Loe raamatut: «Europarecht», lehekülg 4

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3. Der Unionsbürger nach Maastricht[33]

Bislang hatte der Einwohner eines EG-Mitgliedstaates die Freizügigkeitsrechte nur als erwerbstätiges Wirtschaftssubjekt.[34] Mit der Einführung des Instituts der Unionsbürgerschaft im Vertrag von Maastricht erhielt jeder Bürger eines Mitgliedstaates – unabhängig von einer Erwerbstätigkeit – gem. Art. 17 ff. EGV[35] das Recht, sich als Unionsbürger innerhalb der Europäischen Gemeinschaft frei zu bewegen und sich niederzulassen.[36] Dieses Recht galt auch für die Familienangehörigen eines Unionsbürgers.

Hinweis

Durch die Unionsbürgerschaft wird die jeweilige nationale Staatsbürgerschaft eines Unionsbürgers nicht ersetzt.

a) Die Rechte des Unionsbürgers

Der Unionsbürger hat gem. Art. 22 AEUV das aktive und passive Kommunalwahlrecht und das Wahlrecht zum Europäischen Parlament nach den Bedingungen des Aufenthaltsstaates, in dem er seinen Wohnsitz begründet hat. Ihm steht diplomatischer und konsularischer Schutz gem. Art. 23 AEUV zu. Zudem besitzt er ein Petitionsrecht beim Europäischen Parlament. Gem. Art. 21 AEUV steht dem Unionsbürger das Recht auf Freizügigkeit im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu.[37] Für den Grenzübertritt innerhalb der EU ist ein Einreisevisum nicht erforderlich.[38]

Beim Aufenthalt bis zu drei Monaten ist nur eine Anmeldung in dem EU-Aufnahmestaat erforderlich. Der Unionsbürger muss nur im Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses sein.[39] Bei einem längeren Aufenthalt als drei Monate sind vom Unionsbürger Dokumente vorzulegen, die entweder ein Arbeitsverhältnis, eine selbständige Tätigkeit und bei nicht Erwerbstätigen ausreichende Existenzmittel und einen entsprechenden Krankenversicherungsschutz oder bei Studierenden eine Immatrikulation belegen.[40] Ein Visum ist nicht erforderlich. Ein Daueraufenthaltsrecht erwirbt ein Unionsbürger nach fünfjährigem ununterbrochenem und rechtmäßigem Aufenthalt in einem Mitgliedstaat. Die Kontinuität des Aufenthalts wird weder durch vorübergehende Abwesenheiten von bis zu insgesamt sechs Monaten im Jahr noch durch längere Abwesenheiten wegen der Erfüllung militärischer Pflichten noch durch eine einzige Abwesenheit von höchstens zwölf aufeinander folgenden Monaten aus wichtigen Gründen wie Schwangerschaft und Niederkunft, schwerer Krankheit, Studium oder Berufsausbildung oder beruflicher Entsendung in einen anderen Mitgliedstaat oder einen Drittstaat berührt. Nach dem Erwerb des Daueraufenthaltsrechts führt nur die Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat über einen Zeitraum von zwei aufeinander folgenden Jahren zum Verlust des Daueraufenthaltsrechts.[41]

JURIQ-Klausurtipp

Beachten Sie besonders das allgemeine Diskriminierungsverbot gem. Art. 18 AEUV im Zusammenhang mit diesem Recht auf Freizügigkeit.

Beispiel[42]

T ist französischer Staatsangehöriger. Seit dem Jahr 2000 hielt er sich in Belgien auf, wo er zunächst auf einem Campingplatz, dann in einer Jugendherberge und schließlich in einem Heim der Heilsarmee wohnte. Für die Heilsarmee erbrachte er wöchentlich ca. 30 Arbeitsstunden zur individuellen und beruflichen Wiedereingliederung. Wirtschaftlich verwertbar waren die Leistungen von T nicht. Als Gegenleistung erhielt er dafür die Unterkunft, Verpflegung und ein geringes Taschengeld. Seit 2002 hatte T eine Aufenthaltserlaubnis für Belgien. Danach beantragte T bei der zuständigen belgischen Behörde Sozialhilfe, die ihm aber verweigert wurde. Begründet wurde dies einerseits mit seiner fehlenden belgischen Staatsangehörigkeit und andererseits mit seiner fehlenden Arbeitnehmereigenschaft. Um sich auf die VO Nr. 1612/68 berufen zu können, müsse T Arbeitnehmer sein. T klagte hiergegen beim zuständigen nationalen Gericht.

