Loe raamatut: «Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)», lehekülg 39
Новую структуру Совета национальной безопасности утвердил исполнительный приказ президента Рейгана, принятый в 1981 году862. В составе СНБ были созданы так называемые "главные межведомственные группы" (ГМГ) (Senior Interagency Group). ГМГ-1 отвечала за разведывательную деятельность. В ее обязанности входила разработка приоритетов деятельности разведывательного сообщества США, оценки национальных потребностей в разведывательной информации, контроль разведывательного бюджета и порядка исполнения разведывательных программ, а также принятие решения о необходимости и целесообразности проведения разведкой тех или иных тайных операций.
Джордж Буш (старший), став президентом США, реорганизовал в 1989 году структуру Совета национальной безопасности. Он упразднил систему "главных межведомственных групп" и вернулся к системе комитетов. Были учреждены "Комитет руководителей" (Principals Committee) и "Комитет заместителей" (Deputies Committee). Комитет руководителей возглавил советник президента по вопросам национальной безопасности, Комитет заместителей – его заместитель.
Вслед за вступлением в должность президента США Билла Клинтона, в организационной структуре Совета национальной безопасности произошли лишь незначительные изменения. Клинтон оставил прежнюю систему двух комитетов – Комитета руководителей и Комитета заместителей, возложив на комитеты решение наиболее важных вопросов национальной безопасности, а для решения более незначительных повседневных вопросов он учредил систему "межведомственных рабочих групп" (Interagency Working Groups). Фактически с 1993 года повседневным процессом координации разведывательной работы в рамках СНБ ведал аппарат работающих на постоянной основе сотрудников СНБ, как правило имеющих предыдущий опыт работы в разведке.
В 1995 году, для расширения влияния президента на деятельность разведывательного сообщества через СНБ, президентом Клинтоном была создана в составе СНБ специальная рабочая группа из числа федеральных чиновников среднего ранга. Основной задачей этой группы была определена оценка федеральных потребностей в разведывательной информации и выработка приоритетных направлений деятельности разведки.
После избрания на пост президента США Джорджа Буша (младшего) структура СНБ не претерпела революционных изменений. По-прежнему основными функциональными комитета СНБ остались Комитет руководителей и Комитет заместителей, учрежденные еще его отцом в 1989 году. Новый президент внес лишь некоторые изменения в порядок работы комитетов, определив, что в тех случаях, когда Комитет руководителей проводит заседания по вопросам международной экономики, председательствовать в комитете должен Помощник президента по экономической политике (Assistant to the President for Economic Policy). По тем же вопросам в Комитете заместителей, председательствует его заместитель.
Наиболее существенным изменением в структуре СНБ, внесенным новой администрацией, стало учреждение взамен упраздненных "межведомственных рабочих групп" так называемых Политических координационных комитетов СНБ (NSC Policy Coordination Committees). На вновь созданные комитеты было возложено управление процессом разработки и последующей реализации различными подразделениями федерального правительства Соединенных Штатов политических установок в сфере национальной безопасности.
В общей сложности было учреждено 17 Политических координационных комитетов. Из общего числа комитетов шесть отвечают за различные регионы мира (Европу и Евразию (видимо, имеется в виду СНГ); Западное полушарие; Дальний Восток; Юго-Восточную Азию; Ближний Восток и Северную Африку; остальную часть Африки). Руководителей названных комитетов в ранге заместителя или помощника министра должен определять Государственный секретарь США.
Еще 11 комитетов призваны отвечать за различные направления деятельности в сфере обеспечения национальной безопасности (комитеты по: вопросам демократии, правам человека и международным операциям; международному развитию и гуманитарной помощи; мировой экологии; международным финансам; транснациональных экономических вопросов; контртерроризму и мобилизационной готовности; оборонной стратегии, планированию и структуре вооруженных сил; контролю вооружений; нераспространению оружия и внутренней обороне; разведке и контрразведке; доступу к информации и информационной безопасности.
Главами названных комитетов также должны являться должностные лица в ранге заместителей или помощников министров. Кроме этого за помощником президента по национальной безопасности было закреплено право по указанию президента и на основе консультаций с вице-президентом, Государственным секретарем, министрами обороны и финансов принимать решение об учреждении дополнительных Политических координационных комитетов в составе СНБ863.
В отличие от "Комитета руководителей" и "Комитета заместителей", которые в силу очевидных причин не могут работать на постоянной основе, Политические координационные комитеты должны осуществлять повседневную координацию всей деятельности федерального правительства в сфере национальной безопасности. Они также призваны готовить аналитические материалы для их последующего рассмотрения в "Комитете руководителей" и "Комитете заместителей" и контролировать своевременность выполнения решений, принятых президентом. Каждый Политический координационный комитет должен включать представителей тех федеральных министерств и ведомств, которые имеют свое представительство в "Комитете заместителей".
