Авиация России и санкции

Перед авиакомпанией была поставлена задача увеличения количества перевезённых пассажиров с 1 млн человек в 2019 году до 2 млн пассажиров в год в 2025 году, из которых 300 тысяч должно ежегодно перевозиться на местных линиях и около 1,7 млн – на межрегиональных. В 2021 году были профинансированы первые 20 социальных маршрутов на сумму 1,23 млрд рублей, из которых наиболее высоким спросом пользовались рейсы Южно-Сахалинск – Комсомольск-на-Амуре и Владивосток—Улан-Удэ со стоимостью 2,2–10 тысяч рублей²⁵⁷. Иными словами, основным направлением деятельности компании стала работа на маршрутах между крупными аэропортовыми хабами, т.е. «Аврора», получая субсидии, стала конкурировать на коммерчески привлекательных маршрутах с коммерческими перевозчиками, не получающими субсидий.

Концепцией авиакомпании была зафиксирована задача ведения плановоубыточных перевозок, покрываемых за счёт бюджета с сохранением, как минимум до 2025 г., занятости кресел на всех типах маршрутов на местных линиях— 24%, на региональных линиях (из столицы региона в малый населённый пункт) – 40%, на межрегиональных рейсах – 62%²⁵⁸. Иными словами, компанией в среднесрочной перспективе задача заметного сокращения ключевых издержек не только на ставилась, но и не декларировалась.

Всего в 2021–2025 гг. для авиакомпании планируется закупить 68 самолётов, из них «45 самолётов российского производства за счёт средств федерального бюджета… Потому что у вновь создаваемой авиакомпании «социальная направленность, это не коммерческая компания, её задача повысить транспортную доступность и перевозить большее количество людей, предоставить возможность авиационного сообщения в труднодоступные на-селённые пункты»²⁵⁹. Структура закупки: 8 (по другим источникам 4) – SSJ-100 (98 мест), 19 – Ил-114–300 (предположительно 68 мест, самолёт не сертифицирован), 8 (по другим источникам 6) – L-410 NG (19 мест) и 10 (по другим источникам 12) – «Байкал» (предположительно 9 мест, самолёт в стадии заводских испытаний)²⁶⁰. Из серийной авиатехники предполагается получить – DHC-6 Twin Otter (19 мест), 7 – Bombardier DHC-8 (50 мест) и DHC-8-Q400 (на 70–78 мест)²⁶¹. По оценкам НИЦ «Институт имени Н.Е. Жуковского», спрос на перевозки настолько низок, что даже при использовании малых воздушных судов (9–19 мест) заполняемость кресел будет очень низкой, и все рейсы придётся дотировать, а себестоимость перевозок на этих воздушных судах относительно больших по-прежнему остаётся высокой. Необходимо обеспечить расширенные условия базирования воздушных судов, их высокие взлётно-посадочных характеристики, малую вместимость – порядка нескольких кресел²⁶². Исходя из структуры спроса даже у «Байкала» избыточная кресельная ёмкость, и для решения задач перевозок в труднодоступных районах нужен парк из заметно меньших самолётов.

Несмотря на это, согласно описанным планам, основу авиапарка компании должны составить воздушные суда с пассажировместимостью более 50 мест, что абсурдно с точки зрения мирового опыта организации субсидируемых авиаперевозок, но вполне рационально в ситуации, когда в соответствии с принятым политическим решением 70% от общей суммы предоставленных субсидий должно использоваться на маршрутах, заявленных к выполнению воздушными судами российского производства²⁶³, а воздушные суда малой пассажировместимости не производятся.

Общий объем финансирования покупки самолётов (без лизинговых платежей) составит 53 млрд руб., из них 60% – средства Фонда национального благосостояния, а 40% – привлекаемые заёмные средства. Кроме того, для покрытия затратна владение 45 новыми российскими самолётами в период до 2044 года потребуется 112,5 млрд руб., финансировать которые предполагается путём компенсации лизинговых платежей, льготного кредитования и целевых программ Минпромторга²⁶⁴. Иными словами, для создания условий по увеличению суммарных авиационных пассажирских перевозок в России порядка 1% от текущего уровня, предлагается произвести бюджетные инвестиции, сопоставимые с десятилетним суммарным объёмом бюджетной поддержки, а саму текущую бюджетную поддержку консолидировать на операторе, изначально ориентированном на планово-убыточное функционирование.