Nach EuGH-Rechtsprechung sind Tätigkeiten, die nur ein Mittel der Rehabilitation oder der Wiedereingliederung des Betroffenen in das Arbeitsleben darstellen, nicht als tatsächliche und echte wirtschaftliche Tätigkeiten anzusehen. T war daher nicht als Arbeitnehmer zu betrachten. T konnte sich aber unmittelbar gegenüber der belgischen Behörde auf Art. 12 EGV[43] berufen. Er hielt sich aufgrund der erteilten Aufenthaltserlaubnis rechtmäßig in Belgien auf. Der EuGH leitete aus Art. 12 Abs. 1 EGV[44] einen Anspruch auf Gleichbehandlung hinsichtlich Sozialleistungen ab. T hatte daher einen Anspruch auf Sozialhilfe.

b) Die Rechte der Familienangehörigen, die nicht Unionsbürger sind

Von der FreizügigkeitsRL 2004/38/EG werden folgende Familienangehörige, die nicht die Unionsbürgerschaft besitzen, gem. Art. 2 Ziff. 2 geschützt:

•	Ehegatten,
•	eingetragene Lebenspartner,
•	Verwandte in gerader absteigender Linie des Unionsbürgers und des Ehegatten oder des eingetragenen Lebenspartners, die das einundzwanzigste Lebensjahr noch nicht vollendet haben oder denen von diesen Unterhalt gewährt wird und
•	Verwandte in gerader aufsteigender Linie des Unionsbürgers und des Ehegatten oder des eingetragenen Lebenspartners, denen von diesen Unterhalt gewährt wird.

Um in den Schutzbereich der FreizügigkeitsRL zu gelangen, muss ein Familienangehöriger, der nicht die Unionsbürgerschaft besitzt, den Unionsbürger begleiten bzw. ihm in einen Mitgliedstaat nachziehen. Bei einem Aufenthalt von bis zu drei Monaten müssen die Familienangehörigen nur im Besitz eines gültigen Reisepasses sein.[45] Bei einem Aufenthalt von mehr als drei Monaten muss der Familienangehörige weiterhin nicht mehr als den Besitz des gültigen Reisepasses nachweisen, wenn der von ihm begleitete Unionsbürger die Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 der FreizügigkeitsRL erfüllt. Nach fünfjährigem ununterbrochenem und rechtmäßigem Aufenthalt steht dem Familienangehörigen ohne Unionsbürgerschaft in dem Aufnahmemitgliedstaat ein Daueraufenthaltsrecht zu.[46] Für die zulässige Dauer der Aufenthaltsunterbrechungen gelten die gleichen Bestimmungen wie für den Unionsbürger selbst.[47]

Hinweis

Voraussetzung für ein Aufenthaltsrecht eines Familienangehörigen, der nicht Unionsbürger ist, ist nicht das Beherrschen der Sprache in dem Aufnahmemitgliedstaat.

Bei Tod oder Wegzug des Unionsbürgers aus dem gemeinsamen Aufnahmemitgliedstaat verliert der Familienangehörige ohne eine Unionsbürgerschaft nicht sein Aufenthaltsrecht, wenn er vor dem Tod des Unionsbürgers mindestens ein Jahr lang in dem Aufnahmemitgliedstaat mit dem Unionsbürger gelebt hat.[48]

JURIQ-Klausurtipp

Bei Klausuren ist zu berücksichtigen, dass ein Familienangehöriger ohne die Unionsbürgerschaft nach einer Scheidung, Eheaufhebung oder Beendigung der eingetragenen Partnerschaft auf persönlicher Grundlage u.U. ein eigenständiges Aufenthaltsrecht haben kann.

