Трансформация региональной модели международных отношений в Западном полушарии

В этих условиях бразильский президент предпочел, по крайней мере, сменить свою риторику и оптимизировать отношения с США, что он и продемонстрировал на саммите для достижения практических целей: поддержать уровень взаимной торговли, военно-технического сотрудничества и получить полный доступ к Организации экономического сотрудничества и развития (Organisation for Economic Co-operation and Development, ОЭСР).

В целом, на наш взгляд, саммит 22—23 апреля 2021 г. имел скорее демонстрационный эффект, направленный на то, чтобы поднять престиж американского президента. Тем более что за первые сто дней президентства Дж. Байдена им в основном был обозначен круг проблем, которыми он планировал заниматься, но кроме ряда широковещательных публичных заявлений к их конкретному решению президент в рассматриваемый период так и не приступил.

Тем не менее, в дальнейшем Вашингтон вплоть до августовских событий в Афганистане заметно нарастил свою дипломатическую активность в отношении своих южных соседей, по всей видимости, пытаясь как-то компенсировать определенную бездеятельность на латиноамериканском направлении в первые сто дней президентства Дж. Байдена. Это, в частности, нашло выражение в проведенной госдепартаментом в конце апреля – начале мая 2021 г. 51-й Конференции Америк, на которой ведущий ее госсекретарь Э. Блинкен вновь декларативно подтвердил приверженность администрации концепции устойчивого развития. В начале своего выступления он, в частности, отметил, что «слишком часто наши правительства рассматривали как успех рост ВВП, хотя на самом деле это мало о чем говорит. Многие люди в нашем полушарии борются за выживание их самих и их семей, не имея возможности реально улучшить свою жизнь. Мы должны строить глобальную экономику так, чтобы она работала и на них. И один из путей связать экономический рост и равенство – это решить проблему климата».²⁰

В этом же месяце Э. Блинкен встретился с министрами иностранных дел стран центральноамериканской пятерки и Мексики в рамках очередного заседания Центральноамериканской системы интеграции (Sistema de la Integración Centroamericana, SICA). В июне 2021 г. вице-президент К. Харрис посетила Гватемалу. В ходе встречи с президентом страны Алехандро Джамматтеи обсуждался вопрос об американских инвестициях, а также о миграции в США. К. Харрис в достаточно жесткой форме заявила, что любой нелегальный мигрант будет немедленно возвращен на свою родину. В этом отношении вновь просматривалась определенная преемственность со стилем предыдущей администрации.

Она подтвердилась действиями администрации Дж. Байдена по ужесточению статьи 42 принятого в штате Техас «закона о помощи общественному здравоохранению», распространив его вслед за выходцами из Мексики и Центральной Америки на иммигрантов из Гаити и других карибских государств. Закон в течение двух сроков своего действия уже обязал более 70 тысяч человек ждать ответа на запрос о политическом убежище в фактически нечеловеческих условиях, а вслед за тем они были депортированы.

Однако спешный исход США из Афганистана с 15 августа 2021 г., вызвавший жесткую критику мирового сообщества, в том числе и стратегических партнеров Вашингтона, существенно ослабил позиции администрации Дж. Байдена и на международной арене в целом, и внутри страны. Развернутая республиканцами кампания по дискредитации президента и его команды, в том числе и призывы к импичменту в условиях приближавшихся промежуточных выборов в Конгресс в ноябре 2022 г. могли внести существенные коррективы во внешнюю политику Белого дома, в том числе и в отношении Латинской Америки.

Хотя в Глазго (Шотландия) с 31 октября по 12 ноября 2021 г. и была проведена XXVI конференция участников Рамочной конвенции ООН по изменению климата, вряд ли ее можно отнести к успехам американской дипломатии, тем более что в ней фактически не приняли участие такие мировые державы как Россия и КНР. Что касается латиноамериканской политики, то был отложен, по крайней мере, до вступления в завершающую фазу подготовки к промежуточным выборам в Конгресс переход к более жесткой санкционной политике в отношениях с Кубой и Венесуэлой. Очевидно, что ее целью могла бы стать демонстрация своей «решительности», чтобы избежать усиливавшейся критики со стороны республиканцев за мягкотелость подхода к «враждебным режимам». Тем самым во многом была бы вновь скопирована политика администрации Д. Трампа.

