Das Niedersächsische Kommunalrecht

Das Niedersächsische Kommunalrecht

Aufbaumuster und Prüfungsklausuren

Prof. Dr. Michael Jesser

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Print ISBN 978-3-415-07083-7

E-ISBN 978-3-415-07085-1

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Vorwort

Mit dem vorliegendem Prüfungslehrbuch soll dem vielfältig geäußerten Wunsch von Studentinnen und Studenten sowohl der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen (HSVN) als auch des Niedersächsischen Studieninstituts e. V. (NSI) nachgekommen werden, eine Anhandgabe in der Form von Aufbaumustern wie auch Musterklausuren für das Kommunalrecht zu erhalten. So legt der Autor in seiner Eigenschaft als Fachkoordinator für Kommunalrecht an der HSVN und des NSI eine Zusammenstellung der wichtigsten Aufbaumuster im Kommunalrecht vor. Speziell dieses Studienfach zählt mit zu den prüfungsrelevantesten Bereichen in der kommunalen Ausbildung. Insofern wird den Teilnehmerinnen und Teilnehmern für eine erfolgreiche Prüfung empfohlen, sich speziell vertiefte Kenntnisse in diesem Rechtsgebiet zu erarbeiten. Allerdings führt selbst ein breit angelegtes Wissen über mögliche Rechtsgrundlagen nicht automatisch zu einer guten Prüfungsleistung, wenn z. B. der gewählte Aufbau nicht stimmig ist. Insofern wird den Studentinnen und Studenten bzw. Lehrgangsteilnehmerinnen und -teilnehmern eine Orientierung für einen gelungenen Prüfungsaufbau geboten.

Ebenso werden vertiefte Kenntnisse im vorliegenden Rechtsgebiet auch speziell von den Ausbildungsverwaltungen gefordert, um einen späteren Einsatz in der Praxis gewährleisten zu können. So wird die Anfertigung von Vorlagen für die Organe der Kommune auch in der Zukunft ein Hauptaufgabenfeld der Absolventinnen und Absolventen sein. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer sind daher auch für einen späteren Einsatz in der Praxis gut beraten, sich speziell mit den Problemstellungen dieses Rechtsgebiets auseinanderzusetzen.

Das vorliegende Praxislehrbuch bietet zunächst jeweils anhand der Curricula der Lehrgänge an der HSVN und des NSI einen Überblick über die prüfungsrelevanten Rechtsbereiche des Kommunalrechts. Sodann wird der Prüfungsaufbau erläutert und anhand von Musterklausuren ergänzt. Dadurch soll den Teilnehmerinnen und Teilnehmern ein wichtiges Instrument an die Hand gegeben werden, um eine qualifizierte Gliederung ihrer jeweils anzufertigenden Prüfungsleistung erstellen zu können. Dabei sind die Aufbaumuster nicht nur in einer typischen Klausursituation zu verwenden, sondern können auch in der Regel uneingeschränkt für Aktenvorträge und Referate verwendet werden.

Ich hoffe, sowohl den Studentinnen und Studenten der HSVN als auch den Teilnehmerinnen und Teilnehmern des NSI mit dem vorliegenden Prüfungslehrbuch speziell die Unsicherheit nehmen zu können, wie eine Prüfungsleistung aus dem Bereich des Kommunalrechts anzufertigen ist. Insofern verknüpfe ich die Erstellung des Werkes mit der Hoffnung, ihnen sowohl einen kleinen Baustein zur Unterstützung für einen erfolgreichen Studienabschluss an die Hand zu geben als auch für die spätere praktische Arbeit eine Erinnerungshilfe zu bieten. Zum Schluss noch einen besonderen Dank an meine großartigen Söhne David und Simon Jesser für die notwendigen Formatierungsarbeiten.

