Brennpunkt Balkan

KROATIEN
Der lange Marsch in die EU als Vorbild für den Balkan

Der kroatisch-slowenische Grenzübergang Bregana/​Obrežje liegt nur zwölf Kilometer nordwestlich von Zagreb/​Agram. Mit mehr als zwölf Millionen Reisenden ist das der am stärksten befahrene Grenzübergang Kroatiens. Auch ich habe ihn auf meinen Dienstreisen sehr oft passiert und mehrmals für Beiträge gefilmt. Festlich geschmückt war Bregana nur einmal in all diesen Jahren, und zwar in der Nacht vom 30. Juni auf den 1. Juli, als es galt, den Beitritt Kroatiens zur Europäischen Union zu feiern. Eine Kapelle der ungarischen Zoll- und Finanzbehörde spielte auf, waren doch zur Feier neben dem kroatischen Finanzminister Slavko Linić auch der ungarische Minister für nationale Wirtschaft Mihály Varga und der slowenische Finanzminister Uroš Čufer gekommen. Am Buffet vor dem Zollgebäude feierten kroatische und slowenische Zöllner mit einer Freude, die an die Zeiten erinnerte, als beide Staaten noch im kommunistischen Jugoslawien in „Brüderlichkeit und Einheit“ verbunden waren. In trauter Zweisamkeit geteilt wurden auch kleine Geschenke für zwei PKW, die die Grenze passierten. Das erste erhielt der letzte kroatische Fahrer, der vor Mitternacht noch eine „Zollkontrolle“ über sich ergehen lassen musste, das zweite bekam ein Slowene, der unmittelbar nach Mitternacht bereits ohne Überprüfung durch Zöllner nach Kroatien einreiste. Beide Fahrzeuge und ihre Insassen hatte das Protokoll vorher festgelegt, ein schönes Beispiel dafür, dass Ereignisse für die Medien inszeniert werden. Um Punkt 00 : 00 Uhr am 1. Juli 2013 entfernte Slavko Linić von der Wand des Gebäudes die Tafel des kroatischen Zolls, die ungarische Kapelle spielte die Europahymne, am kroatischen Grenzübergang wurde die Fahne der Europäischen Union aufgezogen und ein beeindruckendes Feuerwerk erhellte die Nacht. Berührend war das Bild, das ein kroatischer und ein slowenischer Zöllner boten, die im „Niemandsland“ zwischen beiden Staaten im Dunkel der Nacht nebeneinander stehend das Feuerwerk verfolgten. Wenige Tage nach der Feier war die Kontrolle auf der kroatischen Seite der Grenze Geschichte. Nunmehr kontrollieren Grenzpolizisten beider Länder gemeinsam und nur mehr auf der slowenischen Seite, um die Wartezeiten vor allem für Touristen zu verringern. Das dieselben Touristen dann oft stundenlang an den kroatischen Mautstationen warten müssen, gehört zum weitverbreiteten kroatischen Gegensatz zwischen Anspruch und Wirklichkeit, wobei selbst die elektronische Abbuchung die Fahrer zwingt, ihr Auto fast zum Stillstand zu bringen.