1.4. Совет внутренней безопасности США
После событий 11 сентября 2001 года президентом Бушем был создан новый координационный орган, который фактически должен был заниматься тем же самым кругом вопросов, которым традиционно занимался Совет национальной безопасности. Этим органом стал Совет внутренней безопасности США (Homeland Security Council). Он был учрежден исполнительным приказом президента Буша № 13228 вместе с еще один органом: Службой внутренней безопасности (Office of Homeland Security). Было очевидно, что вновь созданный Совет внутренней безопасности изначально замышлялся в качестве органа, призванного руководить и направлять на высшем государственном уровне всю деятельность по обеспечению внутренней безопасности США. Совет национальной безопасности, несмотря на свое название, традиционно занимался не вопросами защиты и безопасности Соединенных Штатов, а вопросами продвижения американских национальных интересов в мире. Его деятельность практически полностью была направлена на решение внешнеполитических задач.
По замыслу администрации президента Буша Совет внутренней безопасности (СВБ) должен был стать своеобразным аналогом Совета национальной безопасности, но решающим не внешние задачи как СНБ, а задачи, связанные с обеспечением безопасности территории самих Соединенных Штатов. О том, что статус вновь создаваемого Совета предполагалось сделать столь же высоким, как и статус СНБ, говорит уже тот факт, что членами вновь создаваемого Совета становились практически все высшие должностные лица, представляющие исполнительную ветвь власти: президент США; вице-президент; министры обороны, финансов, транспорта, здравоохранения; генеральный атторней США; директор центральной разведки; директор ФБР; помощник президента по экономической политике; помощник президента по внутренней политике; ряд других высших должностных лиц864.
На первый взгляд, оперативно принятое президентом Бушем решение о начале формирования новой системы органов, обеспечивающих безопасность США на их собственной территории, и о создании Совета внутренней безопасности – руководящего и направляющего органа этой системы – выглядело продуманным и своевременным. Однако, при более детальном и внимательном анализе содержания исполнительного приказа и соотнесении его с теми задачами, которые Закон о национальной безопасности 1947 года закрепил за СНБ, становится понятно, что четкой границы между полномочиями СНБ и полномочиями вновь создаваемого Совета внутренней безопасности фактически не существовало. Этот вывод напрашивается уже хотя бы потому, что ни в одном нормативном акте Соединенных Штатов не были определены границы того, что называется "национальной безопасностью".
Нельзя было не принимать в расчет и тот факт, что статус и полномочия СНБ уже более чем полвека были закреплены законодательно, да и сам Совет национальной безопасности учрежден на основании закона865, а не на основании подзаконного нормативного акта, как это произошло в случае с Советом внутренней безопасности. Следовательно, любой спор в вопросе о полномочиях двух органов всегда должен разрешаться в пользу СНБ. Поскольку же даже видимая граница между полномочиями СНБ и Совета внутренней безопасности отсутствовала, а формально любой вопрос, связанный с обеспечением безопасности США может (а по сути и должен) относиться к ведению СНБ, возникал вопрос о том, можно ли вообще с правовой точки зрения говорить о какой бы то ни было компетенции Совета внутренней безопасности. То есть, реально Совет внутренней безопасности, на момент своего учреждения в 2001 году, оказывался органом с непонятным статусом и неопределенными полномочиями.
Не лучше обстояло дело и со вторым вновь учрежденным исполнительным приказом № 13228 органом – Службой внутренней безопасности. Вновь созданная служба должна была стать своеобразным координирующим центром, разрабатывающим и реализующим общенациональную стратегию в сфере защиты США от террористических угроз866. Не располагая собственным потенциалом для сбора и добывания информации по вопросам борьбы с терроризмом, Служба внутренней безопасности должна была основывать свою деятельность на тех сведениях, которые бы она получала от других спецслужб, в первую очередь от ФБР и государственного департамента, однако, как Государственный департамент, так и ФБР сами являются органами, координирующими антитеррористическую деятельность: ФБР координирует борьбу с терроризмом на территории США, а государственный департамент – за пределами США. Кроме этого, как показывает исторический опыт, любые создаваемые в США спецслужбы, если они наделялись лишь координирующими функциями и сами не участвовали в добывании разведывательной информации, обычно оказывались малоэффективными и вскоре прекращали свое существование.
