на базе образовательного учреждения, и контрактную. Согласно западноевропейскому подходу основным признаком государственно-частного партнерства является участие сторон в кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости. В свою очередь, процесс ее создания в значительной степени определяется характером перераспределения задач и рисков между государством и частным партнером. При этом каждый партнер принимает на себя те задачи и ответственность, которые он может обеспечить с лучшим качеством и эффективностью. Это и есть синергетический потенциал партнерства.
На протяжении длительного времени большинство государств проводило мероприятия по либерализации экономики, постепенно уходя из сфер материального и нематериального производства и ослабляя участие в формировании капитала. Однако участие в ГЧП означает, что государство, хотя и косвенно, но участвует в получении прибыли. При этом возникает вопрос, в какой степени государство может управлять экономикой посредством партнерств и может ли оно сохранять автономию от частной экономики и свою контролирующую роль в хозяйственном механизме? Большинство исследователей современной экономики и политики утверждает, что государство обладает определенной автономией от экономики и других институтов гражданского общества. Вопрос об автономии государства напрямую связан с проблемой государственного вмешательства в экономику.
Большинство исследователей находят множество противоречащих друг другу факторов, определяющих разделение функций государства и экономических субъектов. Рассматривая пределы государственного вмешательства, некоторые ученые отмечают, что оно однако не должно простираться на сферу ценообразования. В мировой практике разработан инструментарий, позволяющий предприятиям, созданным на партнерской государственно-частной основе, привлекать для реализации крупных инвестиционных программ средства различных финансово-кредитных институтов путем сложных схем финансирования, перекрестных гарантий и перераспределения рисков. В числе таких инструментов наиболее важное место занимает проектное финансирование, которое представляет собой наиболее гибкую, рациональную и перспективную систему долгосрочного финансирования крупных государственно-частных проектов. ГЧП позволяет реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики – с другой. При этом, в отличие от приватизации как формы возмездной передачи государственной собственности юридическим и физическим лицам, в партнерствах право собственности сохраняется за государством.
Государственно-частное партнерство отражает сложившиеся в мире тенденции целенаправленного вовлечения финансовых ресурсов и достижений современного менеджмента из частного сектора в сферу ответственной деятельности публичного сектора. При этом государственно-частное партнерство представляет собой только одну из форм возможных взаимодействий, имеющую свою специфическую правовую, экономическую, социальную и т.д. базу, свои характерные особенности, сферы приложения и мотивацию для каждой из участвующих сторон.
Следует подчеркнуть, что существуют и другие, альтернативные партнерству формы взаимодействий, позволяющие достичь аналогичных целей, поставленных участниками, как например, контракты, заказы и иные договорные формы гражданско-правовых отношений между хозяйствующими субъектами. Но при всем возможном разнообразии любые формы взаимодействий в своей основе и в конечном счете призваны обеспечить вполне определенную выгоду, эффект для каждого из участников, лучший именно при реализации выбранной формы взаимодействий. При этом упомянутые эффекты могут лежать в разных для каждого из участников областях, иметь различную и достаточно сложную меру не только в пространстве финансовых показателей. Основной предпосылкой создания ГЧП является убежденность в том, что частные компании функционируют более эффективно, чем бюрократические государственные структуры, и располагают большими финансовыми ресурсами, нежели государство. Поэтому государство привлекает частный бизнес на помощь в те сферы деятельности, за которые оно отвечает, но для которых не имеет достаточного бюджета и компетенции. В итоге основным сектором для развития ГЧП являются городская и региональная инфраструктура, в первую очередь коммунальная, социальная и транспортная.