На примере авиакомпании «Аврора» можно констатировать, что бизнес-модель авиакомпаний, занятых местными и региональными перевозками, обычно целиком ориентирована на освоение бюджетных субсидий. Концептуальный недостаток этого подхода состоит в том, что в стремлении одновременно решить противоречивые задачи социальной поддержки и поддержки спроса на авиатехнику избрана принципиально неверная целевая модель авиакомпании. При нормальной загрузке самолёта в 1/4 от кресельной ёмкости льготников фактически перевозят по расценкам, близким к расценкам бизнес-джетов, покрывая убыток бюджетными деньгами.

Таким образом, авиакомпания «Аврора», прикрываясь мифами о невозможности рентабельного функционирования авиаперевозчиков в регионах Крайнего Севера и Дальнего Востока, а также о неизбежной убыточности местных и региональных воздушных перевозок без бюджетной поддержки, обосновывает необходимость субсидирования коммерчески привлекательных маршрутов. Авиакомпания планирует:

–освоить на местных маршрутах, объективно нуждающихся в субсидиях из-за низкого трафика, не более 15% от общего объёма субсидий, а 85% освоить на перевозках между хабами и средними аэропортами, субсидирование которых вне форс-мажорных обстоятельств абсурдно и лишь подорвёт рентабельность единственного конкурентоспособного сегмента национальной авиасистемы – сегмента магистральных воздушных перевозок;

–израсходовать большую часть выделяемых бюджетом средств на закупку воздушных судов пассажировместимостью более 50 мест, что недопустимо как исходя из международного опыта, так и из того, что заполняемость летательных аппаратов самой «Авроры» на местных воздушных линиях лишь на 1/4–1/2, т.е. на маршрутах используются ВС в 2–4 раза более вместительные, чем требует структура спроса.

Абсурдная схема распределения субсидий пользуется полной поддержкой со стороны регулятора, который в числе двадцати приоритетных социально значимых маршрутов, субсидируемых из федерального бюджета, выделил коммерчески привлекательные полёты Южно-Сахалинск – Петропавловск-Камчатский, рейсы из Комсомольска-на-Амуре в Южно-Сахалинск, Благовещенск и Красноярск, из Николаевска-на-Амуре во Владивосток, из Советской Гавани в Южно-Сахалинск²⁶⁵.

С учётом советского и международного опыта развития внутренних пассажирских перевозок целевая модель для развития российского рынка может базироваться на стимулировании роста авиационной отрасли за счёт наращивания предложения авиаперевозок и авиаработ для удовлетворения значительного неудовлетворённого платёжеспособного спроса на при прямой и косвенной государственной поддержке. Для этого необходимо:

–использовать и оперативно внедрять американский, европейский и китайский опыт для создания современной системы требований к аэродромной инфраструктуре, технологиям сертификации летательных аппаратов и подготовки авиаперсонала;

–устранить перекосы между развитием малой и большой коммерческой авиации, устранив дефицит летательных аппаратов, лётного персонала и аэродромной инфраструктуры за счёт использования региональных, муниципальных и частных инвестиций;

–оптимизировать систему государственной поддержки для обеспечения доступности авиационных перевозок для населения с низким уровнем доходов;

–снять регулятивные и инфраструктурные ограничения, мешающие развитию отрасли.