Zeitgleich mit der Zeremonie am Grenzübergang feierte am Ban-Jelačić-Platz in Agram die politische Elite des Landes mit den Vertretern aus der EU sowie ihren Mitgliedsstaaten und den übrigen internationalen Gästen. Politisch am hochrangigsten vertreten waren im Grunde genommen die ehemaligen jugoslawischen Brudervölker, von denen entweder Staatspräsident oder Regierungschef oder sogar beide gekommen waren. Im Gegensatz dazu war die Absenz der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel eine diplomatische Ohrfeige für Kroatien, die politische und juristische Gründe hatte, auf die in diesem Kapitel noch eingegangen wird.1⁾ Doch auch viele andere EU-Staaten hatten nur Minister oder sogar nur ihre Botschafter zu den Beitrittsfeierlichkeiten entsandt,2⁾ die von vielen protokollarischen Pannen geprägt waren. Das begann damit, dass das Kabinett von Ministerpräsident Zoran Milanović mit der Vorbereitung der Feierlichkeiten viel zu spät begonnen hatte und das eigene Außenministerium von den Absprachen mit den Botschaftern der eingeladenen Länder ausgeschlossen worden war. Und es endete damit, dass die Namen des Vertreters der USA und Dänemarks falsch geschrieben worden waren.3⁾ In diesem Sinn lautete der Titel eines Zeitungskommentars zum Festakt denn auch: „Kroatien hätte ein würdigeres Finale des EU-Beitritts verdient gehabt.“4⁾ Im Gegensatz zu Slowenien bei seinem Beitritt von 2004 versäumte es Kroatien wieder einmal, ein Großereignis durch eine entsprechende Betreuung ausländischer Journalisten für Eigenwerbung zu nutzen. So hätte man etwa Journalistenreisen im Vorfeld des Beitritts organisieren können. Am Tag danach dominierten Berichte über die Feierlichkeiten, den langen Marsch Kroatiens bis zum Beitritt und über die EU natürlich alle Zeitungen des Landes: „Europa! Die Reise Kroatiens dauerte 3.783 Tage – jetzt sind wir am Ziel“, „Der Traum ist erfüllt“, „Es leuchtete der 28. EU-Stern. Für ein Europa des Friedens, der Gemeinschaft und des Wohlstands“, titelten einige Zeitungen. Besonders aussagekräftig war der Aufmacher der Tageszeitung „24 Sata“5): „Auf Europa warteten wir sogar 100 Jahre.“ Porträtiert wurden vier Kroaten des Jahrgangs 1913, für die das Blatt folgenden gemeinsamen Nenner fand: „Sie wurden in Österreich-Ungarn geboren, überlebten drei Kriege und einige Regime, und jetzt treten sie mit Kroatien der EU bei … “ Dieser Satz schildert schlicht, aber ergreifend ein nicht nur aus der Sicht dieser Zeitzeugen schreckliches Jahrhundert, wobei Kroatien nun hofft, dass derartige blutige Konflikte durch seine Mitgliedschaft in NATO und EU für immer der Vergangenheit angehören. Jenseits der großen historischen Perspektive versorgten die Medien ihre Leser mit praktischen Informationen über die Folgen des EU-Beitritts: In welchen Staaten bestehen weiterhin Beschränkungen auf dem Arbeitsmarkt (z. B. in Österreich)? Was bedeutet die freie Handelszone konkret? Beim Import von Gebrauchtwagen aus der EU ist keine Mehrwertsteuer mehr zu bezahlen, Milch und Zucker werden billiger, weil die Zölle wegfallen und die Konkurrenz steigt. Gerade dieser Hinweis ist für die Kroaten wichtig, weil ein Drittel des Budgets eines Haushalts im Durchschnitt für Lebensmittel ausgegeben wird, während der EU-Durchschnitt bei nur 13 Prozent liegt. Dieses Verhältnis hängt natürlich mit der massiven sozialen Krise zusammen, die in Kroatien seit 2008 herrscht. Ganz in diesem Sinn warben auch die großen Handelsketten mit dem EU-Beitritt um Kunden durch Plakate und Inserate mit Botschaften wie: „Willkommen in der Union niedriger Preise“ (Lidl) oder „Kaufland verbindet: das Stärkste aus Kroatien mit den Vorteilen aus Europa“.

