Loe raamatut: «Protección del ambiente», lehekülg 3

1.2. Consecuencias de la globalización en América Latina y México

En términos teóricos, la globalización ha implicado una serie de retos para los Estados contemporáneos. Particularmente, han cambiado algunas formas de realizar las actividades económicas y las estrategias que usan para legitimarse. Al llevar las anteriores consideraciones a Estados como los de América Latina, se pueden advertir otra clase de consecuencias. En este sentido, el presente apartado aborda las secuelas de la globalización en Latinoamérica y en México.

1.2.1. Cambios económicos de la globalización: la dinámica de la economía en países en desarrollo

En la práctica, la dimensión económica de la globalización se ha desarrollado a partir de la promoción de cambios institucionales en la gestión gubernamental por parte de los países desarrollados. En esencia, esto ha sido posible por dos cambios sustanciales, uno al interior de los países y otro al exterior. Por un lado, se han instrumentado políticas económicas fundamentadas en el libre mercado, en aras de lograr la apertura e integración comercial de todos los Estados del mundo.51 Por otro lado, se ha promovido la integración de los países al comercio exterior. Así, en los primeros años de la globalización, el comercio internacional creció gracias a políticas como la disminución de barreras arancelarias y la promoción de la Inversión Extranjera Directa (IED) de las empresas multinacionales (EMN).52

Acerca de los cambios al interior de los Estados, se puede sostener que un concepto central de la dimensión económica de la globalización es el libre mercado. Es un término que alude coloquialmente a la economía de mercado. Se trata de una forma de administrar la economía de un país, en la cual el Estado regula en menor medida las actividades de los mercados. En este sentido, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) la define como

la eliminación parcial o total de las restricciones impuestas por el gobierno sobre el comportamiento financiero interno, de tal manera que los agentes económicos pueden tomar sus propias decisiones con respecto al volumen, el precio, los plazos y el propósito de las transacciones financieras.53

La definición del organismo internacional ayuda a entender la configuración contemporánea de la economía, a partir del libre mercado. En esencia, se pasó de una regulación del Estado de las actividades comerciales hacia un estadio en el que los agentes económicos son quienes deciden el desarrollo de la economía.

En el caso de Latinoamérica, la liberalización del mercado fue un proceso que ha sido impulsado gracias a instituciones financieras internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) o el Banco Interamericano del Desarrollo (BID). En palabras de Carvajal Martínez y Guzmán Rincón,

[La intervención de estas instituciones] en la política de los Estados para velar por la adopción de un marco institucional favorable a los lineamientos del consenso de Washington, que principalmente se orientó a garantizar el retorno de los préstamos, mediante la promoción y difusión de reformas institucionales, y políticas de condicionalidad del crédito.54

En esencia, los autores advierten que los países latinoamericanos comenzaron a adoptar políticas económicas de libre mercado gracias a las intervenciones de instituciones financieras internacionales. Debido a la adopción de estas medidas, es que se les podía otorgar financiamientos. En particular, los cambios que los diferentes países de la región emprendieron fueron la disminución de inversión pública en servicios sociales, reducción de la participación del Estado en actividades económicas, aumento de la participación de empresas privadas en el abastecimiento de servicios públicos.

En México, la adopción de estas políticas económicas comenzó con el gobierno de Miguel de la Madrid y continuaron hasta la gestión de Enrique Peña Nieto.55 Esto ha sido posible gracias a cambios conocidos como reformas estructurales. Para Trejo Ramírez y Andrade Robles, estas se definen como

los instrumentos de política económica para estabilizar a la economía y sacarla de las crisis por las que constantemente atravesó; también fueron el instrumento mediante el cual se pretendió modernizar a la estructura económica, con la finalidad de alcanzar mejores estándares de producción y productividad, elementos necesarios para la inserción de la economía mexicana en el proceso de globalización.56

En suma, en Latinoamérica, la dimensión económica de la globalización comenzó a experimentarse gracias a cambios institucionales en la regulación de la economía. Estos fueron impulsados por organismos supranacionales, como el FMI, el BM o el BID. En México, la adopción de políticas económicas de libre mercado comenzó desde la década de 1980 con De la Madrid, a través de diferentes reformas estructurales.