Inhalt

A. Die Curricula an der HSVN und am NSI

B. Prüfungsleistung im Kommunalrecht

I. Die kommunalrechtliche Klausur

II. Der praktische Fall und das Referat

C. Die Prüfung der formellen Rechtmäßigkeit von Entscheidungen der Vertretung

I. Verbandszuständigkeit

1. Sachliche Zuständigkeit

2. Örtliche Zuständigkeit

II. Organzuständigkeit

III. Beschlussfähigkeit

1. Die grundsätzliche Möglichkeit der Erweiterung der Tagesordnung

2. Die Erweiterung der Tagesordnung aufgrund eines Eilfalls

3. Die Erweiterung der Tagesordnung aufgrund eines dringenden Falls

a) Zu Beginn der Sitzung

b) Durch Beschluss mit einer 2/3 Mehrheit

c) Vorliegen eines dringenden Grundes

IV. Vorbereitung durch den Hauptausschuss

V. Abstimmung oder Wahl

1. Die Abstimmung

2. Die Wahl

VI. Mitwirkungsverbot

1. Anwendbarkeit des § 41 NKomVG

2. Persönlicher Anwendungsbereich

3. Sachlicher Anwendungsbereich

4. Ausnahmetatbestände

5. Rechtsfolge

6. Aufbaumuster für die Prüfung eines Mitwirkungsverbotes

VII. Öffentlichkeit

VIII. Sonstiges

D. Die Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit

E. Handlungsempfehlung für die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. den Hauptverwaltungsbeamten

I. Prüfungseinstieg

II. Aufbaumuster für das Einschreiten der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. des Hauptverwaltungsbeamten

F. Beanstandung der Kommunalaufsicht

I. Prüfungseinstieg

II. Aufbaumuster für die Beanstandung

G. Musterklausuren

I. Die Prüfung der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit

Fragestellung

Sachverhalt

Lösungshinweis

II. Die Handlungsempfehlung für die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. den Hauptverwaltungsbeamten bei einem Beschluss

Fragestellung

Sachverhalt

Lösungshinweis

III. Handlungsempfehlung für die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. den Hauptverwaltungsbeamten bei mehreren Beschlüssen

Fragestellung

Sachverhalt

Lösungshinweis

IV. Handlungsempfehlung für die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. den Hauptverwaltungsbeamten bei mehreren Beschlüssen mit Ausschussbesetzung

Fragestellung

Sachverhalt

Lösungshinweis

V. Das Einschreiten der Kommunalaufsicht bei einem Beschluss

Fragestellung

Sachverhalt

Lösungshinweis

VI. Das Einschreiten der Kommunalaufsicht bei mehreren Beschlüssen

Fragestellung und Sachverhalt

Lösungshinweis

H. Sonstiges

I. Die beratenden Ausschüsse

1. Die Sitzverteilung nach § 71 II NKomVG

Ausgangsfall

Abwandlung

2. Die Sonderregel des § 71 III NKomVG

3. Die Sitzverteilung nach § 71 IV NKomVG

4. Die Besetzung von gemischten Ausschüssen nach § 71 VII NKomVG

5. Der Ausschussvorsitz nach § 71 VIII NKomVG

6. Aktueller Gesetzesentwurf vom 26. 04. 2021

Ausgangsfall

Abwandlung

II. Beschließende Ausschüsse nach § 76 III NKomVG

III. Die konstituierende Sitzung der Vertretung

IV. Satzungen

1. Die Prüfung von Satzungsbeschlüssen

2. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Satzung

I. Die praktische Prüfung der Verwaltungsfachangestellten

Aufgabenstellung

A. Die Curricula an der HSVN und am NSI

Im ersten Trimester werden im Bachelorstudiengang „Allgemeine Verwaltung“ im Modul „Staats- und Kommunalrecht I“ – Teilmodul „Kommunalrecht I“ folgende Qualifikationsziele angestrebt und folgende Inhalte aus dem Bereich des Kommunalrechts behandelt:

Qualifikationsziele:

Nach Abschluss des Teilmoduls können die Studierenden:

– die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung generell und anhand verschiedener Einzelfälle erklären

– die Aufgaben der Kommunen im eigenen und übertragenen Wirkungskreis bestimmen und voneinander abgrenzen

– die Zusammensetzung und die Arbeitsabläufe innerhalb der Kommunalorgane und sonstigen Gremien der Kommune bestimmen

– die Rechtmäßigkeit kommunalen Handelns überprüfen

– die Problemfelder bei Aufgaben der Kommunen nicht nur rechtlich, sondern auch hinsichtlich aktueller gesellschaftlicher Herausforderungen (z. B. demografischer Wandel, sinkende Bereitschaft zur Wahrnehmung von Ehrenämtern) erfassen

Inhalte:

