Migraciones y seguridad: un reto para el siglo XXI

FRONTERAS Y SEGURIDAD NACIONAL DESPUÉS DEL 11 DE SEPTIEMBRE

Tras los atentados terroristas del 11 de septiembre, Washington asumió un pensamiento geopolítico hiperrealista fundamentado en la doctrina de la Seguridad Interna (Homeland Security), la cual inició formalmente con la emisión de la Ley Patriótica (Patriotic Act) en octubre de 2001. Esta ley planteaba la necesidad de ampliar el alcance del tlcan con un apartado específico en materia de seguridad y defensa (Benítez y Rodríguez, 2005, p. 80). Estados Unidos instó a sus socios –México y Canadá– a aceptar la existencia de una vulnerabilidad omnipresente derivada de la amenaza terrorista. De esta forma, se condicionó el comercio bilateral a la construcción de un perímetro de seguridad norteamericano para blindar el territorio estadounidense contra nuevos ataques (Gabriel, Jiménez y Macdonald, 2006, p. 566). Este enfoque consistió en una estrategia integrada de seguridad que incluía la cooperación de México y Canadá en la guerra contra el terrorismo, el narcotráfico, el crimen organizado y la migración ilegal, y tenía en el fortalecimiento de la protección de las fronteras terrestres una de sus piedras angulares. Al respecto, la Asamblea de América del Norte de 2003 (Gabriel Jiménez y Macdonald, 2006, p. 553) convocaba al desarrollo de fronteras eficientes y seguras como condición sine qua non de seguridad y prosperidad común.

Para reflejar el nuevo esquema de seguridad y de vulnerabilidad omnipresente, las autoridades federales llevaron a cabo una extensa restructuración institucional de las agencias de seguridad. Este proceso inició con la creación en 2003 del Departamento de Seguridad Interna (Department of Homeland Security-DHS), al cual se integraron 22 agencias federales y 170 000 empleados, y en el cual se unificaron agencias con funciones de seguridad y otras encargadas de aduanas y migraciones. En el contexto posterior al 11 de septiembre, el DHS asumió el control operativo de la frontera y la facultad para

[…] detectar, responder e interceptar penetraciones de la frontera en áreas que se consideran de alta prioridad de amenaza potencial u otros objetivos de seguridad nacional. El control operativo puede estar limitado a corredores específicos del tráfico ilícito o a otras localidades geográficamente definidas. (U. S. Border Patrol, citado por Hernández, 2008, pp. 198-199)

La estrategia fue, entonces, intensificar y extender los controles fronterizos y los mecanismos de combate a la triada terrorismo-narcotráfico-migración ilegal. Por ejemplo, en el marco de la Ley Patriótica, se permitió a las autoridades migratorias

[…] detener, hasta por siete días a cualquiera que no sea ciudadano de Estados Unidos de quien se sospeche está comprometido con el terrorismo o colabora en planes terroristas, antes de decidir si se inicia un proceso de expulsión. Las estipulaciones se aplican incluso a residentes permanentes de largo plazo. (Legomsky, 2004, p. 77)

Entre las agencias que pasaron a integrar el DHS, se cuenta la Agencia de Protección de Aduanas y Fronteras (U. S. Customs and Border Protection-CBP), encargada de garantizar la seguridad de 7000 millas de fronteras terrestres, compartidas con Canadá y México, y 2000 millas de aguas costeras en la península de Florida y en el Sur de California (CBP, 2009b); el Servicio de Inmigración y Control de Aduanas (U. S. Immigration and Customs Enforcement-ICE) y la Guardia Costera.

Dentro de la CBP se integran la Oficina de Operaciones de Campo (Office of Field Operation-OFO), encargada del control de inmigración y aduanas en los puertos de entrada al país; y la Patrulla de Fronteras (U.S. Border Patrol), responsable de la seguridad fronteriza en los extensos espacios abiertos a lo largo de la frontera, cuya misión es la de “prevenir que los inmigrantes irregulares crucen las fronteras de los Estados Unidos por cualquier propósito” (CBP, 2009a), y ser “capaz de mantener una presencia disuasiva, llevar a cabo cateos y detenciones, y patrullar terrenos difíciles” (Isacson y Meyer, 2012). La CBP cuenta, además, con varias instancias de inteligencia para la recopilación de información relativa al ingreso de personas y bienes.