Обострившиеся с февраля 2022 г. глобальные международные отношения, по мере развития которых Дж. Байден стремился занять ключевые позиции, вероятно, для поднятия своего пошатнувшегося рейтинга, во многом поглотил внешнеполитическую активность Вашингтона, что привело к определенному затуханию латиноамериканского направления. Тем не менее, госдепартамент продолжал пристально отслеживать реакцию ведущих государств региона, нередко прибегая не только к закулисному, но и к открытому давлению с целью расширить список стран, поддерживающих США в санкционной политике в отношении России.

Об этом свидетельствовала резко негативная реакция госдепартамента на официальный визит Ж. Болсонару в Россию 14—17 февраля 2022 г., которому Э. Блинкен настоятельно рекомендовал воздержаться от поездки в Москву. Визит, однако, состоялся. При этом в ходе переговоров с Владимиром Владимировичем Путиным была высказана обоюдная заинтересованность в расширении товарооборота (на начало 2022 г. Бразилия являлась основным торговым партнером России в Латинской Америке, а взаимная торговля превысила 7 миллиардов долл.). Более того, президент Бразилии обратился к российскому президенту с просьбой оказать помощь в строительстве атомной подводной лодки, в чем до этого Бразилии регулярно отказывали Соединенные Штаты.

Вашингтону не удалось помешать и состоявшемуся 3 февраля 2022 г. визиту в Россию президента Аргентины Альберто Фернандеса. Показательно, что и Аргентина, и Бразилия, как и Мексика отказались присоединиться к санкциям Запада в отношении Российской Федерации, хотя первые два государства, являвшиеся непостоянными членами Совета Безопасности ООН, осудили действия Москвы.

При этом после заявления Дж. Байдена о введении запрета на импорт Соединенными Штатами российских энергоресурсов наметились признаки смягчения санкционной политики в отношении Венесуэлы. С целью отмены эмбарго и возобновления масштабных закупок нефти 5 – 6 марта 2022 г. в Каракас прибыла группа представителей администрации США для обсуждения с президентом Н. Мадуро вопросов «энергетической безопасности». Вероятно, под нажимом американской стороны власти Венесуэлы заявили о готовности вернуться в Мехико для продолжения переговоров с оппозицией, которые были прерваны.

Ну и своеобразным апофеозом попыток Вашингтона перенести на латиноамериканскую почву антироссийскую истерию стал вопиющий факт недопущения посла Российской федерации к микрофону на созванном по инициативе США экстренном заседании Политического Совета ОАГ. На нем рассматривался вопрос о приостановлении членства России в качестве наблюдателя в этой организации. Напомним, что Российская Федерация с 1992 г. является государством-наблюдателем в ОАГ.

В целом же задача качественной перезагрузки латиноамериканской политики, обозначенная в ходе предвыборной кампании Дж. Байдена, оказалась в основном не выполненной. Более того, рельефно просматривалась преемственность подходов к проблемам региона, присущих предшествовавшей администрации.

§3. Асимметричные конфликты в эпоху нового мирового порядка

Принципы отношений США с т.н. «недружественными» странами Западного полушария при администрации Дж. Байдена выстраивались, с одной стороны, в их «параллелизме» с политикой времен Б. Обамы, а с другой, в контрасте с чересчур резкими подходами Д. Трампа. Причем ни первое, ни последнее нельзя понимать строго буквально, так как очевидно, что Байден в некоторых аспектах не смог осуществить возврат к временам своего предшественника-демократа, а в других, до конца преодолеть решения предшественника-республиканца. В осуществлении своей доктрины ему пришлось иметь дело с наследием как одного, так и другого.

Сказанное в полной мере справедливо в вопросе отношений с Кубой, Венесуэлой и Никарагуа, которых Вашингтон называет угрозой региональной демократии, стабильности и правам человека. Правда, США вынуждены считаться с международной обстановкой, что время от времени заставляет американское руководство, скрепив сердце, идти на уступки и послабления. Поведение Байдена также иногда выходит за рамки генеральной линии в отношении этих государств, считающихся враждебными, а меры по ужесточению, которые он принимает под давлением тех или иных внутренних групп влияния, на практике оказываются повторением уже действующих.