A la par de los cambios en la forma de la gestión pública de la economía, otro aspecto clave de la implantación económica de la globalización ha sido la integración de las economías nacionales al comercio internacional. De este modo, las políticas económicas de libre mercado han favorecido la interconexión comercial de los países; por ejemplo, los países han derribado las barreras arancelarias que impedían la importación y regulaban la exportación. En México, desde la adopción del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), los impuestos arancelarios disminuyeron paulatinamente y aumentó en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari. Asimismo, se permitió que la exportación aumentara “de 1986 a 2002 se pasó de 21.8 millones a 168.8 mil millones de dólares”.57

En buena medida, la integración comercial internacional ha sido posible gracias a la Inversión Extranjera Directa (IED). Con la globalización, los capitalistas no tienen límites para invertir en un solo espacio. Por el contrario, ya no tienen límites territoriales donde colocar capital para generar mayores ganancias. Así, para Bauman,

A diferencia de los terratenientes absentistas de la modernidad temprana, los capitalistas y corredores de bienes raíces de los tiempos modernos tardíos, gracias a la movilidad de sus recursos que ahora son líquidos, no enfrentan límites suficientemente reales –sólidos, rígidos, resistentes- como para someterse a su ley. Los únicos límites capaces de hacerse sentir y respetar serían los que el poder administrativo impusiera sobre la libertad de movimientos del capital y el dinero. Pero esos límites son escasos, y los pocos que restan sufren tremendas presiones para que se los borre o elimine.58

Bajo la metáfora de lo líquido, el autor denuncia el carácter fluctuante de las inversiones de los capitalistas del siglo XXI. Al tener la posibilidad de que las inversiones se encuentren en diferentes Estados, los inversionistas han contribuido a integrar cada vez más a los países de Latinoamérica con el comercio exterior. Así, la globalización ha permitido que el capital se pueda invertir en otros lugares del mundo y se obtengan ganancias en diferentes países.

Esta situación ha sido aprovechada por las empresas multinacionales (EMN). Con anterioridad, se les solía llamar empresas trasnacionales. El cambio de un término a otro, principalmente, ha sido posible por su reconocimiento por parte de las organizaciones internacionales, como el Banco Mundial, la CEPAL y la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo. Para terminar de diferenciar un término de otro, Ted London y Stuart Hart refieren que el carácter multinacional es para referir a las empresas, en tanto unidades económicas asentadas en diferentes países. En cambio, lo trasnacional remite al modelo que siguen dichas empresas. Para los autores, “el modelo multinacional, la perspectiva predominante en las estrategias globales, se centra en la integración global, responsabilidades nacionales y aprendizaje en todo el mundo”.59

En buena medida, las EMN se han encargado de agilizar el flujo de capitales entre un país y otro. Desde una perspectiva teórica, los principales argumentos que se usan para defender a las EMN son tres: fomentan la competencia de mercados nacionales al trasferir tecnología, ayudan al desarrollo de capital humano al ofrecer capacitación a empleados e incrementa el ingreso de los países receptores de inversión extranjera directa. En este sentido, Lascurain Fernández plantea que

La IED que realizan las EMN puede iniciar el mejoramiento de los recursos cuando entrena al personal local para operar nuevo equipo, en los métodos de producción y, sobre todo, para usar las nuevas tecnologías. La transferencia de métodos de trabajo innovadores aumenta la productividad, lo que a su vez incrementa el tiempo disponible para otras actividades. Además, la competencia adicional puede impulsar a las empresas existentes a mejorar su eficiencia.60

Como se aprecia, en términos conceptuales, se espera que la IED de las EMN impulse la economía de un Estado, gracias a los recursos tecnológicos y científicos que pueden aportar. Asimismo, favorece que la competencia entre empresas al interior de un país se dinamice, permitiendo que se mejore la eficiencia de las unidades económicas.