Вполне очевидные двусмысленности и неопределенности как в статусе, так и в компетенции вновь созданных органов, призванных обеспечивать безопасность Соединенных Штатов, достаточно убедительно доказывают, что политическое руководство США не готовилось к проведению системной реформы органов, обеспечивающих безопасность американских государства и общества. Решение о создании Совета внутренней безопасности и Службы внутренней безопасности скорее всего носило спонтанный и вынужденный характер. Глава американского государства должен был предпринять решительные и кардинальные шаги. Он вынужден был начать немедленную реформу той системы безопасности, которая оказалась неэффективной и недееспособной перед лицом террористической угрозы, причем такой реформы, глубина и основательной которой немедленно оказались бы замеченными и оцененными американской общественностью. Поэтому, эту первую попытку организационной перестройки системы обеспечения безопасности США вряд ли можно оценивать иначе, нежели с позиции ее внешних, общественно видимых результатов.
Несмотря на весьма сомнительны статус и расплывчатые полномочия вновь созданного Совета внутренней безопасности, президент Дж. Буш продолжает развивать вновь учрежденные органы. В конце октября 2001 года он директиву по внутренней безопасности № 1867, на основании которой в рамках Совета внутренней безопасности образован ряд постоянно действующих комитетов. Первый из упомянутых в директиве комитетов, Комитет высших должностных лиц (Homeland Security Council Principals Committee), включил в свой состав: министра обороны, финансов, здравоохранения, транспорта; генерального атторнея США; помощника президента по внутренней безопасности; главу аппарата президента и главу аппарата вице-президента; директора центральной разведки; директора ФБР; некоторых других высших должностных лиц администрации президента. Председателем Комитета был обозначен помощник президента по внутренней безопасности.
Директива предписывает приглашать на все заседания Комитета помощника президента по вопросам национальной безопасности. При рассмотрении того или иного круга вопросов предписывается также приглашать на заседания Комитета тех высших должностных лиц (их перечень приводится в тексте директивы), чью компетенцию затрагивает рассматриваемый на заседании вопрос. Комитет высших должностных лиц определен директивой как "высший межведомственный форум по вопросам внутренней безопасности под эгидой Совета внутренней безопасности". Он собирается по инициативе помощника президента по внутренней безопасности после консультации с его постоянными членами. Подобным же порядком определяется и повестка дня заседаний Комитета.
Другим вновь учрежденным комитетом стал "Комитет заместителей" (Homeland Security Council Deputies Committee). В состав этого комитета входят заместители федеральных министров, других высших должностных лиц президентской администрации. Председателем комитета президентская директива обозначила заместителя директора Службы внутренней безопасности (исполнительный приказ № 13228 в качестве главы Службы внутренней безопасности называет помощника президента США по внутренней безопасности).
В отличие от Комитета высших должностных лиц, который в первую очередь призван заниматься проблематикой, самым непосредственным образом относящейся к обеспечению внутренней безопасности США, Комитет заместителей должен заниматься вопросами, связанными с внутренней безопасностью. Комитет заместителей может созываться по инициативе его председателя, либо любого из постоянных членов комитета. Председателем же Комитета (после консультаций с его постоянными членами) формируется и повестка дня его заседаний.
Помимо двух ключевых комитетов, состоящих их высших должностных лиц исполнительной вертикали власти и собирающихся на свои заседания лишь для решения наиболее важных проблем в сфере обеспечения внутренней безопасности США, директивой президента по внутренней безопасности № 1 была также учреждена целая группа так называемых Комитетов политической координации (Policy Coordination Committees). Всего в директиве упоминается 11 подобных комитетов, это комитеты:
Обнаружения, электронного наблюдения и разведки (Detection, Surveillance, and Intelligence);
Планов подготовки и оценок (Plans, Training, Exercises, and Evaluation);
Правоохранительной деятельности и расследований (Law Enforcement and Investigation);
Противодействия последствиям применения оружия массового поражения (Detection, Surveillance, and Intelligence);
Обеспечения безопасности важных объектов, границ, территориальных вод и воздушного пространства (Key Asset, Border, Territorial Waters, and Airspace Security);
Безопасности внутренних перевозок (Domestic Transportation Security);
Исследований и разработок (Research and Development);
Готовности в сфере медицины и здравоохранения (Medical and Public Health Preparedness);
Реагирования на внутренние угрозы и управления чрезвычайными ситуациями (Domestic Threat Response and Incident Management);
Экономических последствий (Economic Consequences);
Общественных вопросов (Public Affairs).
Комитеты политической координации призваны были стать постоянно действующими органами, координирующими (в рамках своих полномочий) процесс разработки и реализации многочисленными федеральными министерствами и ведомствами государственной политики в сфере внутренней безопасности. Комитеты также должны были координировать деятельность федеральных органов, обеспечивающих внутреннюю безопасность с аналогичной деятельностью, которую, в пределах своей компетенции, осуществляют правительства отдельных штатов и местные административные органы868.