Voraussetzung für ein eigenständiges Aufenthaltsrecht ist, dass

•	die Ehe oder die eingetragene Partnerschaft bis zur Einleitung des gerichtlichen Scheidungs- oder Aufhebungsverfahrens oder bis zur Beendigung der
•	eingetragenen Partnerschaft mindestens drei Jahre bestanden hat und davon mindestens ein Jahr im Aufnahmemitgliedstaat oder
•	dem Familienangehörigen aufgrund einer Vereinbarung der Ehegatten oder der Lebenspartner oder durch gerichtliche Entscheidung das Sorgerecht für die Kinder des Unionsbürgers übertragen wird oder
•	es aufgrund besonders schwieriger Umstände erforderlich ist, wie etwa bei Opfern von Gewalt im häuslichen Bereich während der Ehe oder der eingetragenen Partnerschaft oder
•	dem Familienangehörigen aufgrund einer Vereinbarung der Ehegatten oder der Lebenspartner oder durch gerichtliche Entscheidung das Recht zum persönlichen Umgang mit dem minderjährigen Kind zugesprochen wird, sofern das Gericht zu der Auffassung gelangt ist, dass der Umgang ausschließlich im Aufnahmemitgliedstaat erfolgen darf.[49]

4. Die Änderungen bezüglich der Institutionen

Sehen Sie hierzu die Darstellung der Rechtsetzungsverfahren in Rn. 207–210.

Der Europäische Rat als Gremium aller Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten und des Kommissionspräsidenten war erstmals in der EEA vertraglich verankert worden. In dem Vertrag von Maastricht wurde der Europäische Rat bestätigt und seine Funktion verstärkt.

Das Europäische Parlament wurde wesentlich aufgewertet durch die Einführung des Mitentscheidungsverfahrens gem. Art. 251 EGV.[50] Dieses Verfahren ergänzte und verstärkte die bereits bestehenden – jedoch schwachen – parlamentarischen Einflussmöglichkeiten in den Rechtsetzungsverfahren der Anhörung und der Zusammenarbeit gem. Art. 252 EGV.[51]

5. Die deutsche Verfassungsbeschwerde gegen den Maastricht-Vertrag

In den in Deutschland erhobenen Verfassungsbeschwerden gegen das deutsche Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Maastricht wurde als Klagegrund geltend gemacht, der Maastricht-Vertrag verstoße gegen Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG. Der Vertrag verletze das Demokratie-, Gewaltenteilungs- und Bundesstaatsprinzip und überschreite die Grenzen der Übertragung von Hoheitsrechten.

Gem. Art. 23 Abs. 1 S. 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG ist eine Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Gemeinschaft unzulässig, wenn es dadurch zum Verändern des Grundgefüges des GG kommt oder dadurch die wesentlichen Strukturen des GG ausgehöhlt werden.

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat zu den Verfassungsbeschwerden in seinem Maastricht-Urteil vom 12.10.1993[52] entschieden:

•	„Aufgrund des Demokratiegebotes des GG behält sich das BVerfG die Prüfung vor, ob sich Rechtsakte von EG-Organen in den Grenzen der ihnen durch das deutsche Zustimmungsgesetz zum EUV a.F. eingeräumten Hoheitsrechte halten. Bei Grenzüberschreitung sollen EG-Rechtsakte in der Bundesrepublik nicht verbindlich sein.
•	Das Demokratieprinzip wird nicht verletzt, solange dem Bundestag trotz Übertragung von Hoheitsrechten auf die EG stets noch hinreichende Aufgaben und Befugnisse von substanziellem Gewicht verbleiben. Die ununterbrochene Legitimationskette vom Volk hin zu den Staatsorganen besteht noch.
•	Bei einer fortschreitenden Integration ist allerdings der Ausbau der demokratischen Grundlagen der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere mehr Kompetenzen für das Europäische Parlament, erforderlich.
•	Die Übertragung von nationalen Hoheitsrechten auf die EG durch den EUV a.F. ist hinreichend bestimmt und vorhersehbar normiert, da die Gemeinschaftsorgane nur aufgrund der durch den Unionsvertrag eingeräumten Handlungsermächtigung tätig werden dürfen (enge Auslegung).
•	Im Rahmen der EG kann keine strikte Gewaltenteilung erwartet werden.
•	Der Erlass europäischer Rechtsnormen darf in der EG im größeren Umfang als in den einzelnen Mitgliedstaaten bei einem exekutiv besetzten Organ liegen, denn die einzelnen Organe nehmen verschiedene Interessen wahr“.