Al igual, en investigaciones empíricas se han encontrado resultados similares a los previstos teóricamente. En cuanto a los efectos de la IED ocasionada por el EMN, Lascurain y López reportan que los estudios empíricos dicen que

un flujo entrante de inversión proveniente de las EMN puede estimular el desarrollo local a través del aumento y la mejora de recursos y capacidades (stock de capital, tecnología, capacidad empresarial, acceso a mercados); el aumento de competencia, la mejor asignación de recursos, el desarrollo de recursos humanos, la generación de empleo, etc.61

En consecuencia, los argumentos que defienden la IED, las EMN y la integración económica internacional han permitido que surja una hipótesis atractiva para los Estados en desarrollo, como México y los países de Latinoamérica: la globalización permite el crecimiento económico. Incluso, bajo esta promesa es que los gobernantes, desde la década de 1980, han buscado legitimar los cambios en la política económica.62 Para Lascurain y López, esta premisa puede entenderse del siguiente modo:

la expansión de la economía global conlleva a la prosperidad a través de la división del trabajo y la especialización de acuerdo con la ventaja competitiva de cada país. Este principio motivó las transacciones internacionales, en donde los países menos desarrollados pueden beneficiarse con el mercado global gracias al acceso a capital más barato y mejores tecnologías.63

Las palabras del autor exponen las ideas que se han desarrollado para justificar teóricamente a la globalización económica y la IED. Básicamente, se presume que la integración económica internacional favorece el crecimiento económico de los países en desarrollo. Se trata de una hipótesis que ha sido desarrollada desde una visión optimista de la economía.64 Los autores que se adscriben a este supuesto sostienen que los países que tenían políticas económicas de apertura al intercambio internacional experimentan crecimiento económico. Algunos investigadores buscaron corroborar tal supuesto a través de estudios empíricos. Particularmente, se puede destacar la experiencia de las naciones del sudeste asiático, ya que, a través de políticas de apertura comercial, países como China experimentan un crecimiento que no se había visto en otras partes del mundo.65

En este sentido, para los Estados en la globalización, la posibilidad de que las EMN lleguen a sus territorios puede significar una oportunidad para atraer oportunidades de crecimiento económico. Para los ciudadanos, esto se traduce en fuentes de empleo. Como se revisó en el anterior apartado, al dejar de tener resultados económicos prósperos y dejar de abastecer servicios públicos, los Estados han experimentado una crisis de legitimidad ante sus ciudadanos.66 De este modo, la promesa del crecimiento económico a partir de la globalización ha sido asimilada por diferentes Estados para recuperar la legitimidad.

Ahora bien, cumplir tal cometido no es tarea sencilla. Principalmente, en cuanto a la atracción de la IED, diferentes Estados buscan que las multinacionales se asienten en su territorio. Así,

La globalización, entendida en términos económicos, no solo significa intercambio comercial y apertura de los mercados. Ocasiona también una competencia más fuerte, un ritmo más acelerado, una mayor presión innovadora; y, como consecuencia del imperativo de adaptación global, un mayor desmantelamiento de derechos y garantías de protección.67

Como se puede advertir, la globalización en su aspecto económico impone un reto a los Estados para aumentar su competitividad. Así, los Estados buscan promover políticas para atraer inversión extranjera directa. Para ello, se suele recurrir a políticas fiscales y laborales con efectos contradictorios: impactan negativamente en los ciudadanos, pero logran atraer a las EMN. Dentro de las políticas fiscales, se encuentra la exención de impuestos, repatriar ganancias extranjeras, y otros incentivos a la inversión extranjera directa. Mientras, dentro de las políticas salariales se puede abaratar la mano obra de industrias clave para capitales extranjeros o instaurar regímenes laborales sin prestaciones sociales (como la minería o la manufactura).