В том случае если во главу угла будет ставиться решение социальных и производственных задач летательными аппаратами, категорически не соответствующими фактической структуре спроса, вся бизнес-модель авиакомпаний, занятых местными и региональными перевозками, целиком переориентируется на выполнение функций оператора освоения бюджетных субсидий. Это, в свою очередь, влечёт за собой систему негативных последствий:

–незначительность общего объёма субсидий не позволяет обеспечить широкомасштабную поддержку региональных и местных воздушных перевозок на социально приемлемом уровне;

–ограниченный объем субсидий распределяется произвольно, исходя из субъективных предпочтений уполномоченных лиц. Это влечёт за собой консервирование заведомо неэффективных маршрутов при существенных коррупционных рисках;

–возникновение новых маршрутов блокируется как из-за невозможности расчёта ключевых бизнес-показателей (так как на несуществующий маршрут невозможно спланировать субсидию), так и из-за неизбежного банкротства малых авиакомпаний при практически любом перераспределении субсидий на «чужие» маршруты;

–сохраняется низкая инвестиционная привлекательность местной и региональной авиации;

–продолжится свёртывание развития несубсидируемых авиаперевозок в регионах Крайнего Севера, Дальнего Востока и т.д.

Субсидирование социальных программ

Истина средства заключается в его адекватности цели.

Гегель

Одной из самых крупных субсидируемых социальных программ стало субсидирование санитарной авиации, объем которого с 2018 года по 2020 год возрос вдвое и составил 8,7 млрд рублей в год²⁶⁶. Единственным исполнителем авиационных работ для государственных нужд в целях оказания медицинской помощи определено акционерное общество «Национальная служба сани-тарной авиации» (НССА)²⁶⁷. Однако в настоящее время летательные аппараты НССА работают лишь в 34 субъектах РФ²⁶⁸, с 30%-ным объемом субподряда, с перспективой работы в 41 регионе. Всего же санитарной авиацией охвачены 79 из 85 регионов, а авиаработы выполняют 15 российских авиакомпаний, как правило, при поддержке местного правительства²⁶⁹ (рисунок 3.9).

Рисунок 3.9

Как и большинство искусственно созданных квазигосударственных компаний, НССА не ставит перед собой задачу коммерческой эффективности²⁷⁰. Анализ трёхлетней статистики работы санитарной авиации показывает, что подавляющем большинстве случаев перевозится один человек на полёт (средние показатели 1,3–1,5,т.е., возможно, в 30–50% случаев с больным летит врач). Средняя длительность полётов колеблется в диапазоне 3,3–4,2 часа, т.е. в среднем больной находится в 1,5–2 часах лёта от места базирования вертолётов/медицинских учреждений²⁷¹.

Коэффициент загрузки летательных аппаратов остаётся стабильно низким. Например, по итогам 2021 г.,НССА, выполнив около 5 тыс. полетов, эвакуировала около 6 тыс. пациентов²⁷².Из консолидированной статистики хода реализации проекта развития санитарной авиации в 2018–2021 гг. следует, что за 37 389 вылетов было эвакуировано 50 419 пациентов, или в среднем 1,35 пациента за вылет²⁷³ (рисунок 3.10). На основе приведённых данных можно констатировать крайне противоречивые результаты реализации программ субсидирования санитарной авиации:

–пассажировместимость используемой авиационной техники категорически не соответствует специфике задач. Для перевозки 1–2 человек, даже если один из них перевозится в лежачем положении, не требуется ни Ми-8МТВ-1, способный перевозить 12 носилок с 12 сопровождающими, ни «Ансат», способный перевозить до 3–4 носилок с сопровождающими, притом что на один «Ансат» необходимо шесть пилотов, на Ми-8 – девять²⁷⁴;

–стоимость авиационной техники не соответствует бюджетным возможностям, резко сужая парк санитарной авиации. Так, контрактная стоимость Ми-8МТВ-1 в размере 572 млн рублей и «Ансата» в размере 308 млн рублей сопоставима, а иногда и выше годового бюджета медицинских учреждений, куда санитарная авиация доставляет больных, что нелогично в условиях наличия на порядок более дешёвых летательных аппаратов, способных выполнять те же задачи;

–цена лётного часа, достигшая в 2020 году 218,3 тыс. рублей, на порядок выше цены лётного часа большинства лёгких самолётов пассажировместимостью до 6 мест;

–средняя загрузка летательных аппаратов составляет менее одного полёта в день, что при отсутствии альтернативных задач существенно увеличивает долю условно-постоянных затрат в общей сумме затрат. Так, при сменной работе на один «Ансат» необходимо шесть пилотов, на Ми-8 – девять, что делает не только целесообразным, но необходимым, например, привлечение техники Utair (количество вертолётов на порядок больше, чем в НССА), «Газпром-авиа» (количество вертолётов в 3,2 раза больше, чем в НССА)²⁷⁵ и др.