– Garantie der kommunalen Selbstverwaltung

– Kommunen und deren Aufgaben (eigener und übertragener Wirkungskreis)

– Organe der Kommunen, insbesondere Wahl, Aufgaben und Zusammensetzung

– Entscheidung kommunaler Organe und Überprüfung deren Rechtmäßigkeit

Die Inhalte sind im Rahmen der Präsenzlehre und des Selbststudiums zu bearbeiten, wobei die Teilnehmerin bzw. der Teilnehmer eigenverantwortlich sicherzustellen hat, dass sie bzw. er nach Abschluss der Veranstaltung über die notwendigen Kenntnisse verfügt. Die nachfolgenden Aufbaumuster sollen dabei als Hilfestellung dienen, sind jedoch nicht schematisch auf den Einzelfall anzuwenden.

Im vierten Trimester werden im Bachelorstudiengang „Allgemeine Verwaltung“ im Modul „Staats- und Kommunalrecht II“, Teilmodul „Kommunalrecht II“ folgende Qualifikationsziele und Inhalte aus dem Bereich des Kommunalrechts vermittelt:

Qualifikationsziele:

Nach Abschluss des Moduls können die Studierenden

– die verschiedenen Aufsichtsmittel hinsichtlich deren Voraussetzungen und deren Anwendung voneinander unterscheiden

– die Rechte der Einwohnerinnen bzw. Einwohner und Bürgerinnen bzw. Bürger erfassen und voneinander abgrenzen

– Satzungen hinsichtlich ihrer Rechtmäßigkeit überprüfen

Inhalte:

– Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden, Arten und Anwendung von Aufsichtsmitteln

– Einwohnerinnen bzw. Einwohner und Bürgerinnen bzw. Bürger (inklusive Einwohnerantrag, Bürgerbegehren, Bürgerentscheid)

– Satzungsrecht (insbesondere Rechtmäßigkeit von Satzungen)

Im sechsten Trimester werden im Bachelorstudiengang „Allgemeine Verwaltung“ im Modul „Staats- und Kommunalrecht II“, Teilmodul „Kommunalrecht II“ folgende Qualifikationsziele und Inhalte aus dem Bereich des Kommunalrechts vermittelt:

Qualifikationsziele:

Nach Abschluss des Moduls können die Studierenden

– die verschiedenen Formen wirtschaftlicher Betätigung der Kommunen voneinander unterscheiden

– das Zusammenspiel der Organe und sonstigen Gremien der Kommune nicht nur auf rechtlicher Basis, sondern auch in den praktischen Abläufen verstehen

Inhalte:

– wirtschaftliche Betätigung von Kommunen

– praktische Betrachtung des Zusammenspiels der Organe und sonstigen Gremien der Kommune

Ergänzt wird die Vorlesung um eine Übung zum Kommunalrecht, die die Erarbeitung von Rechtsgutachten anhand öffentlich-rechtlicher Fälle mit den inhaltlichen Schwerpunkten der Veranstaltungen „Kommunalrecht II und III“ zum Inhalt hat.

Im Bachelorstudiengang „Verwaltungsbetriebswirtschaft“ werden im Trimester 1 im Modul „Staats- und Kommunalrecht I“, Teilmodul „Kommunalrecht I“ folgende Qualifikationsziele angestrebt und folgende Inhalte behandelt:

Qualifikationsziele:

Nach Abschluss des Teilmoduls können die Studierenden:

– die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung generell und anhand verschiedener Einzelfälle erklären

– die Aufgaben der Kommunen im eigenen und übertragenen Wirkungskreis bestimmen und voneinander abgrenzen

– die Zusammensetzung und die Arbeitsabläufe innerhalb der Kommunalorgane und sonstigen Gremien der Kommune bestimmen

– die Rechtmäßigkeit kommunalen Handelns überprüfen

– die Problemfelder bei Aufgaben der Kommunen nicht nur rechtlich, sondern auch hinsichtlich aktueller gesellschaftlicher Herausforderungen (z. B. demografischer Wandel, sinkende Bereitschaft zur Wahrnehmung von Ehrenämtern) erfassen

Inhalte:

– Garantie der kommunalen Selbstverwaltung

– Kommunen und deren Aufgaben (eigener und übertragener Wirkungskreis)