Kroatien versäumte wieder einmal die Gelegenheit zur Eigenwerbung: Feuerwerk am kroatisch-slowenischen Grenzübergang in der Nacht auf den 1. Juli 2013

Der lange Marsch in die EU

Die Botschaften der kroatischen Politiker waren von Freude, Stolz und Erleichterung geprägt, den EU-Beitritt schließlich doch geschafft zu haben. „Wir sind am Ende einer Etappe und am Beginn einer neuen europäischen Ära“, sagte Präsident Ivo Josipović und Außenministerin Vesna Pusić betonte: „Wir haben es geschafft, jetzt sind wir Mitgestalter Europas.“ Diese Gefühle sind durchaus verständlich, weil der Weg Kroatiens in die EU im Grunde 20 Jahre dauerte und der Aufnahme so viele Hindernisse entgegenstanden wie bei keiner anderen Erweiterungsrunde zuvor. 1991 erklärte Kroatien seine Unabhängigkeit, die es erst mit dem Ende des Krieges 1995 wirklich errang. Doch Staatsgründer Franjo Tudjman wahrte nicht nur Unabhängigkeit und territoriale Integrität, sondern führte das Land durch seine nationalistische Politik auch in die außenpolitische Isolation. Erst sein Tod im Dezember 1999 sowie die Wahlniederlage seiner Partei HDZ (Jänner 2000) und die Bildung einer Mitte-Links-Regierung unter dem Sozialdemokraten Ivica Račan schufen die Voraussetzungen für die ersten sichtbaren Schritte auf dem Weg zur Europäischen Integration. Beim EU-Gipfel im November 2000 in Agram begannen die Verhandlungen über ein Stabilisierungs- und Assoziationsabkommen, das Ende Oktober 2001 unterzeichnet werden konnte. Damit hatte Kroatien eine erste vertragliche Beziehung mit der EU erreicht, doch bis zum Beginn der Beitrittsverhandlungen sollten noch mehr als vier Jahre vergehen; dafür gibt es innen- und außenpolitische Gründe. So war die EU gerade mit der großen Erweiterungsrunde voll ausgelastet, die im Jahre 2004 schließlich zur zeitgleichen Aufnahme von zehn Mitgliedern führte, sodass Kroatien natürlich nicht im Fokus stand, dessen EU-Annäherung einfach zu spät begonnen hatte, um bei dieser Erweiterungswelle dabei sein zu können. Zu nennen sind aber auch die EU-Vorbereitungen in Kroatien selbst sowie die Tatsache, dass Ivica Račan die Parlamentswahl verlor, und im Dezember 2003 die HDZ unter Ivo Sanader an die Macht zurückkehrte. Wegen der nationalistischen Prägung der Partei hatte Sanader international zunächst mit einem beträchtlichen Misstrauensvorschuss zu kämpfen. Doch ihm gelang die Umgestaltung der HDZ hin zu einer nationalkonservativen Partei, und diese Mäßigung zählt zu seinen großen Verdiensten, die trotz seines schließlich unrühmlichen politischen Endes in einer Agramer Gefängniszelle unbestritten bleiben. Im Dezember 2004 beschloss der Europäische Rat in Brüssel, mit Kroatien Mitte März 2005 Beitrittsverhandlungen aufzunehmen, sollte bis dahin eine volle Zusammenarbeit mit dem Haager Tribunal gegeben sein. Diese Kooperation hatte unter Sanader große Fortschritte gemacht, doch General Ante Gotovina6⁾ war noch immer auf der Flucht, daher setzte die EU den Beginn der Verhandlungen aus. Sie begannen schließlich am 3. Oktober 2005, wobei das Einlenken der Chefanklägerin des Haager Tribunals, Carla Del Ponte, ein sicheres Anzeichen dafür war, dass sich die Suche nach Gotovina ihrem Ende näherte. Schließlich konnte der General zwei Monate später auf den Kanarischen Inseln verhaftet werden.