Cabe mencionar que la Patrulla Fronteriza es la agencia que más ha experimentado la securitización de la cuestión migratoria después del 11 de septiembre. Desde entonces, la misión de la agencia involucró el combate al terrorismo, operaciones contra el narcotráfico, la interdicción de migrantes y muchas otras violaciones de las leyes federales dentro de un radio de 100 millas de la frontera (Isacson y Meyer, 2012). Como consecuencia, se militarizó la estructura operativa de la Patrulla Fronteriza, asumiendo una doctrina de conflicto de baja intensidad en la vigilancia de la frontera, que implica el uso de tecnología militar para el cumplimiento de su función, que incluye helicópteros, aviones no tripulados (Unmanned Aerial Vehicles) y lanchas fluviales rápidas de fondo plano y hélice superior (Meneses, 2012, p. 264). Así, la Patrulla Fronteriza se convirtió en la principal agencia mediante la cual el Estado federal ejerce presencia en la frontera.

De acuerdo con los datos presentados por Massey (citado por Herrera-Lasso y Artola, 2011, p. 27), para 2010 el presupuesto de la Patrulla Fronteriza había crecido un 950 % con relación al designado en 1980, mientras que las horas de servicio de los agentes se incrementaron más de 100 veces con respecto a las cifras de 1980; en tanto que Meneses (2012, p. 264) señala que el número de patrulleros en la frontera pasó de 4000 en 1994 a casi 9500 en 2002, y algo más de 20 000 para 2011. Las cifras oficiales presentadas por el CBP (2011b) indican que, en 2011, la Patrulla Fronteriza contaba ya con 21 394 agentes, 18 506 de los cuales estaban desplegados a lo largo de la frontera con México.

En estados como Arizona –que, según datos del DHS, mantiene el 7,9 % del total de migrantes irregulares en Estados Unidos– se implementaron operativos especiales contra los indocumentados como la ampliación de Safeguard –iniciado en 1995 en Los Nogales– al corredor Yuma-Luckeville (2003), la ejecución de Arizona Border Control-ABC (2004) y programas de repatriación voluntaria (Meneses, 2012, p. 264). En este estado se duplicó el personal del Servicio de Inmigración y Control de Aduanas, y se puso en funcionamiento una plataforma tecnológica para el control de la frontera, que incluye unidades móviles de vigilancia, sistemas de imágenes térmicas y equipos de inspección no invasiva.

Así también, el número de millas del total de fronteras bajo control efectivo por parte del DHS creció en un 284 % entre 2005 y 2010. En el caso de la frontera con México, el control efectivo alcanzó 873 millas en 2010 (44 % del total de la frontera), es decir, se ha incrementado en 126 millas anuales desde 2005 (U. S. Government Accountability Office, 2013). Adicionalmente, para 2012 ya se habían construido 651 millas de muros fronterizos de las 700 millas ordenadas por la Ley del Cerco Seguro (Secure Fence Act) de 2006. Estas vallas fronterizas se encuentran especialmente en los centros urbanos más densamente poblados (El Paso, San Diego, Nogales) y en las zonas rurales de California y Arizona –aunque no existe muro en las secciones más montañosas de la frontera–. Estos muros están adaptados con cámaras, reflectores de alta potencia y sensores sísmicos (Isacson y Meyer, 2012).

La otra agencia del DHS con responsabilidades en materia de seguridad fronteriza es el Servicio de Inmigración y Control de Aduanas (en inglés, Immigration and Customs Enforcement-ICE), la segunda agencia federal de investigación después del FBI. Su misión es hacer cumplir las leyes federales relativas al control de las fronteras, aduanas, comercio e inmigración (U. S. Immigration and Customs Enforcement, s. f.). De esta forma, ICE desarrolla funciones tales como la detención y deportación de inmigrantes y la verificación del cumplimiento por parte de los empleadores de la normativa respectiva a la no contratación de indocumentados. En 2012, ICE deportó 409 849 individuos que se encontraban de forma irregular en Estados Unidos, 55 % de los cuales tenían antecedentes penales.