Sin importar el tipo de estrategia que los Estados instrumenten para atraer IED, la razón para hacerlo es la misma: impulsar el crecimiento económico para volver a legitimarse ante los ciudadanos. Particularmente, se busca al capital extranjero en aras de ofrecer empleos que conlleven a una mejora en sus condiciones de vida. Aunque, al mismo tiempo, existen consecuencias adversas para los ciudadanos, como eliminar derechos sociales.68 Al respecto, desde el contexto europeo, Ulrich Beck ilustra el impacto de tales trasformaciones:

El enorme cambio que se ha hecho efectivo en este terreno en un lapso relativamente breve se aprecia con toda claridad si comparamos la situación actual con la que existía en las décadas de 1950, 1960 o 1970. Desde la perspectiva actual, aquellos años parecen una época de armonía, de estabilidad duradera. Es cierto que el nivel salarial era entonces más bajo y el bienestar más modesto; pero, por otro lado, los contratos de trabajo indefinidos y los horarios laborales fijos constituían la regla, al menos en Europa central, y muchos asalariados permanecían toda su vida en el mismo puesto y hasta en la misma empresa. Durante los años del prolongado auge económico, la mano de obra era muy solicitada, e incluso cuando el desempleo comenzó a aumentar se mantuvo en niveles comparativamente bajos.69

En suma, la globalización económica ha sido posible por políticas de apertura de mercado e integración comercial, gracias a la IED. Estos principios han sido promovidos por organismos internacionales como el FMI o el BM. Básicamente, se ha solicitado a los diferentes Estados que realicen cambios en sus políticas económicas para favorecer estos dos principios de la globalización económica.70 Por tal motivo, el capitalismo contemporáneo se ha fortalecido, dado que se desarrolla bajo un régimen político que apuesta por el libre mercado y la integración económica.

Ahora bien, la promesa de crecimiento económico que fundamenta los cambios de la globalización solo es una pretensión teórica. Sin embargo, en los hechos, se vuelve un argumento endeble y de veracidad cuestionable, sobre todo para países en desarrollo. Así, a pesar de las bondades teóricas de la liberalización económica, Lascurain y López sostienen que no se ha encontrado evidencia empírica que la relacione con el crecimiento sostenido de los países.71

Por el contrario, la liberalización se le ha asociado con inestabilidad macroeconómica. Por ejemplo, Lascurain refiere la crisis económica de 1994 en México. Durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, se vivió un periodo de aumento dramático del proceso de apertura comercial. Uno de ellos fue el aumento de IED.72 Se pasó de 1.9 mil millones de dólares a cerca de 9.5 millones en 1994 (véase Gráfica 1).

Gráfica 1. Inversión extranjera directa de 1982 a 1994

Nota. Los valores expresan miles de millones de dólares. Fuente: Secretaría de Economía.73

Entre los diferentes factores, en México, la crisis económica se experimentó por la retirada de capitales de la IED durante 1994 y después. Al respecto, Banda y Chacón reportan que

la fuga de capitales y la salida de inversión de cartera fueron de 1,689 millones de dólares y de 7,355 millones de dólares respectivamente durante el primer trimestre de 1995, a pesar de la devaluación.74

El caso de México, ayuda a entender que la liberalización económica y la atracción de la IED no necesariamente redundan en crecimiento económico. Diferentes analistas de la economía global se han encargado de explicitar por qué no se logró la promesa de crecimiento asociada a la globalización. Una explicación ha sido desarrollada por la CEPAL. Para este organismo, la liberalización financiera ocurrió en países en desarrollo caracterizados por un entorno institucional débil. Con esta expresión, se alude al hecho de que los Estados no contaban con andamiajes jurídicos ni órganos que permitiesen administrar la participación de diferentes actores —tanto nacionales como internacionales— en las actividades económicas.