Jadranka Kosor als „Mutter“ des Beitritts

Das Tempo der Verhandlungen war jedoch alles andere als berauschend, obwohl Ivo Sanader nach der Parlamentswahl im November 2007 weiter im Amt blieb. Denn der Kampf gegen die grassierende Korruption bestand vorwiegend aus Lippenbekenntnissen, und auch die Reform der Justiz war weit von den Forderungen entfernt, die Brüssel an das künftige EU-Mitglied stellte. Hinzu kam, dass im Zuge der Verhandlungen über das Kapitel Fischerei, aber auch bei anderen Kapiteln der seit dem Zerfall Jugoslawiens nach wie vor ungelöste Grenzstreit mit Slowenien immer stärker in den Vordergrund trat.7⁾ Bei diesem Konflikt ging es vor allem um die ungeregelte Grenze in der Bucht von Piran, doch auch Teile der Landesgrenze waren umstritten. Ab Oktober 2008 blockierte Slowenien schließlich die Beitrittsverhandlungen; sie liefen zwar auf Expertenebene weiter, doch offiziell wurden sie erst im November 2009 wieder aufgenommen, als sich beide Länder auf ein internationales Schiedsgerichtsverfahren zur Lösung des Streits geeinigt hatten.8⁾ Dieser Kompromiss fiel bereits nicht mehr in die Amtszeit von Ivo Sanader, der am 1. Juli 2009 überraschend und aus bis heute ungeklärten Gründen zurücktrat. Seiner Nachfolgerin als Ministerpräsidentin und als HDZ-Vorsitzende, Jadranka Kosor, hinterließ Ivo Sanader einen innen- wie außenpolitischen Scherbenhaufen. Die Beitrittsgespräche mit der EU waren in eine Sackgasse geraten, keine zehn Kapitel waren vorläufig geschlossen, und in Kroatien selbst hatte Jadranka Kosor mit einer massiven Wirtschaftskrise zu kämpfen, die internationale wie hausgemachte Ursachen hatte. Die Wirtschaftsleistung sank um sieben Prozent, das Land schlitterte in die Rezession und zwei Mal musste ein Nachtragshaushalt verabschiedet werden. In der Folgezeit zeigte Kosor wahrlich staatsmännische Qualitäten. Ihr gelang der Kompromiss mit Slowenien, der zur Wiederaufnahme der Beitrittsverhandlungen führte. Kosor machte auch endlich ernst mit der Justizreform und dem Kampf gegen die Korruption – und opferte dabei bewusst dem Wohl des Landes das Schicksal ihrer eigenen Partei. Gegen die HDZ wurde ebenso ein Verfahren im Zusammenhang mit illegaler Parteienfinanzierung eingeleitet wie gegen Ivo Sanader,9⁾ der im Jänner 2010 aus der HDZ ausgeschlossen wurde. Vor Gericht musste sich Sanader unter anderem wegen Provisionsannahme bei der Vermittlung eines Kredits durch die Hypo-Alpe-Adria-Bank vor Gericht verantworten.

Der Fall Sanader und Sanaders Fall hatten große Symbolkraft, sie hätten aber für den Abschluss der EU-Beitrittsverhandlungen natürlich nicht ausgereicht. Dazu waren gerade im Justizwesen umfassende Reformen erforderlich, die zwar erst zu wirken beginnen, die aber trotzdem eine große politische Leistung darstellen. Dazu sagt die kroatische Außenministerin Vesna Pusić:10⁾ „Es gibt wohl kein zu verhandelndes Kapitel, bei dem es derart dramatische Änderungen gibt wie in der Justiz. Beispiel: Die politische Mehrheit hat nicht mehr das Recht, das Gremium zu wählen, das Richter ernennt und befördert. Sieben Richter werden von allen Richtern Kroatiens in geheimer Abstimmung gewählt; hinzu kommen zwei Rechtsprofessoren, die von allen Professoren Kroatiens ebenfalls in geheimer Abstimmung gewählt werden, und zwei Abgeordnete des Parlaments. Einer ist aus dem Kreis der Regierungsparteien, einen stellt die Opposition. Für sie alle ist gesetzlich genau vorgeschrieben, wie die Richterkandidaten zu bewerten sind.“ Massiv gestärkt wurde auch die Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaften, sodass sich Kroatien mit seiner gesetzlichen Regelung auch im Vergleich zu Österreich und anderen EU-Staaten durchaus messen kann, was die Gesetzeslage betrifft. Jadranka Kosor wiederum nennt folgende Beispiele für ihren Kampf gegen die Korruption: „Dazu zählt das Gesetz zur Verhinderung von Interessenkonflikten, das Beamte betrifft. Ich war für ein sehr rigoroses Gesetz, und so wurde bei Ministern, Abgeordneten und Beamten sogar eine Konten-Öffnung möglich, sollte es Verdachtsmomente geben. Es ist auch nachzuweisen, woher das Geld stammt. Hinzu kommen die Gesetze über die Parteienfinanzierung und über die Enteignung von Vermögen, das durch Korruption erworben wurde. Außerdem haben wir 2010 in der Verfassung verankert, dass Kriegsgewinnlertum und kriminelle Privatisierungen nicht verjähren. All diese Gesetze haben Kroatien verändert.“