Por su parte, la Guardia Costera es responsable de la defensa de las fronteras marítimas de los Estados Unidos. Su principal misión de seguridad nacional es la protección del dominio marítimo y del sistema de transporte marítimo de Estados Unidos, lo que conlleva el aseguramiento de puertos, vías marítimas y costas del país. La Guardia Costera está, entonces, encargada de la detección y detención de terroristas, narcotraficantes y migrantes irregulares que pretenden ingresar por mar a territorio estadounidense (U. S. Coast Guard, 2013). En la frontera con México, la Guardia Costera ha sido involucrada en la vigilancia del Río Bravo y de la ciudad de San Diego en California.

Asimismo, a partir de octubre de 2002 también se produjo un reordenamiento del Departamento de Defensa que implicó, entre otros aspectos, la conformación del Comando Norte, encargado de la defensa del territorio norteamericano –incluyendo jurisdicción sobre territorio canadiense y mexicano–. Aunque la participación de militares en la seguridad fronteriza está directamente relacionada con la guerra contra el terrorismo y las drogas, ellos apoyan la interceptación de inmigrantes irregulares al informar a las agencias civiles de seguridad pública sobre aquellos cruces no autorizados que sean detectados.

Así, por ejemplo, la Fuerza de Tarea Conjunta Norte (JTF-N) desplegó, en febrero de 2010, la Operación Nimbus II, que incluía el empleo de vehículos de combate acorazados tipo Stryker y una unidad de defensa aérea a lo largo de la zona fronteriza de Arizona y Texas, para proporcionar apoyo de inteligencia, vigilancia y reconocimiento a la Patrulla Fronteriza (Isacson y Meyer, 2012). Este tipo de operaciones se basan en tecnologías y lecciones aprendidas durante las guerras en Afganistán e Irak, con lo cual se evidencia cómo la zona de frontera ha sido convertida en una suerte de teatro de operaciones de guerra de baja intensidad, en cuya lógica todo acceso no autorizado, bien sea de personas o bienes, se constituye en una amenaza para la seguridad nacional.

A ello se suma el apoyo –temporal pero activo– que después del 11 de septiembre presta la Guardia Nacional a la Patrulla Fronteriza, operando en lugares estratégicos de la frontera, así como en los puertos de entrada de las aduanas. Entre 2006 y 2008, por ejemplo, la Operación Jump Start desplegó unas 6000 tropas de la Guardia Nacional para asistir al personal de seguridad de la Patrulla Fronteriza en tareas relacionadas con inteligencia, investigación y vigilancia aérea para contener el narcotráfico y la migración irregular. En 2010 y con objetivos similares, la administración Obama ordenó el despliegue de 1200 efectivos de la Guardia Nacional a lo largo de la frontera –mayormente en Arizona, en menor medida en Texas, California y Nuevo México– (CNN México, 2011). En ambos casos, se justificó la asistencia de la Guardia Nacional como medida temporal mientras la Patrulla Fronteriza entrenaba a nuevos agentes (Isacson y Meyer, 2012).

A pesar del despliegue de diferentes agencias federales y la militarización para ejercer el control y la seguridad fronteriza, no existe una estrategia federal integral que coordine el esfuerzo interagencial para hacer frente al tránsito irregular de personas a través de la frontera con México.

