Derecho y política de la educación superior chilena

EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

Vicerrectoría de Comunicaciones

Av. Libertador Bernardo O’Higgins 390, Santiago, Chile

editorialedicionesuc@uc.cl www.ediciones.uc.cl

DERECHO Y POLÍTICA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR CHILENA

Evolución, Crisis y Reforma

José Julio León Reyes

© Inscripción Nº 2020-A-3279

Derechos reservados

Abril 2020

ISBN edición impresa 978-956-14-2629-0

ISBN edición digital 978-956-14-25-19-4

Diseño:

Salvador E. Verdejo Vicencio

versión productora gráfica SpA

Diagramación digital: ebooks Patagonia

info@ebookspatagonia.com www.ebookspatagonia.com

CIP - Pontificia Universidad Católica de Chile

León Reyes, José Julio, autor.

Derecho y política de la educación superior chilena : evolución, crisis y reforma / José Julio León Reyes.

Incluye bibliografía.

1. Educación superior – Chile.

2. Política educativa – Chile.

3. Educación y estado – Chile.

I. t.

2020 378.83 + DDC23 RDA

ÍNDICE GENERAL

Agradecimientos

Glosario de abreviaturas

PRÓLOGO de Carlos Peña

INTRODUCCIÓN

I. Relevancia teórica y empírica del presente estudio

II. Objetivos del estudio y estrategia metodológica

III. Algunas aclaraciones previas acerca del marco conceptual

IV. Estructura del libro

Capítulo 1 EL DERECHO COMO INSTRUMENTO O LÍMITE DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL

1.1. El accidentado camino de la “gran” reforma de la educación superior chilena

1.2. Política educativa y Estado Constitucional

1.3. La Educación como derecho social fundamental

1.4. Derecho y Política: la lectura democrática de la Constitución

Capítulo 2 GÉNESIS DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR CHILENO: BAJO LA ÉGIDA DEL ESTADO

2.1. La Colonia: el génesis

2.2. La educación durante la independencia y la formación de la República

2.3. La educación en la República conservadora (Constitución de 1833)

2.4. La universidad pública: ¿“Estado docente”?

2.5. Sarmiento y la Escuela Normal de Preceptores

2.6. La Escuela de Artes y Oficios

2.7. La República liberal, crisis del consenso de 1833

2.8. La Ley de Enseñanza Secundaria y Superior de 1879

2.9. Valentín Letelier y el Instituto Pedagógico

2.10. Fundación de la Universidad Católica de Chile

2.11. La República parlamentaria y la irrupción de la clase media

2.12. La Ley de Educación Primaria Obligatoria

2.13. Síntesis del período

Capítulo 3 CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA MIXTO Y PLENA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA: BAJO EL ESTADO DE COMPROMISO

3.1. La Universidad de Concepción y los primeros aportes fiscales a universidades privadas

3.2. La Constitución de 1925

3.3. La reforma educacional de Ibáñez

3.4. Reconocimiento oficial de las universidades privadas y sistema mixto

3.5. El “Estado de compromiso”

3.6. Expansión de la autonomía: liberación de los exámenes

3.7. La Universidad Técnica del Estado

3.8. El Consejo de Rectores y las leyes de financiamiento universitario

3.9. La “revolución en libertad”: el gobierno de la Democracia Cristiana

3.10. La reforma universitaria de 1967

3.11. La reforma constitucional de 1971 y el gobierno de la Unidad Popular

3.12. Síntesis del período

Capítulo 4 CONTRARREFORMA Y CONSTITUCIÓN NEOLIBERAL: INTERVENCIÓN AUTORITARIA E INSTAURACIÓN DEL MODELO DE MERCADO EN EDUCACIÓN

4.1. La Universidad intervenida: política educacional de la primera etapa de la dictadura militar (1973-1980)

4.2. La influencia de Jaime Guzmán

4.3. La Constitución de 1980

4.4. Instauración del modelo de mercado en educación superior: la reforma de 1981

4.5. El comienzo de la transición: plebiscito y ejercicio (parcial) del poder constituyente

4.6. Leyes orgánicas de marzo de 1990: el “amarre del modelo”

4.7. Balance del período

Capítulo 5 LA TRANSICIÓN INCONCLUSA: DE LA CONSTITUCIÓN PACTADA A ¿OTRO MODELO?