Хрестоматийным примером является Куба, в вопросе которой он оказался между Сциллой и Харибдой: с одной стороны, невозможно преодолеть наследие их командной работы с Обамой, с которым они вместе занимались нормализацией американо-кубинских отношений, с другой, существовало давление со стороны ультраконсервативных групп влияния, которые еще при Трампе успели раскрутить маховик политики ужесточения, сохранивший свою энергию на долгие годы.

Через несколько месяцев после своей инаугурации Трамп, никогда до этого не уделявший Кубе особого внимания, вдруг начал активную кампанию против нее²¹. Будучи во многом обязанным влиятельному американо-кубинскому лобби, в частности, сенатору Марко Рубио и конгрессмену Марио Диас-Баларту, враждебно настроенным в отношении действующей власти Острова Свободы, он 16 июня 2017 г. на торжественной встрече в г. Майами подписал «Президентский меморандум по ужесточению политики США в отношении Кубы», который вводил ограничения на посещение острова американскими гражданами, запрещал одиночные поездки по линии культурно-образовательных обменов, предписывал поддерживать стратегию санкций, «включая противодействие призывам в ООН отменить политику эмбарго» и гарантировал «помощь кубинскому народу» путем внедрения интернет-услуг, свободной прессы и т. д.²². Ряд компаний, связанных с Министерством революционных вооруженных сил и МВД Кубы, подпадали под действие новых санкций. Но пока сохранялись дипломатические отношения и регулярное авиасообщение, американцы кубинского происхождения по-прежнему могли неограниченное число раз посещать своих родственников и перечислять им деньги. Ряд американских компаний, успевших ранее заключить соглашения с кубинскими предприятиями, не подпадали под новые запреты. Торговые отношения с частным сектором могли быть установлены беспрепятственно, поскольку его стимулирование было объявлено одной из целей новой политики²³. Вашингтон отказался заново вводить правило «сухих и мокрых ног», подталкивавшее «тысячи кубинцев рисковать собственной жизнью»²⁴, преодолевая пролив, отделяющий остров от берегов Флориды.

В дальнейшем антикубинская политика дошла до крайних форм. Умелый делец Трамп, понимая, что союз с кубинским лобби будет ему крайне полезен на следующих выборах, не отдал Кубу сразу на растерзание хищникам, а постепенно затягивал санкционный узел, пока не затянул до предела. С другой стороны, были ведь и другие группы, как, например, аграрное лобби, заинтересованное в послаблении торговых ограничений, так как Куба – это страна с населением в 11 млн человек, и никто не хочет терять такой рынок. То же самое касается и производителей фармацевтики, которые еще со времен Буша-мл. поставляют огромное число медикаментов на остров.

В свою очередь, кубино-американские «ястребы» (в команду которых входили, кстати, не только этнические кубинцы) старались добиться максимум полезного эффекта из предоставленной им возможности, и пока им было доверено во многом определять политику США в отношении Латинской Америки (М. Рубио даже называли госсекретарем в вопросах региона) изо всех сил «перенастраивали» все внутренние и внешние институты (механизмы принятия решений) против Кубы, а заодно против Венесуэлы и Никарагуа. Далеко не последнюю роль в этом предприятии сыграл генсек ОАГ Луис Альмагро и с 2020 г. президент Межамериканского банка развития (Inter-American Development Bank, IDB) Маурисио Клавер-Кароне. «Масла в огонь» подливал советник президента по национальной безопасности Дж. Болтон, который со свойственным ему интриганством «смастерил» очередную политконструкцию о «тройке тираний». По результатам правления Трампа антикубинская кампания набрала такую силу инерции, с которой Байден, даже при большом желании, не смог бы сразу совладать.

Сюда входит и нашумевший т.н. «акустический скандал» (2017 г.), и дипломатические баталии на полях VIII саммита Америк (2018 г., Лима), где звучали взаимные упреки сторон, и назначение весной 2018 г. на пост госсекретаря Майкла Помпео (бывшего директора ЦРУ), настроенного враждебно по отношению к Кубе, и санкции, наложенные на два венесуэльских танкера, транспортировавших нефть на остров (2019 г.)²⁵, и ввод в силу третьей главы «Закона Хелмса – Бертона» (The Cuban Liberty and Democratic Solidarity, Libertad), позволяющей американским гражданам подавать в суд на физическое или юридическое лицо, торгующее или любым другим способом пользующееся имуществом, национализированным в результате Кубинской революции 1959 г., а также запреты на денежные переводы²⁶. Наконец, уже после своего поражения на президентских выборах, Трамп в январе 2021 г. поручил вновь внести Кубу в список стран-спонсоров терроризма, чем серьезно усложнил любые возможные действия по возвращению к нормализации отношений.