SEGURIDAD NACIONAL Y MIGRACIONES EN AMÉRICA DEL NORTE

Si bien a partir de la década de 1990 –sobre todo desde la firma del TLCAN en enero de 1994– se había promovido una mayor integración entre Estados Unidos, México y Canadá, los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 implicaron la subordinación de las relaciones bilaterales –económicas y políticas– a la cooperación de estos Estados en la guerra contra el terrorismo. De esta forma, los acuerdos comerciales y toda iniciativa de integración económica –incluidos el tema del libre tránsito de bienes y personas– quedaron sujetos a las demandas de seguridad de Estados Unidos. En consecuencia, todos los temas de la agenda bilateral con México, incluidos los asuntos migratorios, quedaron subordinados a los paradigmas de la seguridad nacional establecidos –unilateralmente– por su vecino del norte.

En este escenario, el concepto seguridad asumió diferentes acepciones en cada país. Mientras para Estados Unidos la seguridad se entendió como la seguridad nacional, relacionada con la lucha contra el terrorismo internacional, para México, la seguridad se vinculó a la lucha contra el crimen organizado, el narcotráfico y los altos índices de violencia relacionada con tales fenómenos. En ambos casos, fronteras y seguridad quedaron estrechamente ligadas y convertidas en asunto prioritario de las relaciones bilaterales (Guillén, 2005, p. 161).

Tres han sido las iniciativas de Estados Unidos para fortalecer la vigilancia de las fronteras: el acuerdo de Fronteras Inteligentes (2002), la Alianza para la Seguridad y Prosperidad en América del Norte, ASPAN (2005) y la Iniciativa Mérida (2007).

Fronteras Inteligentes

Bajo el supuesto de la vulnerabilidad omnipresente, Estados Unidos ató las relaciones comerciales con sus vecinos a sus propios intereses de seguridad nacional, lo que implicó, bajo un primer análisis, una tensión manifiesta entre seguridad fronteriza y flujo dinámico de personas y bienes previsto por el TLCAN. No obstante, a pesar del unilateralismo con el que Estados Unidos implementó medidas de seguridad para restringir la porosidad de las fronteras, para México y Canadá, el escenario posterior al 11 de septiembre representó una ventana de oportunidad en materia de comercio bilateral con Estados Unidos. Esto debido a que, en consonancia con sus intereses de seguridad, Washington promovió la superación del modelo de seguridad imperante con base en fronteras territoriales, que restringe el flujo de bienes y personas, a favor de sistemas de administración de riesgos que comúnmente involucran procesos de liberación previa de bienes y viajeros (Gabriel, Jiménez y Macdonald, 2006, p. 550).

En todo caso, el establecimiento del perímetro de seguridad de América del Norte implicó una serie de presiones diplomáticas para lograr la convergencia de las políticas, tanto de México como de Canadá, en materia de seguridad exterior, control fronterizo y migratorio, de acuerdo con los requerimientos y paradigmas de la seguridad nacional estadounidense. En el caso de su frontera sur, la aproximación estratégica de Estados Unidos se basa en la percepción de aquella como una zona criminalizada donde convergen migración ilegal, narcotráfico, crimen organizado y –probablemente– terrorismo. De esta forma, como lo destacan Meyers, Sokolsky y Lagassé (citados por Hernández, 2008, p. 206), las presiones hacia México se orientan al fortalecimiento del control fronterizo y del combate al crimen organizado, y a la mayor inversión de recursos en aquellos aspectos de seguridad que Estados Unidos percibe como amenaza para sus intereses nacionales.

Ya en octubre de 2001, el entonces presidente George W. Bush, mediante la Segunda Directiva Presidencial de Seguridad Nacional, ordenó a su secretario de Estado, Collin Powell, así como a su secretario del tesoro y al procurador general, “iniciar negociaciones con Canadá y México para garantizar la mayor compatibilidad posible en políticas de inmigración, aduanas y visado” (Gabriel, Jiménez y Macdonald, 2006, p. 550). Con esto, Washington asumió un modelo de círculos concéntricos de seguridad que trascendía a toda Norteamérica e involucraba a las autoridades de México y Canadá en la salvaguarda de la seguridad nacional estadounidense.