Рисунок 3.10

Исходя из заявлений руководства НССА, чтобы покрыть минимальную потребность страны в санавиации и содержать её при поддержании определённых стандартов, нужны субсидии не менее 15 млрд в год, что в 2,5–3 раза выше существующего объёма субсидирования. Стоимость обновления парка санавиации – 29 млрд²⁷⁶ (лизинг 66 вертолётов Ми-8 и «Ансат» за 28 млрд руб.)²⁷⁷

Кроме того, компанией НССА всерьёз выдвигаются требования:

–установить фиксированную цену на авиатопливо;

–предоставить статус, аналогичный МЧС, чтобы не приходилось платить за базирование в аэропортах;

–не облагать НДС²⁷⁸.

Благодаря основному акционеру НССА— ГК «Ростех», разрабатывается план создания в каждом регионе центров базирования, включающих 1785 площадок ангаров²⁷⁹.

В пределах существующего объёма субсидирования задача может быть полностью решена путём развития лёгкой коммерческой авиации и АОН, которая, наряду с обычными полётами, может эвакуировать больных при на порядок меньшей стоимости лётного часа и нулевых бюджетных расходах на приобретение летательных аппаратов. Тем более это было бы логично, если учесть то обстоятельство, что на Западе санитарная авиация выполняет функции оказания первичной помощи, вылетая на место ДТП. У нас же санавиации выполняет в основном межгоспитальные перевозки²⁸⁰.

По оценкам величины текущего спроса в регионах Дальнего Востока, 30–35% местных воздушных перевозок будет приходиться на визиты в медицинские учреждения в региональных центрах²⁸¹, поэтому развитие санитарной авиации может стать путём обеспечения рентабельного функционирования множества частных компаний лёгкой авиации и привлечения внебюджетных источников для воссоздания её наземной инфраструктуры.

Таким образом, в условиях многообразия форм собственности развитие санитарной авиации возможно только за счёт лёгкой коммерческой авиации АОН. При всей значительности субсидирования НССА, возникают перекосы, когда на транспортировку больного тратится порядка полумиллиона рублей, а на его последующее лечение – 50 тыс. в месяц, при этом среднегодовое количество полётов остаётся почти на порядок меньшим, чем в 70-е годы XX века, когда осуществлялось более 100 тыс. вылетов в год²⁸².

Авиационная и транспортная безопастность

Неоспоримая важность безопасности полётов и защищённости авиатранспорта от актов незаконного вмешательства позволяет использовать связанную с ними риторику в качестве основного, а иногда и единственного аргумента, обосновывающего требования властей к организации воздушного движения, допуску к авиаперевозкам и авиаработам, сертификации воздушных судов, подготовке авиационного персонала и т.п. Это позволяет под лозунгом борьбы за безопасность не только стремиться к сохранению человеческих жизней, дорогостоящей техники и наземных объектов, но и проводить крайне сомнительные решения. Мотивом для подобных решений обычно являются неафишируемые узковедомственные или частные интересы, обилие и многообразие которых сформировало в национальной авиасистеме целый пластмифологии, базирующейся на культе безопасности как некоей субстанции, находящейся над авиационной системой и диктующей свои требования устами собственных жрецов – чиновников, обладающих контрольно-административными, надзорными или оперативно-розыскными полномочиями.

Катастрофически низкий уровень безопасности национальной авиации во многом обусловлен негативным влиянием указанных мифов, парализующих системные шаги, направленные на применение современных международно признанных подходов, обеспечивающих выявление и нивелирование возможных угроз.