Kosor wollte die EU-Gespräche unbedingt noch vor der herannahenden Parlamentswahl abschließen, um weitere Verzögerungen zu vermeiden. Ihre Anstrengungen wurden von Brüssel honoriert: Am 30. Juni 2011 konnte Kroatien die Beitrittsverhandlungen abschließen, im Dezember bestätigte der Europäische Rat den positiven Abschluss, und im Jänner 2012 stimmte eine Mehrheit der Kroaten beim Referendum für den Beitritt.11⁾

Ihre Anstrenungen wurden von Brüssel honoriert: Jadranka Kosor bei ihrer Wahl zur Parteivorsitzenden der HDZ im Juni 2011

Wie sieht nun die Bilanz der Beitrittsverhandlungen aus? Wie sehr haben sie Kroatien verändert und wie sehr ist das Land wirklich reif für die Mitgliedschaft in der EU? Um diese drei Fragen zu beantworten, muss man sich zunächst die Ausgangslage klar machen, die im Fall der kroatischen Verhandlungen und des darauf folgenden Beitritts eine ganz andere war als bei den Beitrittsprozessen davor. Der größte Unterschied zu allen vorangegangenen Erweiterungsrunden besteht zuallererst darin, dass der Beitritt Kroatiens zu einem Zeitpunkt erfolgte, an dem die EU und Kroatien in einer tiefen Krise stecken. Zweitens ist Kroatien nach Griechenland erst die zweite Aufnahme eines einzelnen Staates – also nicht im Verband mit anderen Staaten – in die EU. Doch Griechenland trat mit 1. Jänner 1981 der EWG bei, die damals eine ganz andere Organisation war als die EU, mit der Kroatien verhandelte. Die Unterschiede zu den Erweiterungsrunden der Jahre 2004 und 2007 sind groß. Die Aufnahme von zehn Staaten auf einen Schlag im Jahr 2004 bedeutete gleichsam das Ende des Kalten Krieges in Europa. Beim Beitritt Bulgariens und Rumäniens dominierten wohl geopolitische Gründe, wobei es bereits 2007 beträchtliche Kritik an der mangelnden EU-Reife dieser Länder gab (Korruption, Justizwesen), die in den Folgejahren nicht abnahm. Die EU lernte aus diesen Fehlern und in diesem Sinn zahlte Kroatien den Preis dafür, dass es der „Nachzügler“ dieser zwölf Staaten war, die den Weg in die EU geschafft hatten. Diese Position hatte mehrere Konsequenzen: Mit 27 Staaten sind Verhandlungen zwangsläufig komplizierter als mit 15, Kroatien trug die Last des Zerfalls des ehemaligen Jugoslawiens, zum ersten Mal gab es das besondere Kapitel Justiz, und zum ersten Mal gab es das sogenannte Benchmark-Verfahren. Benchmark lässt sich nicht ganz treffend mit dem Wort „Richtwert“ übersetzen, und das Verfahren bedeutete, dass Kroatien vor der Eröffnung und der Schließung eines Verhandlungskapitels konkrete Maßnahmen erfüllen musste, und zwar etwa 400 an der Zahl. Diese Form der Verhandlung bedeutet, dass Kroatien bei der Umsetzung des Rechtsbestandes der EU insgesamt wohl weit besser auf den Beitritt vorbreitet war als so manche Länder der Jahre 2004, von Bulgarien und Rumänien ganz zu schweigen.