El primero de estos círculos concéntricos de seguridad hace referencia al territorio estadounidense propiamente dicho, cuyos límites físicos están determinados por las fronteras terrestres, marítimas y aéreas del país. El segundo círculo se conformaría por la región de Norteamérica, lo que implicó la corresponsabilidad de Canadá y México, para la protección de las fronteras del bloque norteamericano. El último círculo estaría definido por las relaciones que mantiene Estados Unidos con los demás países del mundo, e involucra a estos en la prevención de factores de riesgo para la seguridad estadounidense (Hernández, 2008).

Después del 11 de septiembre, Washington requirió a sus vecinos la implementación de medidas de alertas tempranas en sus fronteras. Para ello, se suscribieron los acuerdos de Fronteras Inteligentes (Smart Border Agreement), primero con Canadá (12 de diciembre de 2001), y posteriormente con México (22 de marzo de 2002), que consistieron básicamente en un compromiso de cooperación antiterrorista (Benítez y Rodríguez, 2005, p. 80) que, para garantizar el perímetro de seguridad norteamericano, comprendía un concepto de frontera que trascendía los clásicos límites geográficos.

Para Gabriel, Jiménez y Macdonald (2006, p. 566), con Fronteras Inteligentes, México se apartó de su tradición de independencia con respecto a su política de seguridad exterior, y se alineó con la agenda de Washington. De esta forma, el acuerdo implicó el compromiso de todo el sistema de seguridad mexicano en la lucha contra el terrorismo y en apoyo de la doctrina norteamericana de Homeland Security. Benítez (2011, p. 186) destaca que, después de la suscripción del tratado, casi la totalidad de las corporaciones de seguridad pública, procuración de justicia, inteligencia y migración en México, empezaron a cooperar y colaborar activamente con sus contrapartes de Estados Unidos, incluyendo a los Departamentos de Seguridad Nacional, de Justicia, de Defensa y de Estado, así como agencias tales como a la CIA, la DEA, el FBI y el Cuerpo de Guardacostas. Con ello se hace patente la forma en que se securitizó el tema migratorio.

De esta forma, el acuerdo de Fronteras Inteligentes suscrito con México responde a las preocupaciones de Washington, dada la percepción de debilidad de México para combatir el crimen organizado, el narcotráfico y la migración irregular en su frontera norte. De esta forma, Fronteras Inteligentes abarca un amplio rango de políticas diseñadas para garantizar la seguridad estadounidense al tiempo que asegura la continuidad de los flujos económicos (Gabriel, Jiménez y Macdonald, 2006, p. 550). Llama la atención, sin embargo, que el tratado no hace una referencia directa a la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico. Según Benítez y Rodríguez (2005, p. 81), Gabriel, Jiménez y Macdonald (2006, p. 568) y Hernández (2008, p. 202), el acuerdo está compuesto por 22 puntos, concentrados en torno a tres categorías centrales.

• Flujo seguro de personas

* Acelerar y gestionar de manera eficiente el flujo constante de viajeros pertenecientes al TLCAN.

* Incrementar el intercambio de información mediante el desarrollo de sistemas de datos compatibles.

* Avanzar hacia la consulta de políticas de visado.

* Énfasis en la atención al problema del tráfico de personas y el tamizado de individuos de terceras naciones.

• Flujo seguro de bienes

* Hacer que el comercio sea compatible con la seguridad mediante la cooperación entre los entes de las dos naciones y con el sector privado.

* Asegurar los cargamentos y envíos por tierra y proteger las vías ferroviarias.

* Cooperación bilateral para combatir el fraude en las aduanas y el contrabando.

• Infraestructura de seguridad

* Cooperación para la construcción de infraestructura para garantizar la seguridad en las fronteras.

Para evitar mayores trastornos en el tránsito de personas –de por sí restringido–, se puso en práctica, bajo el liderazgo y coordinación del DHS, un sistema de manejo de riesgo para la seguridad fronteriza consistente en una clasificación entre los migrantes mexicanos confiables y aquellos que no lo son, teniendo en cuenta que cerca del 90 % de las personas que ingresan a Estados Unidos por la frontera con México realizan dichos cruces de forma frecuente (Benítez y Rodríguez, 2005). La estrategia se basa en un estricto preregistro de las personas confiables, lo que permite liberar recursos y concentrarse en aquellos cuyos antecedentes sean menos claros.