Современная философия безопасности

Самый большой риск – это неприятие рисков… В быстро меняющемся мире неприятие рисков есть верный способ потерпеть неудачу.

Марк Цукерберг

Одним из ключевых признаков развитой авиационной системы является целеполагание, направленное на одновременное достижение задач безопасности и эффективности. Например, ключевая миссия FAA США состоит в «обеспечении самой БЕЗОПАСНОЙ и ЭФФЕКТИВНОЙ аэрокосмической системы в мире»²⁸³ посредством регулирования, администрирования, надзора и управления рисками, а также безопасного и эффективного использования национального воздушного пространства.

Такой подход полностью соответствует позиции ICAO²⁸⁴, в соответствии с которой устойчивое развитие глобальной системы гражданской авиации должно одновременно обеспечивать как повышение уровня безопасности, так и достижение экономической, инфраструктурной и экологической эффективности (рисунок 3.11). Следовательно, необходимо находить экономически и экологически приемлемые методы обеспечения безопасности и – наоборот— безопасные способы достижения экономических целей.

Любые попытки решать задачи безопасности вне их взаимосвязи с задачами развития авиасистемы в целом – анахронизм, а искусственное противопоставление безопасности и экономической эффективности авиации – ещё и идиотизм:

–Экономика vs безопасность. Финансово-экономические цели, связанные с эксплуатацией воздушных судов, достижимы исключительно при условии их безопасной эксплуатации. Несмотря на то, что вероятность погибнуть в автокатастрофе по дороге в аэропорт была и остаётся существенно более высокой, чем вероятность погибнуть в авиакатастрофе²⁸⁵, гибель и даже угроза гибели в авиакатастрофе вызывает общественный резонанс, несопоставимый с резонансом от автоаварий. К этому следует добавить высокую стоимость авиатехники и подготовки авиаперсонала, психологическое состояние которого к тому же является отдельным фактором производства. Совокупность перечисленных обстоятельств превращает авиационные происшествия в самую серьёзную экономическую угрозу для любого авиационного бизнеса, а безопасность – в его главную экономическую задачу.

–Безопасность vs экономика. Современные методы обеспечения безопасности предполагают систематическое вложение значительных интеллектуальных, кадровых, финансово-экономических и иных ресурсов. Деградирующая авиационная система не способна обеспечить формирование и использование достаточных ресурсов. Кроме того, ценностные установки персонала умирающей авиационной системы крайне редко соответствуют задачам долговременного укрепления безопасности. При расследовании серьёзных авиационных происшествий, например в США, надзорные органы вникают в особенности хозяйственной деятельности предписывают применение экономически приемлемых мер по устранению имеющихся предпосылок к авиационным происшествиям²⁸⁶. Несмотря на столь внешнелояльный подход, поддерживается высокий уровень безопасности. При этом даже в предельно мягко регулируемой АОН США, при суммарном налёте в 25 млн часов в год, гибнет в среднем 250 человек²⁸⁷. Таким образом, американская методология обеспечения безопасности показала свою результативность действенность.

Рисунок 3.11

Российские и мировые стандарты безопасности

Правительство – это рефери, и оно не должно пытаться стать игроком.

Р. Рейган

На протяжении нескольких десятилетий сотрудниками органов власти последовательно декларируется приверженность к соблюдению самых современных стандартов безопасности. Теоретически российские и международные стандарты не должны различаться, так как с 2012 г., согласно российскому законодательству, «реализация государственной системы управления безопасностью полётов гражданских воздушных судов обеспечивается в Российской Федерации в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации»²⁸⁸.

С позиций ICAO, на существующем уровне развития авиации безопасность полётов подразумевает не полное устранение рисков, а обеспечение состояния, «при котором риски, связанные с авиационной деятельностью, относящейся к эксплуатации воздушных судов или непосредственно обеспечивающей такую эксплуатацию, снижены до приемлемого уровня и контролируются»²⁸⁹ (рисунок 3.12). Например, исходя из статистики IATA, риск потери турбовинтового самолётав4,6 раза выше риска потери реактивного самолёта²⁹⁰ и контроль рисков будет означать не запретна эксплуатацию любой авиатехники, за исключением реактивной, а недопущение увеличения текущего уровня аварийности с постепенным его снижением.