Modernisierungsdruck durch die EU

Generell bedeutet der Beitritt zur Europäischen Union eine enorme Herausforderung für die Modernisierung eines Landes, das seine Gesetzgebung an das Brüsseler Regelwerk anpassen muss. Zwischen 2008 und 2010 soll Kroatien etwa 1.200 Gesetze verabschiedet haben, deren Implementierung durch die Verwaltung wohl noch ihre Zeit brauchen wird.12⁾ Dasselbe gilt für die Modernisierung der Justiz, und daher klagen etwa österreichische Firmen nach wie vor darüber, dass Verfahren vier oder fünf Jahre dauern und dass bei Arbeitsgerichtsprozessen auch in eindeutigen Fällen in erster Instanz oft zugunsten des klagenden Arbeitnehmers entschieden wird. Nach wie vor ein Problem ist natürlich die Korruption, die allerdings nicht mehr so offen in Erscheinung tritt, wie der österreichische Handelsdelegierte in Agram, Roman Rauch, betont: „Was ich in vier Jahren erlebt habe, ist, dass die Offensichtlichkeit, mit der die Hand aufgehalten worden ist, weitgehend verschwunden ist. Aber was es natürlich weiterhin gibt, ist das, was ich, stille Korruption‘ nenne, wo schwer zu unterscheiden ist, ob es sich jetzt um Unfähigkeit, Unwillen oder Warten auf irgendwelche Hilfsmittel handelt. Sprich:, Ich warte auf Entscheidungen, ich brauche dringend Genehmigungen, habe schon investiert, die Bagger sind schon aufgefahren, aber die Entscheidungen kommen einfach nicht.‘ Für mich ist das doch noch ein Zeichen, dass man darauf wartet, mit Hilfe von Transfers etwas zu beschleunigen, nur halt nicht mehr so offensichtlich wie in der Vergangenheit.“

Von der Legislative, der Justiz und der Verwaltung abgesehen erzwang der EU-Beitritt eine Modernisierung der gesamten Gesellschaft, die von der Bildung neuer Institutionen bis hin zur Anpassung der Betriebe an die EU-Standards reicht. Dazu zählt der mit österreichischer Unterstützung erfolgte Aufbau einer Zahlstelle, die die EU-Förderungen an die Bauern überwacht. Dazu braucht man ein Satellitensystem, Landkarten, ein Identifikationssystem, damit man die Landflächen bestimmen kann, auf denen jeder Bauer sein Feld hat und was er dort anbaut sowie ob die Angabe, die am Förderformular gemacht wurde, mit dem übereinstimmt, was tatsächlich auf dem Acker wächst, um Förderbetrug so weit wie möglich zu verhindern. Mit fünf bis sechs Hektar sind viele bäuerliche Betriebe in Kroatien aber zu klein, um dem Wettbewerb in der EU standhalten zu können. Hinzu kommt das Fehlen einer starken Landwirtschaftskammer, die beim Ausfüllen von Förderanträgen helfen könnte. Ein Manko, dessen Folgen der österreichische Landwirtschaftsattaché in Kroatien, Christian Brawentz, so beschreibt: „Das ist auch eine der großen Sorgen bei der Umsetzung der Fördermöglichkeiten der EU in Kroatien. Die vielen kleinen Bauern, die es hier gibt, werden mit der EU-Bürokratie und mit dem Wissen, das dafür nötig ist, einen Antrag auszufüllen, wahrscheinlich nur schwer zurande kommen. Dazu ist zu sagen, dass die kroatischen Bauern im Vergleich zu anderen Bevölkerungsschichten relativ wenig höhere Bildung haben. Wir reden da von unter drei Prozent der Bauern, die eine entsprechende Universität oder fachliche Schulen absolviert haben. Die Förderanträge für die Union sind komplex. Auch in Österreich ist es so, dass hier Profis den Leuten zur Hand gehen, deshalb ist es fraglich, ob Kroatien vom EU-Beitritt auf dem landwirtschaftlichen Sektor profitieren kann.“