Комитеты политической координации должны были обеспечивать вышестоящие комитеты (Комитет высших должностных лиц и Комитет заместителей) необходимой аналитической информацией, а также осуществлять необходимые шаги для реализации решений, принятых президентом США. Каждый комитет политической координации имел также исполнительного секретаря, назначаемого помощником президента по внутренней безопасности из сотрудников аппарата Совета внутренней безопасности. Исполнительный секретарь оказывал помощь председателю комитета в формировании повестки дня, в составлении расписания заседаний комитета, в подготовке необходимой документации, а также по иным вопросам, связанным с работой комитета.
Установленный директивой перечень комитетов, входящих в структуру Совета внутренней безопасности, не являлся исчерпывающим. В соответствии с директивой помощник президента по внутренней безопасности по указанию президента и по согласованию с вице-президентом США, генеральным атторнеем, министрами обороны, здравоохранения, транспорта, директором Агентства по чрезвычайным ситуациям (Federal Emergency Management Agency) мог учреждать дополнительные комитеты в составе Совета внутренней безопасности.
Практически в течение года в США упорно старались не акцентировать внимание на проблеме сомнительности правового статус Совета внутренней безопасности, декларированного исполнительным приказом президента Дж. Буша в качестве главного координирующего и направляющего органа в сфере обеспечения внутренней безопасности США, и представляли его в качестве активно действующей и развивающейся структуры. Однако вряд ли можно было сомневаться в том, что если новый координирующий Совет создавался не как декоративный, а как реально действующий и наделенный реальными полномочиями государственный орган, то его статус и полномочия должен быть закреплены в законодательном порядке.
Отдавая должное тем усилиям и той активности, с которой администрация президента Дж. Буша начала реформу системы обеспечения безопасности Соединенных Штатов почти сразу же вслед за атакой террористов на здания Всемирного торгового центра в Нью-Йорке, следует все же выразить сомнения, что все осуществлявшиеся шаги были части единого стратегического плана реформирования системы безопасности США. Скорее, в отсутствие заранее разработанной и продуманной концепции проведения этой серьезной и сложной реформы, президентская администрация стремилась выиграть время и отвлечь внимание общественности от безусловно реальной проблемы соответствия существовавшей на начало XXI столетия системы национальной безопасности США тем задачам, которые эта система призвана решать. Реальная же концепция будущей системы обеспечения национальной безопасности Соединенных Штатов оформилась, скорее всего тогда, когда через средства массовой информации стал активно озвучиваться план создания нового министерства внутренней безопасности. Фактической же датой начала реформы правильнее было бы считать дату принятие конгрессом Закона о внутренней безопасности 2002869.
Закон о внутренней безопасности 2002 года устранил некоторые, весьма очевидные противоречия в статусе Совета внутренней безопасности. Будучи учрежденным на основании подзаконного нормативного акта, Совет внутренней безопасности в течение года оставался органом с достаточно неопределенным статусом и спорными полномочиями, практически аналогичными полномочиям СНБ. Законодатели поступили достаточно оригинальным образом: они не стали подтверждать положения президентской директивы или как-то уточнять или повышать статус СВБ. Конгресс принял решение учредить Совет внутренней безопасности США заново. Именно о "новом" учреждении в составе Исполнительного управления президента Совета внутренней безопасности говорится в тексте закона870. Главной задачей "вновь созданного" Совета закон определяет "…консультирование президента по вопросам внутренней безопасности"871. Сопоставляя подобное определение основной задачи Совета с определением самого термина "внутренняя безопасность", которое было рассмотрено выше, несложно сделать вывод о том, что Совет внутренней безопасности призван вырабатывать рекомендации президенту по всем тем вопросам, которые имеют отношение к безопасности Соединенных Штатов.
Фактически, с 2002 года в США существуют два высших консультативных органа при президенте США с законодательно закрепленным статусом и с крайне схожей компетенцией. С точки зрения своих полномочий, они призваны заниматься практически один и тем же кругом вопросов. Конфликт интересов СНБ и СВБ был бы неминуем, если бы во главе каждого из них не стояло одно и то же должностное лицо: президент США. На практике вопрос о разграничении компетенции СНБ и СВБ решается непосредственно главой американского государства. Поскольку оба Совета входят в состав Исполнительного управления президента, и поскольку именно консультирование президента является основной задачей обоих Советов, именно президент определяет тот круг проблем, которым будет заниматься каждый из Советов. Так, вопросы экспансии американских интересов в мире очевидно как и прежде будут оставаться в ведении СНБ. Проблемами миграционной политики, борьбы с терроризмом (по крайней мере, на территории самих США) занимается СВБ. В тех же случаях, когда приоритет одного из Советов в отношении тех или иных вопросов не столь очевиден, решение об отнесении его к ведению СНБ или СВБ полностью зависит от позиции президента.