Со времен своего вступления в должность Дж. Байден успел сделать несколько шагов в сторону ослабления более 240 санкций, введенных во времена его предшественника, но начать полномасштабный возврат к политике нормализации не смог. Важнейшим препятствием стало то, что в июле 2021 г. на острове вспыхнули стихийные акции протеста, вызванные тяжелым положением в экономике, сбоями в энергетическом секторе, распространением коронавируса, ростом цен и в целом низким уровнем жизни в стране. На улицы вышли тысячи граждан, устраивались погромы, драки с полицией. В этих обстоятельствах пришли в движение отлаженные механизмы пропаганды, в СМИ и интернет-пространстве звучали призывы к вмешательству, вплоть до вооруженной интервенции²⁷. В пользу жестких действий США высказывались даже некоторые сенаторы и конгрессмены, такие как Роберт «Боб» Менендес и Мария Эльвира Саласар. Разумеется, все ждали, какой будет реакция Белого дома.

Решение, принятое администрацией президента, вряд ли могло устроить «горячие головы», требовавшие жестких действий. Байден ограничился введением адресных санкций против высокопоставленных чиновников силовых ведомств Кубы (об этом писалось в параграфе 2 данной главы). Учитывая, что военные структуры страны еще при Трампе оказались под ограничениями, действия демократа выглядели малоэффективными. Похоже, что Белый дом не ставил перед собой задачу нанести дополнительный удар Кубе, а, скорее, хотел таким способом отделаться от журналистов, поднявших ажиотаж, видимо, помня о том, что, как говорил в свое время советник Джорджа Г. Буша-старшего Брент Скоукрофт, Куба является не только внешнеполитической, но и внутренней проблемой США.

В мае 2022 г. Байден, не поднимая особого шума (в отличие от Трампа), ослабил санкции, увеличив количество разрешенных авиарейсов на Кубу, возобновив работу программы по воссоединению семей, а также сняв запрет на денежные переводы. Это вызвало резкую критику со стороны противников политики нормализации (в частности, сенатор Менендес осудил действия президента²⁸) и полностью нивелировало действие санкций, принятых несколько месяцев ранее.

Похожая ситуация все эти годы наблюдалась и в отношении Венесуэлы. В самом начале 2019 г. администрация Трампа резко активизировала дипломатическое наступление на Каракас. В этом также были заинтересованы все те же группы «ястребов», понимавшие, что действия против Венесуэлы напрямую скажутся и на состоянии кубинской экономики. С начала венесуэльского кризиса товарооборот двух стран снизился с 7,3 млрд конвертируемых песо в 2014 г. до 2,2 млрд в 2016-м²⁹. Поставки венесуэльской нефти, доходившие до 100 тыс. баррелей в сутки и обеспечивавшие около 70% энергетических нужд острова, в 2018 г. упали до 49 тыс. баррелей³⁰. Не секрет, что это негативно сказалось на кубинкой экономике, поэтому было решено «убить одним выстрелом двух зайцев».

В январе 2019 г. наступил пик кризиса в Венесуэле. Председатель Национальной ассамблеи Х. Гуайдо объявил себя временным исполняющим обязанности президента. Несколько недель спустя американский «ястреб» Эллиотт Абрамс, участвовавший в 1980-х гг. в незаконном финансировании никарагуанских «контрас», был назначен спецпредставителем США в Каракасе³¹. Вашингтон официально признал самопровозглашенную власть, в чем самое непосредственное участие принимал Дж. Болтон. Позже он посвятил этой теме отдельную главу в своих мемуарах³².

Хотя обострение отношений США с Венесуэлой началось еще в период правления Б. Обамы, дипломатический кризис вокруг страны «вырос» из результатов упомянутого выше саммита в Лиме. В октябре 2017 г. делегации 12 государств Латинской Америки (Аргентины, Бразилии, Канады, Чили, Колумбии, Коста-Рики, Гватемалы, Гондураса, Мексики, Панамы, Парагвая и Перу) назвали сомнительными итоги региональных выборов в Венесуэле, прошедших летом того же года. Впоследствии из числа этих стран сформировалась Группа Лимы, которая почти в полном составе (кроме Мексики) признала Гуайдо временным президентом.