– Organe der Kommunen, insbesondere Wahl, Aufgaben und Zusammensetzung

– Entscheidung kommunaler Organe und Überprüfung deren Rechtmäßigkeit

Im Studiengang „Verwaltungsbetriebswirtschaft“ wird im sechsten Trimester im Teilmodul „Kommunalrecht und Kommunalwissenschaften II“ auf folgende Qualifikationsziele abgestellt bzw. auf folgende Inhalte eingegangen:

Qualifikationsziele:

Nach Abschluss des Moduls können die Studierenden

– die verschiedenen Aufsichtsmittel hinsichtlich deren Voraussetzungen und deren Anwendung voneinander unterscheiden

– die Rechte der Einwohnerinnen bzw. Einwohner und Bürgerinnen bzw. Bürger erfassen und voneinander abgrenzen

– die verschiedenen Formen wirtschaftlicher Betätigung der Kommunen voneinander abgrenzen

– das Zusammenspiel der Organe und sonstigen Gremien der Kommune nicht nur auf rechtlicher Basis, sondern auch in den praktischen Abläufen verstehen

– Satzungen hinsichtlich ihrer Rechtmäßigkeit überprüfen

Inhalte:

– Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden, Arten und Anwendung von Aufsichtsmitteln

– Einwohnerinnen, Einwohner, Bürgerinnen und Bürger (inklusive Einwohnerantrag, Bürgerbegehren, Bürgerentscheid)

– wirtschaftliche Betätigung von Kommunen

– praktische Betrachtung des Zusammenspiels der Organe und sonstigen Gremien der Kommune

– Satzungsrecht (insbesondere Rechtmäßigkeit von Satzungen)

Hinsichtlich der Curricula der Lehrgänge am Niedersächsischen Studieninstitut für kommunale Verwaltung e. V. wird aufgrund der Vielzahl der Angebote auf die zu Beginn des Kurses von den Lehrenden gehaltene Einleitung verwiesen. Für die im Kurs zu prüfenden Anspruchsgrundlagen können die vorliegenden Aufbaumuster verwendet werden, wobei jedoch die Eindringungstiefe zu beachten ist. Beispielhaft werden die Lehrpläne für folgende Kurse dargestellt:

Lehrplan für Dienstanfängerinnen / Dienstanfänger, Einführungskurs:

– Einführung: Kommunale Selbstverwaltung, Aufgaben der Gemeinde, Arten der Gemeinden, Gemeindeverbände, Gebiete der Gemeinden

– Einwohnerinnen und Einwohner sowie Bürgerinnen und Bürger, ehrenamtliche Tätigkeit, Mandatsträgerinnen und Mandatsträger

– innere Verfassung der Gemeinde: Rat, Verwaltungsausschuss, Bürgermeisterinnen und Bürgermeister

– Satzungen

– Aufsicht des Staates

Lehrplan für Verwaltungsfachangestellte:

– Einführung: Kommunale Selbstverwaltung, Aufgaben der Kommunen, Arten der Gemeinden und Gemeindeverbände, Gebiete der Kommune

– Einwohnerinnen, Einwohner und Bürgerinnen, Bürger, ehrenamtliche Tätigkeit

– Kommunalwahl, Mandatsträger

– innere Verfassung der Gemeinde: Vertretung, Hauptverwaltungsbeamtin, Hauptverwaltungsbeamter, Hauptausschuss

– Satzungen

– Aufsicht des Staates

– Vertiefung im Rahmen der Fallbearbeitung

Lehrplan für den Angestelltenlehrgang I:

– Einführung: Kommunale Selbstverwaltung, Aufgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände, Arten der Gemeinden und Gemeindeverbände, Gebiet der Gemeinden und Gemeindeverbände)

– Einwohnerinnen, Einwohner, Bürgerinnen, Bürger, ehrenamtliche Tätigkeit

– Kommunalwahl, Mandatsträgerinnen und Mandatsträger

– innere Verfassung der Gemeinde, Organe (Vertretung, Hauptausschuss, Hauptverwaltungsbeamtin/Hauptverwaltungsbeamter)

– Satzungen

– Aufsicht des Staates

– Vertiefung im Rahmen der Fallbearbeitung

Lehrplan für den Angestelltenlehrgang II:

