Loe raamatut: «Gleichwertige Lebensverhältnisse - Vision oder Illusion», lehekülg 2

DEN STAAT IN DIE PFLICHT NEHMEN
Staatliche Gewährleistung der öffentlichen Infrastruktur

von HANS-JÜRGEN BIELING und MATTHIAS MÖHRING-HESSE

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Die Organisation und Bereitstellung der öffentlichen Infrastruktur ist ein heiß diskutiertes Thema – vor allem dann, wenn die Finanzierungskosten sehr groß sind oder wenn Leistungen nicht oder nur unzureichend erbracht werden. Spätestens dann wird erkennbar, dass es sich bei der öffentlichen Infrastruktur nicht um irgendeinen Teilbereich der Gesellschaft handelt, sondern um eine wichtige Lebensader, die für die wirtschaftlichen Abläufe und die gesellschaftliche Integration, aber auch für das ganz alltägliche Leben aller unverzichtbar ist.

Die staatliche Organisation öffentlicher Güter

Dass die Infrastruktur grundlegend für eine Gesellschaft ist, ist in dem Begriff, zusammengesetzt aus den lateinischen Wörtern infra (unterhalb) und structura (Zusammenführung), bereits vorgesehen – und wird auch weithin anerkannt. Bezogen auf die Leistungen, die einer Infrastruktur zugerechnet werden, ist häufig von „öffentlichen Gütern“ die Rede. In der Volkswirtschaftslehre werden solche Güter durch zwei Kriterien definiert (Samuelson 1954): Sie stehen allen zur Verfügung, d. h. niemand kann von deren Nutzung ausgeschlossen werden (Prinzip der Nicht-Ausschließbarkeit). Außerdem werden sie nicht durch ihre Inanspruchnahme aufgebraucht; dadurch, dass sie genutzt werden, werden andere in ihrer Nutzung nicht beeinträchtigt (Prinzip der Nicht-Rivalität). Als typische Beispiele für öffentliche Güter werden Luft, Sonne oder Leuchttürme genannt. Für viele öffentliche Güter treffen beide Kriterien allenfalls bedingt zu: Gute Luft gibt es nicht überall, daher auch nicht gleichermaßen für alle; Züge sind oft überfüllt, und auf Stuttgarts Straßen steht man morgens und abends im Stau.

Diese Beispiele, übrigens auch die Leuchttürme, weisen zudem darauf hin, dass öffentliche Güter zumeist nicht wie Sonne und Luft von Natur aus existieren, sondern gesellschaftlich hergestellt werden müssen. Ihre Produktion und Bereitstellung, deren Organisation, Umfang und Qualität sind nicht vorab definiert. Vielmehr werden sie in politischen Prozessen immer wieder ausgehandelt (Helfrich 2012). Die beiden Prinzipien aus der Volkswirtschaftslehre sind entsprechend zu ergänzen und zu präzisieren: Indem man sich in politischen Auseinandersetzungen auf bestimmte öffentliche Güter verständigt, verständigt man sich zugleich darauf, dass entsprechende Leistungen so hergestellt werden, dass erstens niemand von der Nutzung dieser Leistungen ausgeschlossen wird und dass sich die Nutzer*innen zweitens in deren Nutzung nicht gegenseitig stören oder beeinträchtigen. Öffentliche Güter sollen deshalb so hergestellt werden, dass sie den Nutzungsberechtigten in ausreichendem Maße und – nebenbei auch – in ausreichender Qualität zur Verfügung stehen.

Bei der Organisation öffentlicher Infrastrukturdienstleistungen ist also Politik im Spiel, daher auch Akteure wie Parteien, Verbände, Gewerkschaften oder Bürgerinitiativen – und nicht zuletzt der Staat. Wenn es um Fragen des Umfangs und der Qualität des Infrastrukturangebots geht, wird der Staat auf unterschiedlichen Ebenen – auf der zentralen oder regionalen, häufig auch auf der kommunalen, zum Teil sogar europäischen Ebene – adressiert und in die Verantwortung genommen. Die vorgebrachten Ansprüche der gesellschaftlichen Akteure variieren nach Interessenlage. Sie können primär investitions- und produktionsstrategisch oder aber lebensweltlich und versorgungstechnisch motiviert sein. Die letztgenannte Motivation ist jüngst von einer internationalen Autor*innengruppe mit der Konzeption der „Fundamentalökonomie“ stark gemacht worden (Foundational Economy Collective 2019). Gemäß dieser Konzeption ist das allgemeine Wohlergehen weniger durch den individuellen Konsum als durch den sozialen Konsum bestimmt. Der soziale Konsum ist wiederum stark von den unverzichtbaren, von der Fundamentalökonomie bereitgestellten Gütern und Leistungen abhängig, z. B. von Wohnen, Mobilität, Bildung, Kinderbetreuung, medizinischer Versorgung, Energie- und Wasserversorgung etc.