Como consecuencia, los bancos incrementaron sus préstamos de forma abrupta. Posteriormente, los gobiernos tuvieron que intervenir para rescatar a los bancos:

Las políticas a corto plazo incluyeron la adquisición de instituciones insolventes, la recapitalización, la compra de cartera vencida y el respaldo a los deudores. Las políticas de más largo plazo supusieron la enajenación de los bancos intervenidos, lo que a menudo dio como resultado una mayor propiedad extranjera, y un sistema mejorado de regulación y supervisión.75

En este sentido, se puede sostener que el fracaso en Latinoamérica de la promesa del crecimiento económico de la globalización se debió por la falta de instituciones sólidas que permitiesen administrar los cambios en la política económica. A diferencia de otras regiones del mundo, la liberalización financiera en América Latina ocurrió de forma volátil y abrupta. Por un lado, en 1970 se vivió un proceso intermedio de liberalización que se interrumpió y continuó hasta 1988. A partir de ese año, “el proceso de liberalización comenzó de nuevo y durante los años siguientes su velocidad superó la de cualquier período [sic] en cualquier otra región”.76

El caso de México no fue la excepción. De acuerdo con información del Fondo Monetario Internacional, la liberalización del sector financiero se vivió de forma desregulada, a principios de la globalización económica del siglo XX. Desde 1980 hasta 1990 se comenzaron a desarrollar los mercados financieros y se alcanzó el punto máximo en 1988. Sin embargo, no se desarrollaron instituciones financieras que permitieran la regulación de estos nuevos mercados. Incluso, en 1988 se contó con el menor crecimiento de las instituciones financieras (véase Gráfica 2).

En consecuencia, se puede afirmar que la liberalización comercial en México ocurrió sin instituciones sólidas que permitiesen regular la apertura comercial que se comenzó a experimentar con el arribo de la globalización. Fue a partir de 1993 que comenzó un crecimiento de las instituciones financieras, tanto que hasta 2017 se tiene una mayor regulación de las instituciones financieras; incluso, el crecimiento es superior al registrado en los mercados financieros (véase Gráfica 2).

En este sentido, la globalización económica se experimentó como una suerte de dictadura de mercado. Con este término, Lascurain y López refieren a una situación en la que “un Estado que perseguiría la integración económica global a expensas de una pérdida en la capacidad de decisión de sus ciudadanos, es decir, pérdida de democracia en la economía”.77 En esencia, se trata de una consecuencia adversa que surge de la liberalización del mercado, en la que los mercados tienen mayor control sobre la actividad económica en detrimento del Estado.

Básicamente, en los hechos, los países en desarrollo, como los de Latinoamérica, no cuentan con instituciones fuertes y eficientes para gestionar la globalización y redistribuir el bienestar social. Lascurain y López ejemplifican las crisis de los noventa del siglo XX como un ejemplo de que los países en desarrollo no contaban con la suficiente estabilidad institucional para gestionar el cambio que la globalización implicó.78

Gráfica 2. Crecimiento de instituciones y mercados financieros en México de 1980 a 2017

Fuente: elaboración propia con información del Fondo Monetario Internacional.79

Las experiencias de México y América Latina han hecho que diferentes autores revaloren la hipótesis del crecimiento económico asociado a la globalización económica. Por un lado, no se ha encontrado evidencia empírica que demuestre que en la práctica las políticas de apertura económica que instrumentaron la liberalización económica redunden en crecimiento. Así, Lascurain y López argumentan que

es difícil distinguir cuáles son los efectos que tiene la liberalización comercial y cuáles los de la política económica interna, ya que muchos países que liberalizan su régimen comercial, emprenden simultáneamente otras reformas internas que redundan en una expansión económica. Si estas reformas no se tienen en cuenta, el efecto de la liberalización comercial puede confundirse con el de otras medidas que fomentan el crecimiento económico.80