– eigener und übertragener Wirkungskreis

– Satzungen

– innere Verfassung der Gemeinden und Landkreise

– öffentliche Einrichtungen

– Aufsicht des Staates

– Rechtsschutz

– wirtschaftliche Betätigung und Führung öffentlicher Einrichtungen in Form des Privatrechts

– Vertiefung im Rahmen der Fallbearbeitung

B. Prüfungsleistung im Kommunalrecht

Sowohl im Institutsbereich des NSI als auch an der HSVN besteht die am häufigsten zu erbringende Prüfungsleistung im Kommunalrecht in der Anfertigung einer Klausur. In der Regel werden im Institutsbereich und an der HSVN die zu Prüfenden mit einer fiktiven Situation in der Vertretung konfrontiert, die sie anschließend im Rahmen der Anfertigung eines Rechtsgutachtens in rechtlicher Hinsicht zu würdigen haben. Lediglich in einem geringen Umfang wird sich im Anschluss die Beantwortung freier Fragen zu Themenstellungen aus dem NKomVG anschließen.

Neben der Anfertigung einer Klausur kommen – speziell im Institutsbereich des NSI – als weitere Prüfungsleistung der praktische Fall (siehe z. B. die Prüfungsordnung der Verwaltungsfachangestellten) und im Lehrgangsbetrieb das Referat in Betracht.

I. Die kommunalrechtliche Klausur

In der kommunalrechtlichen Klausur wird der Prüfling vornehmlich mit einem Aktenauszug konfrontiert, der aus einem Sitzungsprotokoll und anderen Anlagen wie der Hauptsatzung oder der Geschäftsordnung der Vertretung besteht. Nun gilt es für den Prüfling die Sitzung der Vertretung und gemäß der Aufgabenstellung einzelne Tagesordnungspunkte auf ihre Rechtmäßigkeit zu prüfen. Dabei zeichnen sich je nach Lehrgang vornehmlich drei Klausurtypen ab.

Beim ersten Klausurtypus besteht die Aufgabenstellung darin, die formelle und materielle Rechtmäßigkeit eines Tagesordnungspunktes zu überprüfen. Insofern hat der Prüfling ein Rechtsgutachten zu erstellen, wobei lediglich ein Tagesordnungspunkt zunächst in formeller Hinsicht und daran anschließend in materieller Hinsicht zu überprüfen ist. Besteht die Fallfrage darin, dass mehr als ein Tagesordnungspunkt zu überprüfen ist, so wird dem Prüfling dringend empfohlen, keine parallele Prüfung der Tagesordnungspunkte vorzunehmen. Vielmehr sollte er – nicht zuletzt aus Gründen der Übersichtlichkeit – quasi mehrere Rechtsgutachten nacheinander abfassen. So ist zu jedem einzelnen Tagesordnungspunkt ein eigenes Rechtsgutachten zu erstellen. Erst am Ende der Klausur wird ein Gesamtergebnis abgefasst.

Beim zweiten Klausurtypus soll der Prüfling eine Handlungsempfehlung für die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. den Hauptverwaltungsbeamten abgeben. Hier wird die Klausur in den Prüfungsaufbau des § 88 I NKomVG eingekleidet, wobei letztendlich die Prüfung des einzelnen Tagesordnungspunktes bzw. der Tagesordnungspunkte inzidenter zu erfolgen hat. Ferner ist die Prüfung insofern umfangreicher, da sie am Ende noch Aussagen zur zu ergreifenden Rechtsfolge inklusive der notwendigen Ermessensabwägung beinhaltet.

Der dritte Klausurtypus befasst sich mit der Situation der Kommunalaufsicht. Hier wird der Prüfling vor die Situation gestellt, dass sie bzw. er als Beschäftigte bzw. als Beschäftigter der Aufsicht eine Sitzungsniederschrift einer Sitzung der Vertretung einer Kommune vorgelegt bekommt, die sie bzw. er letztendlich in rechtlicher Hinsicht bewerten muss. Hier ist als Einstieg in die Klausur das Aufbaumuster für eine Beanstandung nach § 173 NKomVG zu wählen. Aber auch hier wird inzidenter die Rechtmäßigkeit der einzelnen Tagesordnungspunkte geprüft. Wie beim Klausurtypus zwei endet die Klausur mit der Darstellung der Rechtsfolge inklusive der vorzunehmenden Verhältnismäßigkeitsprüfung.