В свою очередь, «приемлемый уровень» безопасности полётов – это минимальный уровень, установленный Государственной программой по безопасности полётов²⁹¹. Необходимость указанной Государственной программы обусловлена тем обстоятельством, что для безопасности полётов недостаточно усилий одного ведомства или организации, а требуется консолидация интеллектуальных, административных, технических и финансово-экономических ресурсов всех органов и организаций, прямо или косвенно связанных с функционированием авиационной системы.

Рисунок 3.12

В России Государственная программа обеспечения безопасности полётов была принята в 2008 г. и охватывала период вплоть до 2015 г. План межведомственных мероприятий, направленных на реализацию указанной Государственной программы, содержал 87 пунктов. Предполагалось, что ключевым результатом реализации Программы и Плана станет уменьшение частоты авиационных происшествий в РФ в 2–2,5 раза²⁹². С 2015 г. в России нет актуализированной²⁹³ Государственной программы обеспечения безопасности полётов, что исключает даже формальное определение приемлемого для государства уровня безопасности. Глобальный план обеспечения безопасности полётов ICAO обновляется каждые три года, т.е. мы даже на уровне деклараций отстаём от стандартов безопасности ICAO как минимум на два трёхлетних периода.

В соответствии с концептуальной позицией ICAO, необходимо «создать обеспечивать функционирование независимого полномочного органа по нормативному надзору, что включает разделение надзорных функций и функций предоставления обслуживания…»²⁹⁴: Данное основополагающее требование грубо нарушается из-за сохранения в ведении Росавиации множества структур и функций²⁹⁵, доставшихся в наследство от МГАСССР, что влечёт за собой одновременное исполнение Росавиацией и функций регулятора, и функций поставщика обслуживания (таблица 3.2):

Таблица 3.2

-с одной стороны, Росавиация организует и проводит обязательную сертификацию аэродромов и выдачу документов, подтверждающих соответствие операторов аэродромов требованиям федеральных авиационных правил. С другой стороны, задачу извлечения прибыли за счёт сертификации аэродромов и «комплексного решения задачи по развитию и реконструкции аэропортовых комплексов и их инфраструктуры»²⁹⁶ решает подведомственный Росавиации ФГУП ГПИ и НИИ ГА «Аэропроект», задачу извлечения прибыли за счёт «управления имуществом аэродромных комплексов по всей России, выполнения функций застройщика объектов аэродромной инфраструктуры»²⁹⁷ выполняет подведомственный ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов) », а функции оператора аэропортов выполняют подведомственные ФКП аэропорты Севера, Камчатки, Чукотки, Красноярья, Амдермы, Дальнего Востока, Кызыла;

–с одной стороны, Росавиация отвечает за организацию профессионального обучения, обязательную аттестацию и выдачу/аннулирование свидетельств авиационного персонала. С другой стороны, подготовку авиационного персонала ведут подведомственные ФГБОУ «Ульяновский институт гражданской авиации имени Главного маршала авиации Б.П. Бугаева» (Сасовский, Краснокутский, Омский филиалы), «Санкт-Петербургский государственный университет гражданской авиации» (Выборгский, Богуслановский, Красноярский, Якутский, Хабаровский филиалы) и «Московский государственный технический университет гражданской авиации» (Иркутский, Московский, Егорьевский, Кирсановский, Рыльский, Троицкий филиалы), а также ФАУ Архангельский, Северо-Кавказский, Уральский, Новосибирский, Коми авиационные учебные центры;

–с одной стороны, Росавиация отвечает за организацию деятельности по медицинскому освидетельствованию авиационного персонала, с другой – отвечает за работу подведомственного ФБУ «Центральная клиническая больница гражданской авиации»;

–с одной стороны, Росавиация отвечает за оказание государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства и обеспечение руководства функционированием Единой системы организации воздушного движения, с другой, прибыль за счёт предоставления аэронавигационного обслуживания пользователям воздушного пространства обеспечивает подведомственный ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в РФ»;

–с одной стороны, Росавиация отвечает за организацию сертификацию лётной годности, с другой – задачу извлечения прибыли за счёт исследований в данной сфере деятельности решает подведомственный ФГУП ГосНИИ ГА.