В настоящее время обобщение и распространение опыта партнерских отношений вызывает большой интерес во всем мире; разрабатываются не только методические и нормативные основы, но и стандарты государственно-частного партнерства. При этом большое внимание уделяют ключевым характеристикам и особенностям партнерства. Так, жизненные циклы партнерских проектов часто составляют многие десятки лет; они затрагивают экономические интересы крупнейших собственников, сложные социальные аспекты качественного предоставления услуг обществу. В то же время, содержательная суть партнерских отношений выходит за рамки гражданско-правового регулирования, традиционных договорных отношений. Здесь важную роль начинает играть взаимное доверие как результат общих норм и ценностей социально-культурного характера, которые, имея определенную меру, существенно влияют на результаты партнерства и партнерских проектов.
Системный кризис начала XXI века обострил проблему партнерских отношений государства и частного сектора. По сути, речь идет о пересмотре роли государства от его позиции «ночного сторожа» до существенного повышения значимости государства в модернизации на инновационной основе и осуществления идеи «благосостояния для всех» за счет системы экономических рычагов и стимулов, позволяющих привлечь инвестиционные ресурсы частного бизнеса для решения национальных проблем.
Таким образом, государственно-частное партнерство представляет собой кооперацию государства и частного сектора с целью реализации общественно значимых проектов и программ в различных сферах деятельности. При этом ГЧП позволяет частному партнеру реализовать свой потенциал, а государству сохранить право собственности и контрольные функции в социально значимых секторах экономики. Государство устанавливает цели и задачи проектов и программ с позиций общественных интересов, определяет количественные и качественные показатели достижения целей, осуществляет текущий и последующий контроль реализации проектов, а частный партнер берет на себя ответственность за оперативную деятельность на разных стадиях проектов и программ.
Глава 1. Теоретико-методологические основы понятия государственно-частного партнерства в современной экономической системе
1.1. Государственная, муниципальная и частная собственность как объекты управления
Традиционно в России сложилась ситуация, что управление частной собственностью более эффективно, чем государственное или муниципальное администрирование. Последнее в связи с низкой эффективностью требует более грамотных управленческих решений и совершенной нормативно-правовой базы, регулирующей процессы управления. Такие меры обеспечат более жесткий государственный контроль во всех областях экономики и над всеми формами собственности. Работа в направлении повышения эффективности государственного и муниципального управления, а также совершенствование законодательства должны решать такие задачи как:
реорганизация структуры государственных и муниципальных предприятий и организаций, в том числе и государственно-частного партнерства:
регулярные и своевременные учет и инвентаризация собственности государства и муниципалитетов в рамках каждой операции;
повышение эффективности принимаемых решений в сфере государственного и муниципального контроля и распоряжения собственностью, рост уровня ее инвестиционной привлекательности, инновационности посредством, в том числе, развития системы ГЧП.
Поставленные задачи могут быть решены в большей степени путем принятия единого Федерального закона, который регламентирует процессы управления государственной собственностью, разграничит уровни собственности на муниципальную, региональную и федеральную, а также обозначит цели, задачи и стандартизирует принципы управления. Данный Закон должен освещать следующие аспекты:
правила, регламентирующие, когда то или иное имущество относится к разным видам собственников, а также прописывающие вопросы пользования, владения и распоряжения таким имуществом, в том числе и при создании ГЧП;
стандарты учета, классификации и ведения реестров имущества;
особенности управления собственностью при передаче ее в распоряжение ГЧП в процессе входа в его состав государственного партнера;
основания, по которым возникает и прекращается право собственности;
круг вопросов, решаемых органами государственной власти в отношении муниципальной, региональной или федеральной собственности;
способы оценки использования и порядок приобретения бюджетных средств, основанные на балансовой отчетности;
основания для сохранности материальных объектов в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении.
Государственная, муниципальная и региональная формы собственности возникли в процессе национализации частной собственности, передачи на объекты частной собственности права распоряжения, пользования органам государственного, регионального или муниципального управления, которые действуют от имени народа. Именно это и является сущностью общественной собственности. Процесс разделения форм собственности в зависимости от уровня власти провоцируется политикой и социумом, влияние экономики здесь минимально. Муниципальная собственность лучше всего подходит при управлении объектами, эксплуатация которых направлена на удовлетворение повседневных потребностей граждан, в случае необходимости привлечь население к активному участию в управлении этими объектами. Когда речь заходит о государственной или муниципальной собственности граждане номинально являются ее субъектами, однако непосредственными распорядителями в границах обозначенной территории являются уполномоченные государственные, административно-территориальные, региональные органы власти как исполнительной, так и законодательной и судебной.