5.1. Patricio Aylwin: reformas “en la medida de lo posible”

5.2. Eduardo Frei Ruiz-Tagle: política “universitaria” y “modernización” del país

5.3. Ricardo Lagos: Constitución “democrática” y educación superior de mercado

5.4. Michelle Bachelet (2006-2010): la ciudadanía como actor político relevante

5.5. Agenda legislativa del (primer) gobierno de Sebastián Piñera

5.6. Bachelet II. El nuevo paradigma: la educación como derecho social

5.7. La ley, ¿podrá erradicar el mercado de la educación superior chilena?

CONCLUSIONES

I. El mercado tiene una historia (larga) en el sistema de educación superior chileno

II. El retorno de la política (democrática) y la resistencia del mercado

III. El “marco” jurídico y los desafíos que la reforma no termina de resolver

IV. Realismo (sin renuncia)

Bibliografía

AGRADECIMIENTOS

Son muchas las personas a las que debo agradecer y, seguramente, no podré hacerles justicia a todas.

He tenido la ocasión de conversar de teoría del Derecho con verdaderos maestros en el área, como Manuel Atienza y José Juan Moreso, junto con otras profesoras y profesores que nos visitaron en el marco del Magíster de Argumentación Jurídica de la Universidad Diego Portales, lo cual ha sido verdaderamente un privilegio y una constante oportunidad de aprendizaje. De ellos en especial adquirí la pasión por la perspectiva argumentativa del Derecho.

En el área de los estudios de la educación superior, he tenido la guía de expertos como José Joaquín Brunner, Andrés Bernasconi y las demás profesoras y profesores que componen el claustro del Doctorado de la misma universidad.

La UDP fue para mí un espacio de permanente crecimiento personal, profesional y académico. Agradezco por tanto a todas y todos quienes componen esa comunidad académica, en la persona de su rector fundador, Manuel Montt, que me invitó a formar parte de ella― y a su actual rector, Carlos Peña.

A mi promotor de tesis doctoral, Patricio Silva, de la Universidad de Leiden, le agradezco especialmente por incentivarme a incorporar la perspectiva histórica y social en el estudio de las instituciones de Derecho y su aplicación al análisis de políticas públicas en educación.

Los consejos e influencias de todos quienes han sido aludidos han mejorado mi comprensión del fenómeno jurídico aunque temo que aún no las he aplicado en su máximo potencial. Haber contado con tan inestimable apoyo durante el desarrollo de este texto (mi tesis doctoral), no me exonera de los errores en que haya podido incurrir, que son de mi exclusiva responsabilidad.

A la Universidad Católica, mi alma mater, cuya prestigiosa Editorial ha aceptado publicar este libro. A las autoridades de las Instituciones Santo Tomás, por haber confiado en mí para poner en práctica los conocimientos desarrollados en mi formación doctoral; espero poder contribuir a la consolidación de su proyecto institucional.

Tengo una deuda especial con mis padres, José y Mirella: la educación, me enseñaron, es el mejor legado que podemos dejar a los hijos. Otro tanto con Claudia,―mi cómplice, Isabel, Bernardita y José Joaquín, que toleraron mis silencios y ausencias y me alentaron en mis momentos de duda, con amor y paciencia. Este y todo mi trabajo está dedicado a mi familia, sin saber si será suficiente compensación por la felicidad que me han dado.

GLOSARIO DE ABREVIATURAS

AFD: Aporte Fiscal Directo.

AFI: Aporte Fiscal Indirecto.

AFP: Administradoras de Fondos de Pensiones.

AUGE: Acceso Universal con Garantías Explícitas. Plan de salud pública.

CAE: Crédito con Aval del Estado.

CDE: Consejo de Defensa del Estado.

CENC: Comisión de Estudios para la Nueva Constitución.

CFT: Centro de Formación Técnica.

CGR: Contraloría General de la República.

CNA: Comisión Nacional de Acreditación.

CNAP: Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado.

CNEd: Consejo Nacional de Educación.

CNI: Central Nacional de Informaciones.

CONAP: Comisión Nacional de Acreditación de Postgrado.

CONICYT: Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica.

CORFO: Corporación de Fomento de la Producción.

CPEIP: Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas.

CRUCh: Consejo de Rectores de Chile. Incluye al CUECH y el G9.

CSE: Consejo Superior de Educación.

CUECH: Consorcio de Universidades del Estado de Chile. Son 18 instituciones.

CUT: Central Unitaria de Trabajadores.

DC: Democracia Cristiana. Partido político.

DFL: Decreto con Fuerza de Ley. Legislación emanada del Presidente de la República previa delegación formal del Legislativo.

DL: Decreto Ley. Normas dictadas por el Poder Ejecutivo sobre materias propias del Legislativo, en períodos de anomalía constitucional.

DS: Decreto Supremo. Norma emanada del Presidente de la República en materias de su competencia.

DINA: Dirección de Inteligencia Nacional.

DUOC: Departamento Universitario Obrero-Campesino.

ENU: Escuela Nacional Unificada.

ES: Educación superior.

EUNACOM: Examen Único Nacional de Conocimientos de Medicina.