1. Teil Die europäische Integration › B. Die Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaft › IV. Die Reform der Europäischen Gemeinschaften durch den Vertrag von Amsterdam

IV. Die Reform der Europäischen Gemeinschaften durch den Vertrag von Amsterdam

Der Vertrag von Amsterdam vom 2.10.1997[53] trat am 1.5.1999 in Kraft. Mit Hilfe dieses Vertrages sollte mehr politische Union dadurch erreicht werden, dass Teile der dritten Säule der EU (die PJZS) in Art. 61–69 EGV überführt wurden.

1. Die weiteren Vergemeinschaftungen

Überführt wurden die Bereiche:

•	Visa,
•	Asyl,
•	Einwanderung,
•	Kontrolle der Außengrenzen,
•	justizielle Zusammenarbeit im Zivilrecht,
•	Zollzusammenarbeit und
•	andere Politiken bzgl. des freien Personenverkehrs

in den EGV.

Damit waren bis zum Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages u.a. die Entscheidungen der EG-Organe auf diesen Politikfeldern zu beachten.[54] Die intergouvernementale Zusammenarbeit in der dritten Säule beschränkte sich nach dem Vertrag von Amsterdam auf die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen.

Im Rahmen der GASP wurde im Amsterdamer Vertrag ein europäisches Polizeiamt (Europol) zur Zusammenarbeit der Polizei innerhalb der EU im Bereich des Terrorismus, des Menschenhandels, der Straftaten gegenüber Kindern, des illegalen Drogen- und Waffenhandels, des Betrugs und der Bestechung aufgenommen.

Das Schengen-Übereinkommen wurde in das Gemeinschaftsrecht integriert mit Ausnahmetatbeständen für Dänemark, Großbritannien und Irland. Diese Ausnahmen waren in dem Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstandes festgelegt.[55] Die EU-Organe sind seit dem Vertrag von Amsterdam für die Fortentwicklung des Schengen-Übereinkommens zuständig.

2. Die Änderungen bezüglich der Institutionen

Im Vertrag von Amsterdam wurde das Mitentscheidungsverfahren gem. Art. 251 EGV[56] ausgeweitet. Das Europäische Parlament war bis zum Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages an der Gesetzgebung in allen Bereichen beteiligt, in denen der Rat mit qualifizierter Mehrheit entschied. Eine Ausnahme hiervon bestand allerdings weiterhin für die Landwirtschaft als dem größten Finanzposten der EG.

Nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam musste das Parlament nicht nur gem. Art. 214 Abs. 2 Unterabs. 3 EGV der Ernennung der Kommission als ganzer zustimmen, sondern gem. Art. 214 Abs. 2 S. 1 EGV auch vorab der Ernennung des Kommissionspräsidenten.

Im Vertrag von Amsterdam wurde dem Europäischen Parlament weiterhin das Initiativrecht für Gesetzesvorschläge verweigert.

Im Hinblick auf die geplanten Erweiterungen auf siebenundzwanzig Mitgliedstaaten wurde die Anzahl der Parlamentssitze auf siebenhundert nach der Osterweiterung festgelegt.

Im „Protokoll über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union“[57] zum Amsterdamer Vertrag wurde festgelegt, dass bis zum Abschluss der Erweiterungen jedes Mitglied nur noch einen Kommissar stellen kann.

Durch die Ausweitung der Mitentscheidungsverfahren gem. Art. 251 EGV verlor der Rat an Einfluss, da das Europäische Parlament neben dem Rat zu beteiligen war.

3. Das Europa der zwei Geschwindigkeiten

Der Vertrag von Amsterdam regelte die Voraussetzungen[58] der verstärkten Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten. Diese sollte möglich sein, um den Integrationsprozess innerhalb der wachsenden Gemeinschaft zu beschleunigen (Europa der zwei Geschwindigkeiten). Die unterschiedlich starke Bereitschaft der Mitgliedstaaten, Kompetenzen auf die Gemeinschaft zu übertragen wie z.B. bei der WWU oder dem Schengen-Übereinkommen, wurde damit institutionalisiert.