Con este objetivo se diseñó la Tecnología Indicadora de Situación de Visitantes e Inmigrantes, US-VISIT, un sistema de registro de identidad biométrico instalado en los cruces fronterizos terrestres más transitados de Estados Unidos. US-VISIT es una base de datos que registra y archiva las características físicas (huellas digitales, ojos, rostro) de los individuos que ingresan al país y determina el grado de riesgo que representan para la seguridad de Estados Unidos. Cuando la persona pretende volver a cruzar la frontera, US-VISIT comprueba su identidad como individuo confiable y agiliza su paso por carriles y vías peatonales preferenciales (Benítez y Rodríguez, 2005).

Asimismo, se suscribió en febrero de 2004 el Memorándum de entendimiento sobre la repatriación segura, ordenada, digna y humana de nacionales mexicanos, para la deportación de migrantes irregulares mexicanos detenidos en suelo estadounidense, además de acuerdos para facilitar el intercambio de información con el fin de combatir las organizaciones de tráfico de personas, y otros programas de capacitación e intercambio de conocimientos entre las autoridades fronterizas de ambos países.

En particular, según estadísticas presentadas por las autoridades de Estados Unidos, Arizona es el estado por donde ingresa al país la mayor cantidad de inmigrantes indocumentados y de marihuana, donde se ha descubierto la mayor cantidad de los túneles de contrabando y que se ha convertido en una de las principales fuentes de armas (ver figura 1) para el crimen organizado transnacional. De allí que recientemente la zona sea observada con especial cuidado por el DHS, por lo cual se dio paso a la Alianza para combatir las amenazas transnacionales en el Corredor Arizona/Sonora, vigente desde septiembre de 2009. Este es un esfuerzo del Gobierno federal de Estados Unidos para incrementar las capacidades y recursos de más de 60 agencias federales, estatales y locales en Arizona, así como en el estado mexicano de Sonora, para combatir individuos y organizaciones criminales que representan una amenaza a las comunidades de ambos lados de la frontera (CBP, 2011a).

FIGURA 1. Origen de las armas incautadas en México. Destaca Texas con el 39 % de las armas. Fuente: El Universal (2010).

En el caso de las fronteras aéreas y marítimas, las medidas de seguridad implementadas con México –adoptadas por prácticamente todos los países del mundo con rutas directas a Estados Unidos, en consonancia con el tercer círculo concéntrico de seguridad– implicaron una mayor coordinación en materia de control del tráfico de personas y bienes entre las autoridades portuarias y aeroportuarias responsables en cada uno de los países, orientado a garantizar el seguro y eficiente flujo de personas y bienes, mejorar y proteger la infraestructura fronteriza y, por último, fortalecer la colaboración e intercambio de información (Benítez y Rodríguez, 2005).

Para ello fue menester establecer una estrecha relación con el sector privado, en especial de las aerolíneas, las cuales permitieron el acceso a las listas de pasajeros de los vuelos comerciales con destino a Estados Unidos. Así, en el marco de Fronteras Inteligentes y en colaboración con el sector privado, el DHS implementó los programas Global Entry y FAST. En efecto, el Global Entry es un sistema que permite el registro electrónico y anticipado de viajeros internacionales con destino a Estados Unidos –aprobados y calificados como de bajo riesgo–, en los aeropuertos de origen (Benítez y Rodríguez, 2005). Por su parte, FAST es un Programa de Comercio Libre y Seguro que consiste en la inscripción y certificación de los empresarios en la Asociación Aduana-Comercio contra el Terrorismo (C-TPAT) ante la Agencia de Aduanas y Protección de Fronteras de Estados Unidos. Toda la información utilizada y suministrada por estos programas no solo alimenta los registros de los Servicios de Aduanas e Inmigración y del DHS, sino además del Departamento de Justicia, del Departamento de Defensa y del Cuerpo de Guarda Costas.