FDI: Fondo de Desarrollo Institucional.

FECH: Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile.

FESES: Federación de Estudiantes Secundarios.

FEUC: Federación de Estudiantes de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

FSCU: Fondos Solidarios de Crédito Universitario.

G9: Red de universidades particulares pertenecientes al CRUCh, con AFD.

HL: Historia de la ley.

IES: Instituciones de Educación Superior.

IP: Instituto Profesional.

ISAPRE: Instituciones de Salud Previsional.

JUNAEB: Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas.

LGE: Ley General de Educación. Posterior a la LOCE.

LOCE: Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza o Ley N° 18.962.

MECESUP: Programa de Mejoramiento de la Calidad y la Equidad de la Educación Superior.

MINEDUC: Ministerio de Educación de Chile.

MIR: Movimiento de Izquierda Revolucionaria.

NEM: Notas de Enseñanza Media.

ODEPLAN: Oficina de Planificación Nacional.

PAA: Prueba de Aptitud Académica.

PIDESC: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

PPD: Partido Político por la Democracia.

PSU: Prueba de Selección Universitaria. Reemplazó a la PAA a partir de 2002.

PUC: Pontificia Universidad Católica de Chile. También denominada “UC”.

RN: Renovación Nacional. Partido político.

SCA: Sentencia de una Corte de Apelaciones de Chile.

SCS: Sentencia de la Corte Suprema de Chile.

SEP: Subvención Escolar Preferencial.

SES: Sistemas de educación superior.

SINAC-ES: Sistema Nacional de Aseguramiento de Calidad de Educación Superior.

STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.

SUA: Sistema Único de Admisión (universitario).

TC: Tribunal Constitucional.

TRICEL: Tribunal Calificador de Elecciones.

UCV: Universidad Católica de Valparaíso.

UCN: Universidad Católica del Norte.

UDI: Unión Demócrata Independiente. Partido político.

UTE: Universidad Técnica del Estado.

UTFSM: Universidad Técnica Federico Santa María.

PRÓLOGO

Este libro, escrito por José Julio León, es una revisión exhaustiva, y a la vez una interpretación histórica, de la línea evolutiva del Sistema de Educación Superior de Chile. Puede leerse como un examen de la política pública emprendida en los últimos años, pero, al mismo tiempo, como un análisis que, sirviéndose de ella, explora las relaciones que median entre el derecho y la política. En otras palabras, se trata de un libro que es, al mismo tiempo, el análisis de un caso y la exposición de una teoría general para examinarlo.

El caso es la reforma de la educación superior; la teoría, un planteamiento acerca de la forma en que se relacionan el derecho con la política. Se trata, pues, de un texto de interés tanto para los especialistas en políticas públicas (que encontrarán en él un pormenorizado estudio de la reforma de la educación superior) como para los juristas (que podrán leerlo como un análisis de las particularidades del razonamiento práctico). Los primeros apreciarán cuáles son las condiciones de posibilidad de las políticas, y los segundos verán de qué forma el derecho se entrelaza con la vida social configurándola y, en momentos de cambio, dejándose configurar por ella.

La política pública ha sido concebida, especialmente en Chile, como una derivación de algunos de los principios de la economía del bienestar. Así, por ejemplo, suele sostenerse que el financiamiento de un bien como el de la educación superior debe tender a igualar sus costes privados y públicos. De ese modo, un diseño correcto supondría emplear los precios a la hora del acceso internalizando los costes de la educación en quien se beneficia predominantemente con ella. Si ello no ocurre, se sugiere, ese bien podría ser demandado más allá o más acá de lo que sería socialmente óptimo. Ese punto de vista fue intensamente discutido en la última década oponiéndole un enfoque de derechos. Conforme a este último, el acceso a la educación superior es un derecho social que debe proveerse sin considerar, como una razón última en su diseño, las consideraciones de eficiencia en el sentido en que este último concepto se emplea en la economía del bienestar.

Los anteriores puntos de vista –en especial el enfoque de derechos– han estado acompañados de una cierta visión retrospectiva y hasta cierto punto halagüeña de la evolución histórica del sistema de educación superior chileno, la que, según este punto de vista, habría sido interrumpida con la reforma de los años ochenta. Hasta ese momento, sugiere ese relato, el sistema de educación superior chileno poseía una intensa orientación pública que, en la década del ochenta, se torció hasta concebir a la educación como un bien privado, una simple mercancía cuyo financiamiento y provisión dependería del mercado.

Buena parte del debate público en Chile puede ser descrito como un diálogo, y las más de las veces como una simple oposición, entre esos puntos de vista.