Die Fundamentalökonomie lässt sich in zwei Bereiche untergliedern. Den einen Bereich bildet die materielle Infrastruktur. Diese „besteht aus Rohren und Kabeln, Versorgungs- und Filialnetzen, die jeden Haushalt mit den unverzichtbaren Dingen des Alltags verbinden – Wasser, Strom, Bankdienstleistungen, Lebensmittel“ (ebd., 65). Den anderen Bereich bildet die soziale Infrastruktur, wobei die Autor*innengruppe von einer „providentiellen Fundamentalökonomie“ spricht. Hierzu zählt sie die typischen wohlfahrtsstaatlichen Aktivitäten, die medizinische Versorgung, Bildung, Pflege, Polizei, Justiz und Verwaltung sowie die Bereitstellung bezahlbaren Wohnraums.

Historisch gesehen vollzog sich der Ausbau der öffentlichen Infrastruktur in größeren Schüben. In den meisten europäischen Ländern expandierte im Zuge der zweiten Welle der Industriellen Revolution im 19. Jh. zunächst die materielle Infrastruktur. In den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg, d. h. unter den Bedingungen des wohlfahrtsstaatlich regulierten Kapitalismus verlagerte sich dann der Schwerpunkt hin zur Ausweitung des sozialen Infrastrukturangebots.

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Postverkehr in der Fläche: Inbegriff des Gewährleistungsstaats

Dimensionen der staatlichen Gewährleistung

Weil mit den eingangs angesprochenen Ansprüchen verbunden, sind öffentliche Güter staatsbedürftig (vgl. Vogel 2007). Sie werden nur dann in ausreichendem Umfang und guter Qualität bereitgestellt und können nur dann von allen genutzt werden, wenn der Staat dafür Sorge trägt. In dem Maße, wie entsprechende Ansprüche an den Staat gerichtet werden, hängt wiederum die Legitimation staatlicher Herrschaft daran, dass die öffentlichen Güter auch tatsächlich so wie erwartet zur Verfügung stehen. Daher ist der Staat der öffentlichen Güter genauso bedürftig, wie diese seiner bedürftig sind.

Wird der Staat dafür verantwortlich gemacht, dass die die Infrastruktur ausmachenden öffentlichen Güter zur Verfügung stehen, so ist damit noch nicht gesagt, wie er dieser Verantwortung entspricht. Historisch und im internationalen Vergleich hat er diese Aufgabe unterschiedlich erfüllt. Grundsätzlich lassen sich drei verschiedene Muster oder Formen identifizieren (vgl. Schuppert 2001, 401 f.):

■ Der Staat stellt erstens die Infrastruktur in Eigenregie her und stellt den Nutzer*innen entsprechende Leistungen zur Verfügung, besorgt also Produktion und Distribution. Sofern diese Form dominiert, ist vom Produktions- oder Leistungsstaat die Rede, der eine Erfüllungsverantwortung übernimmt.

■ Der Staat delegiert zweitens die Herstellung und Bereitstellung von öffentlichen Gütern an andere gesellschaftliche, private oder gemeinnützige Akteure. Dies kann auf dem Wege einer kooperativen oder direktiven Konzessionierung, einer Beauftragung oder der subsidiären Kooperation geschehen. Wenn diese Form prägend wird, ist vom Regulierungs- oder Gewährleistungsstaat die Rede, der die infrastrukturellen Leistungen „nur“ noch reguliert bzw. überwacht und kontrolliert, deren Herstellung unterstützt oder refinanziert und auf diesem Weg eine Gewährleistungsverantwortung übernimmt.

■ Als Interventionsstaat kann der Staat in Not- oder Krisensituationen einspringen und öffentliche Infrastrukturdienstleistungen übernehmen, deren Herstellung eigentlich anders vorgesehen ist. Er übernimmt dann eine Auffangverantwortung, die ergänzend zu den beiden anderen Verantwortungsmodi praktiziert wird. Dass der Staat in Not- oder Krisensituationen ersatzweise einspringt, kann grundlegend so vorgesehen sein, kann aber auch ohne eine solche Regelung und dann auch ohne Planung „passieren“.