Сегодня выделяется три официальные группы собственности, определяемые законом и статистикой: федеральная собственность, имущество субъектов федерации и муниципальные объекты, которыми распоряжаются органы местного самоуправления. Функция государства сегодня дуальна: оно одновременно играет роль политической силы и экономического субъекта – суперпредпринимателя. В качестве политической силы государство проявляет себя в работе органов судебной, законодательной и исполнительной власти. Как суперпредприниматель государство занимается производством различных продуктов, создает себе доход аналогично частным субъектам бизнеса. Специфичным общественную собственность делает ее непосредственная связь с принимаемыми политическими решениями.
Отношения, которые включает в себя частная собственность, многообразны и имеют четкую иерархию:
отношения, возникающие внутри самих органов государственной власти, в отношении прав владения, пользования и распоряжения государственной собственностью, а также в связи с вопросами наполнения и утверждения государственного бюджета;
имущественные отношения между уровнями власти: местной, региональной, центральной;
отношения между самим государством, как общественным сектором экономики, и бизнесом: ГЧП предприятиями, предпринимателями, производителями.
Государственная и частная собственность во всех странах рассматривается в противопоставлении. Частный сектор экономики, в том числе частная собственность, находятся в границах, объективно установленных социальными, техническими, материальными и иными особенностями конкретной исторической эпохи. Примером может быть отечественный кризис 30-х годов прошлого века, вызванный ускоренной национализацией, или финансово-экономический крах, получившийся в результате приватизации 90-х годов. Нахождение баланса между всеми формами собственности, а также реализация их эффективного взаимодействия, в том числе и через систему ГЧП, является одним из основных направлений государственной социально-экономической политики. В рамках одного объекта принципы сосуществования и взаимопроникновения государственной и частной форм собственности имеют следующие аспекты:
иностранная собственность государств, юридических и физических лиц;
объекты собственности, имеющие межгосударственную принадлежность и значение;
собственность государственно-частных образований;
интеллектуальная собственность.
Объекты собственности включают натурально-вещественный состав и денежную стоимость, включающие следующие три стороны правовых отношений:
между собственником и его имуществом;
между собственником и кругом третьих лиц, имеющих обязанность не препятствовать ему осуществлять свои права собственности, носящие абсолютный характер;
между собственником и органами государственной власти, подразумевающие налоговые отношения, гарантии и защиту прав собственности, правила государственной регистрации объектов, ограничения, накладываемые государством на оборот определенного круга имущества.
В состав правового регулирования отношений собственности, которое рассматривается как комплексный правовой институт, входят нормы, регламентирующие возможность определенных лиц владеть материальными благами, способы защиты таких прав от третьих лиц, возможности и поведение собственников в отношении имущества. В отношении государственной собственности принципиальным является определить области, где ее существование будет обусловлено экономическими и иными интересами общества.
Рассматривая зарубежную литературу, можно выделить четыре категории государственной собственности, различные по критерию управляемости:
предприятия и организации, находящиеся в собственности и оперативном управлении у государства. В первую очередь сюда относятся предприятия, имеющие национальное значение в сфере экономики и безопасности страны: нефтеперерабатывающие заводы, шахты и т.д.;
принадлежащие и находящиеся в управлении государственных или местных властей учреждения, общественно значимые структуры: больницы, телекоммуникации, школы, дороги, авиалинии;
предприятия, находящиеся в собственности государства, управление которыми осуществляется третьими лицами по договору;
предприятия, принадлежащие государству на праве долевой собственности с частным бизнесом, уровень управления над которыми со стороны государства определяется индивидуально.