Во всех перечисленных случаях удешевление стоимости государственных услуг и/или повышение требований к их качеству, в том числе путём развития конкуренции, повлечёт за собой сокращение доходов и понижение прибыльности подведомственных структур, а также корректировку объёмов распределяемого регулятором бюджета²⁹⁸.

В наиболее одиозных случаях речь может идти и о прямых долговременных угрозах безопасности полётов. Например, регулятор в начале 2021 г. отчитался о том, что ликвидирована задолженность по налёту курсантов подведомственного Омского лётно-технического колледжа гражданской авиации 2018 года выпуска сократилась – 2019 года²⁹⁹. Ни один не аффилированный авиационный учебный центр даже теоретически не смог бы обеспечить подобную лояльность регулятора при более чем двухлетней задолженности по практике³⁰⁰.

Рисунок 3.13

Трудно всерьёз говорить о реальной заинтересованности ответственных чиновников в обеспечении безопасности с учётом санкционированного ими разрыва между изучением курсантами теории и её практической отработкой несколько лет. О масштабе нарушений в деятельности иных организаций, управляемых регулятором, можно только догадываться.

При принятии решений в условиях конфликта интересов регулятор вынужден выбирать между эффективностью регулирования и финансово-экономическими интересами подведомственных структур. Однако эффективность регулирования – довольно абстрактная задача, в отличие от управления имуществом и хозяйствующим субъектом.

Как показывает практика Омского лётно-технического колледжа (рисунок 3.13), задачи эффективности явно уступают в приоритетности задачам управления подведомственными хозяйствующими субъектами.

В докладах и выступлениях руководителей Минтранса России и подведомственных ему структур ежегодно даётся анализ безопасности и декларируются задачи по её улучшению. Из этого складывается ложное впечатление, что данные организации несут или как минимум разделяют ответственность за безопасность полётов. На практике же в России ни один государственный орган не отвечает за функционирование государственной системы управления безопасностью полётов, её эффективность и результативность³⁰¹ (рисунок 3.14).

Рисунок 3.14

Мониторинговые задачи государственной системы управления безопасностью полётов выполняет Росавиация, которая получает, регистрирует и хранит данные поставщиков услуг о выявленных факторах опасности и риска и о техническом состоянии авиатехники. Кроме того, в Росавиацию поступают данные о результатах надзорных мероприятий, о результатах расследования авиационных событий и добровольные сообщения. Минтранс России организует проведение анализа данных о факторах опасности и риска, а также разрабатывает и реализует мероприятия по их снижению³⁰².

В сложившейся ситуации целевой уровень обеспечения безопасности полётов формируется поставщиками услуг (в международной терминологии— поставщиками обслуживания)³⁰³ стихийно при бессистемном взаимодействии отдельными органами власти (рисунок 3.15). В свою очередь, это влечёт за собой разновектороность усилий органов и организаций, прямо и косвенно связанных с функционированием авиационной системы РФ, которая усугубляется множеством прямых конфликтов интересов, немыслимых для развитых авиационных государств.

Ситуацию усугубляет неурегулированность вопроса о гармонизации воз-душного законодательства и законодательства о транспортной безопасности, из-за чего в отечественной гражданской авиации действуют две системы правового регулирования, направленные на обеспечение её защищённости от актов незаконного вмешательства, а субъектами транспортной инфраструктуры осуществляются мероприятия и финансирование работы двух параллельных систем безопасности, направленных на достижение одной цели³⁰⁴

Рисунок 3.15