Pues bien, este libro de José Julio Léon muestra cuánto simplismo hay en esos enfoques. Su examen histórico y su análisis conceptual ponen de manifiesto que ese debate padeció, en ocasiones, los peligros de lo que Wittgenstein, en las Investigaciones filosóficas, llama una “dieta unilateral”, la pretensión de capturar los fenómenos reduciéndolos a un único factor, a una sola inspiración.

Un examen de la educación superior chilena –tanto en su transcurso como en su fisonomía actual, sugiere este libro– mostraría, en efecto, que ella fue desde sus mismos inicios mixta, es decir, con proveedores estatales y otros que no lo son y que, por eso, desde antiguo fue posible observar en ella la distinción, hoy frecuente, entre proveer un bien y financiarlo. Así, el modelo normativo del “Estado docente” al que suele verse subyaciendo en el sistema educativo hasta los años ochenta, ha sido, como lo pone de manifiesto esta investigación, más un ideal retrospectivo –una de las varias formas de legitimar puntos de vista recurriendo al prestigio de la historia– que una realidad institucional que los datos permitan constatar. Esto no significa, desde luego, un abandono de lo público, desde que la orientación pública de un sistema no depende, como es obvio, de la fisonomía jurídica de quienes lo integran. La sinonimia entre lo público y lo estatal es un error conceptual que ha impedido evaluar de mejor forma la trayectoria histórica, y los desafíos, del sistema de educación superior en Chile. Los sistemas de educación superior, insiste este libro, son dependientes de la trayectoria (path dependence theory) y por eso los quiebres radicales y sorpresivos son más bien improbables. El equipaje conceptual con que se ejecutan las acciones de reforma y las condiciones de posibilidad para que ella tenga éxito, son el fruto de una cierta tradición que se puede reflexivamente abandonar (y a ello, sugiere el texto, ayuda el derecho) pero no cambiar abruptamente.

A pesar de lo anterior, este libro no es solo el examen de una política pública y de su trayectoria institucional, sino, como se acaba de adelantar, el análisis de la forma en que se relaciona el derecho con la política.

Si acaso el derecho es un límite a la política o un instrumento para llevarla adelante, no es, según lo muestra el caso que aquí se analiza, un problema conceptual, sino un asunto empírico que depende de múltiples factores. El autor sugiere que el cambio de políticas depende tanto de la conducta de los actores sociales y de las acciones que llevan a cabo, como de los conceptos que utilizan o emplean. Los actores sociales ejecutan conductas significativas y por eso cualquier cambio de política impulsada desde abajo –como ha ocurrido con la reforma de la educación superior en Chile– es dependiente de un sistema de conceptos. Así las cosas, y en una línea similar a la defendida por Margaret Archer*i, el autor sostiene que el cambio de política resulta de la interacción entre una estructura, que es path dependent, y la agencia que al ser intencional es función de un sistema de conceptos.

El anterior enfoque –que León despliega, con innegable talento, no desde la teoría sociológica sino desde el derecho concebido como argumentación– le permite analizar de una manera particularmente fructífera las relaciones entre el derecho y la política. Esta relación suele ser presentada como una oposición entre conceptos normativos (el derecho) y acciones inspiradas por intereses (la política). Pero si, como el autor sugiere, el derecho es una forma de la argumentación práctica, entonces esa oposición resulta obviamente errónea, puesto que las acciones, incluso políticas, no pueden prescindir de los conceptos, y el derecho, por su parte, no puede ser ajeno a los intereses. Las prácticas sociales serían el resultado de la interacción entre esos dos planos, ambos configurándose mutuamente, sobre el fondo de un horizonte histórico que es su condición de posibilidad. Un buen ejemplo de esa interacción, que este libro examina con detalle, es la forma en que se han ido configurando en Chile el derecho a la educación y la libertad de enseñanza.

En la literatura sobre políticas públicas educativas y en la literatura jurídica, no hay libros como este. Hay, desde luego, abundantes estudios comparados, otros relativos a la eficiencia de las políticas y los hay también que evalúan normativamente los cambios de política. Pero escasean los estudios que, adoptando un punto de vista externo al debate, hagan el intento, en este caso exitoso, de mostrar cómo se configuran los conceptos y las acciones que hacen posible esas políticas. Al lograrlo, este libro ayuda a una mejor comprensión del papel que cumple el derecho en su relación con las políticas públicas y de estas con la trayectoria histórica.

De esta manera, José Julio León ha contribuido a comprender mejor el sentido y los límites posibles de la reforma en Chile y, por esa vía, a dotar su trayectoria y el debate futuros de la virtud, cada vez más escasa, de evaluar racionalmente los problemas que ella presenta.

Carlos Peña

Rector UDP

i * Realist Social Theory: the morphogenetic approach, Cambridge University Press, 1995.