В экономике государственную собственность можно разделить на два вида: собственность государства в секторе коммерции (государственные предприятия и хозяйственные общества) и государственную собственность в некоммерческом секторе (библиотеки, музеи, коммуникации, транспортные линии, энергосистемы, инфраструктурные объекты). Некоммерческие объекты прибыли не приносят, однако выполняют важные общественные функции, поэтому переданы в собственность государства.
В современной России можно констатировать следующие факты:
1) смешанная государственно-частная форма собственности по праву может быть квалифицирована как самостоятельная форма, имеющая специфические отношения пользования, владения и распоряжения;
2) сектор, имеющий смешанную государственно-частную форму собственности, имеет более высокую инвестиционную активность в сравнении с частным или государственным, поэтому его можно считать более дееспособным.
Объектом в праве собственности выступает имущество, обладающее экономической ценностью. Имущество государства, обладающее особым правовым режимом, может быть использовано ограниченно. Существуют объекты, природа которых не предусматривает их существование в качестве объектов права собственности, примером может быть интеллектуальная собственность.
Объекты, принадлежащие государству на праве собственности, включают публичное имущество и общее достояние в зависимости от их правового режима. Под общим достоянием подразумеваются объекты, принадлежащие всем по естественному праву: воздух, моря, проточная вода. Принадлежащее народу казенное и публичное имущество, такое как гавани, реки, находится на особом режиме, так как для его отчуждения нужно согласие самого народа. Западные страны сегодня выделяют в рамках государственной собственности категорию публичной собственности, куда отнесены морские берега, территориальные и некоторые другие категории вод, а также имеющие повышенную ценность полезные ископаемые и прочее. Публичная собственность по распространенному мнению может быть применена только в целях достижения общего блага.
В России частная и государственная собственность, а также все связанные с ней отношения находятся под юрисдикцией гражданского права. Отношения публичной собственности регламентируются административным и конституционным правом. Получается, что управление государственной собственностью находится на границе между частным и публичным правом.
Если к управлению подходить как к категории публичного права, то собственник в процессе управления имуществом физически и юридически находится от него в отдалении и реализацию триады полномочий передает иному лицу. В данной связке действуют два субъекта, объединенные отношениями в части объектов собственности. На федеральном уровне сегодня в России не издано ни одного закона о публичном управлении государственной собственностью, тогда как многие субъекты РФ в рамках своей компетенции подобные специализированные законы имеют.
Статья восьмая Конституции РФ гласит, что «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». В стране допускается пересекать и совмещать различные формы собственности, образовывать смешанные формы, при которых права на объект принадлежат субъектам различных друг от друга форм собственности. Как пример можно привести акционерные общества и государственно-частные партнерства, в которых консолидируются государственный и частный капиталы.
Частная собственность – это имущественные права на объекты, принадлежащие частным лицам: гражданам, как физическим лицам, и предприятиям, как юридическим лицам, которые действуют независимо от государства ради собственных интересов. Основным, сложившимся исторически признаком частной собственности, является наличие в качестве ее субъекта одного человека, реализующего максимально допустимую власть над объектами такой собственности, являющимися в целом его имуществом. Отношения между частными собственниками базируются на принципах формального и юридического равенства в части купли-продажи, передачи и взаимного использования их имущества. Основной их формой является договор между частными собственниками, заключаемый по принципам свободы договора. Все способы распоряжения и отчуждения имущества: его продажа, аренда, дарение и прочие – осуществляются при помощи договора. Частная собственность предполагает также переход прав на имущество в результате наследования. Все эти признаки объединяются в единое понятие частной собственности.
Еще одним особым признаком частной собственности является суверенность прав ее владельца и непосредственность (если акционер владеет продуктом опосредованно посредством обращения ценных бумаг и коллективное распределение прибыли, частник на собственность и продукт имеет непосредственные права). При частной собственности отдельное лицо имеет юридическую власть над вещами.