Die unter dem Begriff „Gewährleistungsstaat“ geführte Diskussion bezieht sich vor allem auf die zweite Dimension. Genauer betrachtet übernimmt der Staat aber auch in den anderen Dimensionen – durch die Verantwortung für die Bereitstellung öffentlicher Güter – Gewährleistungsaufgaben. Entsprechend lässt es sich nachfolgend nicht vermeiden, dass „Gewährleistung“ mal als Oberbegriff für staatliches Handelns und mal als untergeordneter Spezialbegriff für eine besondere Form staatlichen Handelns benutzt wird.

Politik des Gewährleistungsstaats

In vielen Bereichen der sozialen Infrastruktur, etwa in der medizinischen Versorgung oder im weiten Feld der Sozialen Dienste, gab es in Deutschland seit jeher keine unmittelbare staatliche Leistungserbringung. Vielmehr kooperierte der Staat mit gesellschaftlichen Akteuren, mit Vorliebe mit denen der Freien Wohlfahrtspflege – und dies unter der Maßgabe der „Subsidiarität“. Dabei erkannte der deutsche Staat an, dass diese Akteure für bestimmte Leistungen – aus der Sache geboten oder weil historisch so gewachsen – verantwortlich sind, während ihm „lediglich“ die Verantwortung zukommt, diese Akteure darin zu unterstützen. In vielen anderen Bereichen vor allem der materiellen Infrastruktur hatte der deutsche Staat hingegen – direkt oder über öffentliche Unternehmen – die Leistungserbringung selbst übernommen. Für diese Bereiche lässt sich der bis in die 1980er Jahre dominante Staatstypus als Produktions- und Leistungsstaat charakterisieren.

Dies änderte sich in dem Maße, wie sich der Staat durch die Privatisierung großer Bereiche der öffentlichen Infrastruktur, vor allem der netzgebundenen Infrastrukturdienstleistungen wie Post, Telekommunikation, Bahn oder Energie, aber auch in der Form von Public Private Partnerships (PPPs), aus der direkten

Der Staat hat bei der Kontrolle der Wohnraumversorgung Macht und Einfluss verloren

Leistungserbringung schrittweise zurückzog, um sich finanziell und legitimatorisch zu entlasten (Bieling 2009). Dieser Rückzug korrespondierte zunächst mit dem neoliberal geprägten Leitbild des „schlanken Staates“. Der Staat sollte aus seiner Gewährleistungsverantwortung (im allgemeinen Sinn), also aus seiner Verantwortung dafür entlassen werden, dass öffentliche Güter bereitstehen. Dazu gehörte es dann auch, dass man die Eigenschaft entsprechender Leistungen als öffentliche Güter bestritt, also gleichzeitig mit dem Rückzug des Staats die bislang staatlich erstellten öffentlichen Güter relativierte, wenn nicht gleich „vernichtet“ hat. Nachdem die negativen Begleiterscheinungen dieses Prozesses – unzureichende Investitionen in die Infrastruktur und Versorgungsdefizite in der Fläche – hervortraten, wurde dieses Leitbild gegen Ende der 1990er Jahre modifiziert. Fortan war nun vermehrt vom Gewährleistungsstaat die Rede, d. h. von einem Staat, der den Umfang und die Qualität des Infrastrukturangebots – z. B. in Form der Bundesnetzagentur – effektiv zu überwachen und zu kontrollieren hat. Zugleich wurden die Leistungen, die überwacht und kontrolliert wurden, wieder „mehr“ zu öffentlichen Gütern, die des Staates bedürftig sind.

Im Bereich der sozialen Infrastruktur wurde in dieser Epoche die Art der staatlichen Gewährleistung umgebaut. Der gewährleistende Staat wurde nicht nur in seiner Verwaltungs- und Regulierungsarbeit, sondern auch in seinen Kooperationsbeziehungen mit gesellschaftlichen Akteuren „modernisiert“ – und hat auch diese zur „Modernisierung“ gezwungen (Möhring-Hesse 2018): Die für den bundesdeutschen Sozialstaat typischen Privilegien der Freien Wohlfahrtspflege wurden aufgelöst, deren Einrichtungen mit gewerblichen Leistungserbringern gleichgestellt – und sie alle zu Anbietern von Sozialen Diensten gemacht, die um staatliche Aufträge konkurrieren. Dadurch wurde ein Wettbewerb zwischen den Anbietern in Gang gesetzt, sodass jeder für sich unter starken Kosten- und Qualitätsdruck geriet. Zugleich wurden sie auf dem Wege des „Kontraktmanagements“ einer kontinuierlichen Preis- und Qualitätskontrolle durch mehr oder weniger staatsnahe Stellen unterstellt. Zudem wurde in einigen Bereichen von der „Objekt-“ auf die „Subjektsteuerung“ umgestellt. Die Nutzer*innen wurden mit Kaufkraft ausgestattet; ihnen wurden Auswahl und Beauftragung der Anbieter überlassen. So wurden sie zu Kund*innen der von ihnen genutzten Dienstleistungen und die von ihnen beauftragten Anbieter wurden auf „Wohlfahrtsmärkte“ gezwungen.