En esencia, los autores argumentan que no se puede demostrar el crecimiento económico asociado solo con la liberalización comercial. Esto se debe a que, a la par de esta clase de políticas, los Estados instrumentan otras medidas económicas. Por ello, se ha reconocido que la apertura comercial por sí misma no genera crecimiento económico. Más bien, se le debe complementar con otras políticas económicas. Por ejemplo, Lascurain y López destacan las políticas de estabilización macroeconómica, control de inflación, fortalecimiento institucional y política cambiaria estable.81

Por otro lado, con las experiencias de México y América Latina se evidenció el papel delicado que tiene la IED y la fortaleza de las instituciones financieras para sortear los cambios de la globalización. En esencia, se evidenció que el crecimiento económico prometido por la globalización fracasa cuando hay un entorno institucional débil. Sin embargo, en los hechos, la falta de regulación institucional resulta un factor atractivo para los inversionistas. Datos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) señalan que entre 1992 y 2010 se realizaron 2,800 cambios regulatorios en legislaciones nacionales sobre IED. De ellas, solo 10% fueron favorables. En cambio, datos del Banco Mundial reportan que la desregulación de normas nacionales aumenta la IED. Lascurain y López rescatan que el máximo crecimiento se experimentó en 2007 con $2,355 mil millones de dólares (véase Gráfica 3).82

Gráfica 3. Inversión extranjera directa en México de 1970 a 2015

Fuente: Lascurain.83

Los datos anteriores permiten advertir una contradicción sobre la globalización económica. En los hechos, la regulación institucional desincentiva la inversión extranjera directa. Pero su ausencia, en países en desarrollo desencadena problemas económicos y dificulta el crecimiento económico.

Incluso, la pertinencia de la IED para los Estados en desarrollo se vuelve más debatible. Algunos Estados contemporáneos parten del supuesto de que la IED puede resultar benéfica para los ciudadanos para guiar sus políticas económicas y de relaciones exteriores. Bajo este planteamiento subyace la idea de que la globalización económica puede contribuir a reducir las causas de la desigualdad. Para probar esta idea, Kristjanpoller y Contreras realizaron un análisis cuantitativo en doce economías latinoamericanas entre 2000 y 2013. En su análisis, descompusieron la globalización económica en dos indicadores: apertura de mercado e inversión extranjera directa (IED). Su principal hallazgo fue que la apertura de mercado disminuye la desigualdad; mientras, que la IED la aumenta.84

Se trata de un hallazgo contundente, ya que en algunos países del mundo, como México, la globalización se ha interpretado como una oportunidad para abrir la economía nacional a capitales extranjeros, mediante la atracción de IED. Así “esto es algo preocupante, dado que desde la década de los noventa, Latinoamérica se ha convertido en uno de los principales destinos de la inversión extranjera directa”.85 Esto con la intención de que se pueda incentivar empleos para los ciudadanos e ingresos para el erario público. Sin embargo, se trata de una premisa que no tiene un sustento empírico. Por el contrario, el estudio de Kristjanpoller y Contreras evidencia que la atracción de IED no implica que las condiciones de vida de las personas cambien; por el contrario, se intensifican las condiciones de desigualdad.

En suma, en los hechos se ha demostrado que se necesita desregulación para atraer IED a los países. Sin embargo, la falta de regulación institucional no resulta tan benéfica para incentivar el crecimiento económico. Incluso, se pueden generar crisis económicas por no tener suficientes instituciones para gestionar el cambio que la globalización implica. Asimismo, la IED en países como los de Latinoamérica puede empeorar las condiciones de desigualdad en las que viven los ciudadanos de estos Estados. De este modo, se puede hipotetizar que son debatibles las políticas de atracción de IED —basadas en la desregulación del mercado financiero—, ya que pueden generar condiciones que dificulten el crecimiento económico, a la par de que pueden intensificar las condiciones de vida de los ciudadanos en países en desarrollo.