У частной собственности есть две разновидности: групповая и индивидуальная. В случае с индивидуальной собственностью ее субъект персонифицирован как физическое лицо, индивид, обладающий в рамках закона правами владеть, использовать и распоряжаться объектами своей собственности.
Групповая форма собственности в качестве субъекта имеет не персону, а группу собственников, их совокупность, общество. Для общей и групповой собственности характерна одновременная односубъектность и многосубъектность отношений. Такая собственность многосубъектна, так как каждый ее участник имеет права собственности и может считаться ее владельцем. Односубъектность выражается в необходимости существования одного субъекта, имеющего право управлять данным объектом. Формами групповой собственности могут быть коллективная, кооперативная, акционерная и корпоративная.
Акционерная собственность выделяется особо, так как может представлять собой общую собственность, в которой участвуют три базисные формы: государственная, муниципальная и частная – при этом фактически возникает разновидность комбинированной, смешанной собственности. Муниципальная собственность управляется с помощью экономических и организационных методов управления, используемых местными администрациями. Смешанная форма собственности, ярким примером которой является ГЧП, имеет хорошие перспективы развития в большинстве сфер экономики.
Когда местная администрация или федеральные органы выступают держателем долевой собственности или пакета акций предприятия, они могут непосредственно участвовать в управлении им. В такой ситуации должен осуществляться мониторинг движения имущества по всем предприятиям, имеющим в числе собственников государство или муниципалитеты, для предотвращения случаев банкротства этих организаций. Собственник в отношении его имущества вправе самостоятельно выбирать правовой режим, основываясь на собственных тактических и стратегических целях. Реализация прав владения, пользования и распоряжения может идти непосредственно собственником, а может осуществляться третьими лицами по договорам аренды, лизинга, залога, хозяйственного ведения, доверительного управления, при этом собственник будет оставаться законным владельцем такого имущества. К праву распоряжения относится и внесение собственником принадлежащего ему имущества в уставный капитал юридических лиц. В этом случае права его собственности прекращаются. Все действия, связанные с формами использования имущества, направлены на получение максимального эффекта в материальной и социальной сферах. Если такой эффект не достигается, собственность подлежит приватизации.
Итоги проведенного сравнения результатов использования государственной и приватизированной собственности, предпочтений одной формы собственности над другой не выявили. Практика показывает, что наибольшей целесообразностью обладает метод, при котором государство оставляет за собой пакеты прав собственности, дающие право на участие и контроль за деятельностью фирмы, что составляет порядка 25-30% капитала акционерного общества. При таком участии государство сохраняет частичный контроль над предприятием, но прав частных инвесторов не ограничивает. Для стратегических отраслей и производств доля государства в собственности предприятий должна быть увеличена вплоть до приобретения контрольных пакетов акций. При таком методе государство реализует максимальный контроль в интересах национальной безопасности. В каждой стране также есть производства и отрасли, на которые распространяется государственная монополия. Сюда относятся воздушные линии, водные ресурсы, транспортные и энергетические линии, природные источники, памятники искусства и культурные объекты, золотовалютные резервы и прочее. Земля может быть приватизирована, однако такой подход разрешен не во всех странах.
Государство может обладать исключительными правами в составе имущественного комплекса унитарного государственного предприятия. Ими могут быть права на обозначения, отражающие индивидуальные особенности предприятия, производимый им продукт, услуги или выполняемые работы (бренд, товарный знак, фирменное наименование, знаки обслуживания), а также иные исключительные права в рамках действующего в стране законодательства или заключенных договоров. Большинство госпредприятий и, в первую очередь оборонных, на существенную часть объектов интеллектуальной собственности приобретают также исключительные права.
1.2. Институциональная структура экономики и ее изменения на современном этапе экономических преобразований
Институты и правила, являющиеся определяющими для экономического поведении и накладывающие ограничения на деятельность хозяйствующих субъектов в зависимости от выбранной ими системы хозяйствования, упорядоченные по своей структуре, определяют институциональную структуру экономики. Рыночная институциональная структура не может быть создана только вследствие наличия характерных для рынка некоторых институтов, как и в результате создания необходимой ей правовой базы, регулирующей вопросы частной собственности.