Bei der sozialen Infrastruktur wurde der deutsche Staat nicht – wie bei der materiellen Infrastruktur -zum Gewährleistungsstaat umgeformt. Er war schon zuvor Gewährleistungsstaat und hat „lediglich“ seine bisherige Gewährleistungsverantwortung „modernisiert“. Dazu hat er sich von der „Subsidiarität“ verabschiedet. Den gesellschaftlichen Akteuren entzog er die Erstverantwortung für entsprechende Leistungen und setzte sich stattdessen selbst in die unmittelbare Gewährleistungsverantwortung. Deshalb sah er sich nicht mehr zur Unterstützung der mit ihm kooperierenden Akteure verpflichtet. Stattdessen beauftragt er diese mit der Erstellung derjenigen Leistungen, zu deren Gewährleistung er sich verpflichtet hat. Die öffentlichen Güter bleiben so erhalten – allerdings mit veränderter Verantwortungszuschreibung und mit veränderten Kooperationsbeziehungen: Der Staat hat bei deren Herstellung und Bereitstellung, übrigens auch bei der Nutzung, das Sagen. Die gesellschaftlichen Akteure werden zu Anbietern entsprechender Leistungen im staatlichen Auftrag und die Nutzer*innen zu Begünstigten staatlicher Wohlfahrt. Diese Art der staatlichen Gewährleistung drückt sich in den sozialpolitischen Leitbildern vom „aktivierenden“, „präventiven“ oder „investiven Sozialstaat“ aus. Diese wurden als Alternativen zum neoliberalen Leitbild vom „schlanken Staat“ ausgegeben. Wie bei diesem soll der Staat vor gesellschaftlichen Ansprüchen geschützt werden. Im Unterschied zu diesem sollte er jedoch in einer umfassenden Gewährleistungsverantwortung gehalten und die in Frage stehenden Leistungen als öffentlichen Güter „erhalten“ werden.

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Regulierter Wettbewerb

Die eingangs getroffene Unterscheidung zwischen materieller und sozialer Infrastruktur wird durch diesen kurzen Rückblick – für Deutschland – bestätigt. Die erinnerten Entwicklungen in der staatlichen Gewährleistungsverantwortung führen auch in diesen beiden Bereichen zu tendenziell unterschiedlichen Formen der Bereitstellung: Was die materielle Infrastruktur betrifft, so hat der Staat weite Bereiche der anstehenden Leistungen einzelwirtschaftlichen Akteuren zur Produktion und Distribution überlassen. Seiner Gewährleistungsverantwortung kommt er vor allem in Form der Regulierung sowie der Überwachung und Kontrolle nach. Geregelt werden etwa Bedingungen und Mindeststandards der privatwirtschaftlichen Leistungserstellung. So wird den Postdienstleistern vorgeschrieben, dass sie die Post an alle Haushalte jeden Tag von Montag bis Samstag ausliefern müssen. Im Bereich der sozialen Infrastruktur beauftragt der Staat hingegen Anbieter sozialer Dienste, besteht dabei auf möglichst geringen Preisen und möglichst hoher Qualität, regelt das richtige Nutzer*innenverhalten, dirigiert und kontrolliert seine Vertragspartner über „Kontraktmanagement“.

Die staatliche Kontrolle ist oft verborgen, wenn der Staat die Bereitstellung der sozialen Dienste über „Wohlfahrtsmärkte“ organisiert. Dann überlässt er die Kontrolle der Anbieter scheinbar den Kund*innen der sozialen Dienste. Da er aber deren Verhalten normiert und dirigiert, reguliert er darüber die von diesen bestellten Anbieter. Zusätzlich kontrolliert der Staat die Anbieter über Preis- und Qualitätskontrollen im „Verbraucher*innen“-interesse.