1. Teil Die europäische Integration › B. Die Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaft › V. Die Reform der Europäischen Gemeinschaft durch den Vertrag von Nizza vom 26.2.2001

V. Die Reform der Europäischen Gemeinschaft durch den Vertrag von Nizza vom 26.2.2001

Mit dem Vertrag von Nizza sollten die durch die bevorstehende Osterweiterung der EU erwarteten institutionellen Probleme geregelt werden. Der Vertrag von Nizza[59] war am 26.2.2001 beschlossen worden, konnte aber erst am 1.2.2003 in Kraft treten. Grund hierfür war das nur in Irland abgehaltene Referendum. Die Iren hatten in einem ersten Referendum den Vertrag abgelehnt. Erst ein zweites Referendum brachte die notwendige Zustimmung des irischen Volkes.

1. Die Änderungen bezüglich der Institutionen

Bis zur Reform der Institutionen hatten in Hinblick auf die beschlossene Osterweiterung die größeren Mitgliedstaaten[60] zwei Kommissare, die kleineren einen Kommissar. Beschlüsse im Rat wurden in Bezug auf nur noch dreiundsiebzig Artikel einstimmig und i.Ü. mit qualifizierter Mehrheit getroffen. Auch war die Größe der einzelnen Mitgliedstaaten bei der Sitzverteilung im Europäischen Parlament und bei der Stimmengewichtung im Rat nicht ausreichend berücksichtigt. Die Vorschriften über die Größe und die Zusammensetzung der Organe sowie die Stimmengewichtung im Rat waren im Protokoll über die Erweiterung der EU sowie in der Erklärung zur Erweiterung der EU enthalten.[61]

Das System der Beschlussfassung im Rat gem. Art. 205 EGV[62] wurde geändert und die Bereiche,[63] für die Beschlüsse mit einer qualifizierten Ratsmehrheit gefasst werden konnten, ausgeweitet.[64] Jetzt war nur noch in Bezug auf fünfunddreißig Artikel eine einstimmige Ratseinscheidung[65] erforderlich. Für die einzelnen Mitgliedstaaten wurde in Art. 205 Abs. 2 EGV festgelegt, mit wie vielen Stimmen sie im Rat vertreten wurden. Hierbei erhielten die bevölkerungsreichsten Mitgliedstaaten mehr Stimmen als bevölkerungsärmere Staaten.

Es blieb nach heftigen Debatten bei der im Amsterdamer Vertrag getroffenen Festlegung,[66] dass jeder Mitgliedstaat bis zum Abschluss der Erweiterungen von 2004 und 2007 von einem Kommissar vertreten werden sollte. Durch den Vertrag von Nizza wurde dem EUV a.F. und dem EGV das Protokoll über die Erweiterung der EU beigefügt. In Art. 4 Abs. 2 dieses Protokolls hieß es, dass mit dem Beitritt des siebenundzwanzigsten Mitgliedstaates die Zahl der Kommissionsmitglieder unter die Zahl der Mitgliedstaaten sinken sollte. Die Mitglieder der Kommission sollen auf der Grundlage einer gleichberechtigten Rotation ausgewählt werden. Nach der Europawahl am 7.6.2009 war die Kommission neu zusammenzusetzen. Wenn bis dahin der Lissabon-Vertrag nicht in allen Mitgliedstaaten ratifiziert worden wäre, hätte entsprechend Art. 4 Abs. 2 des Erweiterungsprotokolls nicht jedes Land einen Kommissar stellen können.[67]

Nach der Osterweiterung sollte das Europäische Parlament wieder[68] über siebenhundertzweiunddreißig Sitze verfügen. Bei der Neuverteilung der Sitze im Europäischen Parlament orientierte sich der Vertrag von Nizza an den Bevölkerungszahlen in den einzelnen Mitgliedstaaten. Deutschland sollte nach der Osterweiterung genau so viele Abgeordnete stellen können wie vorher.[69] In anderen Mitgliedstaaten musste die Anzahl der sie im Europäischen Parlament vertretenen Abgeordneten reduziert werden, damit das Parlament nach Beendigung der Osterweiterungen noch eine arbeitsfähige Größe hat.