Институты, составляющие рыночную систему, делятся на формальные и неформальные. Неформальные институты являются продуктом культуры, представляющей собой совокупность исторически сложившихся в период отсутствия законодательных механизмов регулировании межличностных отношений социальных механизмов, позволявших эти отношения координировать и ограничивать. Основой неформальных институтов является моральная практика и хозяйственная этика, что является благоприятным для роста уровня общественно-экономической координации рынка.
Формальные институты, а также накладываемы правила и ограничения вытекают из сложившихся на данный момент неформальных механизмов и правил, которые становятся основой для их реализации. В состав формальных институтов входят политические и экономические институты, а так же аспекты контрактации в создаваемой нормативно-правовой системе, регулирующей порядок заключения контрактов. В большинстве случаев рыночная экономика предполагает тесную корреляцию формальных институтов и прав собственности, которые устанавливаются с их помощью. При получении дохода от имеющейся собственности, а также вопросы отчуждения других лиц от права использовать имущество обычно коррелируют с правами на ресурсы.
Между покупателем и поставщиком отношения складываются на основе цены продукта, специфичности активов, и гарантий, которые являются обязательными элементами институтов контрактации, свойственных каждой системе экономики, и отражаются в свободе заключения договоров. Отход от названного принципа негативно сказывается на процессах контрактации и снижает эффективность производимого обмена. Для создания набора правил взаимодействия субъектов создаются организации, реализующие функции формальных институтов. Из базовых правил вытекают следующие наборы правил, порождающие другие, созданные на их основе. В результате такой соподчиненности любое изменение правил связано с большими затруднениями, что является причиной формирования институциональной среды. Так глобальные правила, например, включают в себя экономические, политические или конституционные, могут содержать двух и многосторонние контракты, которые заключают между собой экономические агенты.
Иерархия в государстве обусловлена конституционными правилами, регламентирующими порядок принятия решений. Экономические правила ответственны за разнообразные формы организационно-хозяйственной деятельности и определяют аспекты конкуренции и кооперации между индивидами. Например, экономические правила могут содержать запрет на слияние компаний, работающих в одной отрасли с целью предотвращения монополизации рынка. Контрактами регулируются взаимоотношения экономических агентов, в том числе предоставленные им права и обязанности согласно достигнутых между субъектами соглашений.
Институты делятся на внешние и внутренние. Внешние институты ответственны за установление правил и характера самой хозяйственной системы. Внутренние институты регулируют процесс совершения сделок между субъектами хозяйствования, что устраняет неопределенность, снижает риск по сделкам, уменьшает уровень трансакционных издержек. Функцией системообразующих институтов является определение типа экономического порядка. Прочие институты являются элементами различных экономических систем.
Сама институциональная среда представляет собой институт высшего разряда, определяющий условия функционирования системы в целом, создающий принципы отбора максимально эффективных для экономики и социума институтов. Еще одной функцией институциональной среды является определение вектора общего направления развития системы и скорости институциональных изменений в системе. Именно институциональная среда ответственна за создание благоприятных условий для отбора институциональных структур по степени их эффективности, что способствует устранению неопределенности между индивидами.
В процессе развития экономики мы подошли к тому, что увеличение капитала и рабочей силы перестало быть приоритетным. Наибольшей эффективности стало возможно добиться путем их перераспределения между сферами деятельности – из менее перспективных в более успешные. Эволюция подразумевает, что в результате ротации капиталов и рабочей силы неэффективные институты уйдут, оставив место эффективным, что будет способствовать дальнейшему прогрессу форм социальной, экономической и политической организации. Для оценки и сравнения эффективности происходящих в институтах изменений используют институциональную метаконкуренцию. Закрепляются те институты, у которых при увеличении числа индивидов возрастает предельная отдача, примером можно привести институт рыночного обмена, свободной контрактации или индивидуализированной собственности.