Важной частью антивенесуэльской политики стали экономические санкции. Из страны вышли американские и европейские капиталы, в частности, в декабре 2020 г. правительство отменило лицензию на работу нефтедобывающей компании «Chevron», последней оставшейся в стране, которую в администрации Трампа назвали «спасательным кругом» для экономики Н. Мадуро³³. Золотые активы Венесуэлы в США и некоторых странах Европы были заблокированы и формально переданы в управление оппозиционных сил, во главе которых стоял Х. Гуайдо.

Вступив в правление, Дж. Байден, вопреки оптимистическим ожиданиям Н. Мадуро, продолжил линию на прессинг «чавистского» режима, также заявив о том, что в Венесуэле нарушаются права человека и поддержав оппозицию. Некоторое время данная политика оставалась неизменной, но и не переходила в форсированную стадию. Однако в 2022 г., когда начался беспрецедентный энергетический кризис в США, цены на топливо стали расти, а поставки российской тяжелой нефти на американские нефтеперерабатывающие заводы (НПЗ) критически упали, Вашингтон сам инициировал переговоры о послаблении санкций, причем мотивировав это – для сохранения своего лица, разумеется – тем, что об этом попросила сама венесуэльская оппозиция. «Chevron» снова получил разрешение на добычу нефти в стране, а в Венесуэле побывала делегация высокопоставленных чиновников, которая в итоге все равно не смогла договориться с Мадуро. Тем не менее, сам факт подобных попыток говорит о том, что в отношении Каракаса, равно как и в отношении Гаваны, Вашингтон преимущественно руководствуется принципами прагматики и реализма.

Что касается Никарагуа, США крайне жестко отреагировали на действия властей стран во время массовых демонстраций, вспыхнувших весной 2018 г. во многих ее городах. Эти акции грозили дестабилизацией политической обстановки, и властям пришлось действовать решительно, включая применение силовых методов. Никарагуа стала третьей в списке стран, которые Вашингтон считает «угрозой региональной стабильности». Тогда же и появилась известная концепция Болтона.

Вся ответственность за убийства и пытки, якобы применявшиеся властями против мирного населения, была возложена лично на президента Даниэля Ортегу и вице-президента (и первую леди) Росарио Мурильо. США заявили, что будут «поддерживать никарагуанский народ» и даже членов правящего Сандинистского фронта национального освобождения (СФНО), «призывающих к демократическим реформам и прекращению насилия», и выделят дополнительные 1,5 млн долларов для «поддержания свободы и демократии» в этой стране. Единственным путем к демократизации были названы «честные и прозрачные выборы».

В отношении трех чиновников высшего уровня были введены санкции в соответствии с «законом Магнитского» (ограничения на въезд в США и замораживание активов в американских банках)³⁴. В интервью телеканалу France 24 в сентябре 2018 г. Д. Ортега назвал инкриминируемое его правительству нарушение прав и свобод выдумкой американских СМИ. Он также отметил, что Вашингтон реализует враждебную и агрессивную политику в отношении его страны в течение всего последнего столетия. При этом президент еще раз подтвердил, что готов и считает правильным поддерживать двусторонний диалог, добавив, что главным условием для этого остается уважение к никарагуанской стороне и в целом к народам Латинской Америки³⁵.

Белый дом проигнорировал призывы Д. Ортеги сесть за стол переговоров, и 27 ноября 2018 г. специальным указом президента Д. Трампа были введены санкции на имущество высших должностных лиц Никарагуа, замешанных, по мнению США, в коррупции и причастных к актам нарушения прав и свобод граждан. Среди тех, кого затронули эти меры, оказалась и Р. Мурильо³⁶. Американским организациям и частным лицам было запрещено поддерживать деловые контакты с компаниями, связанными с никарагуанским руководством³⁷. Ограничения 2018 г. были чувствительными – президентской чете пришлось передать государству активы крупнейшей нефтяной дистрибьюторской компании «Distribuidora Nicaraguense de Petróleos» (DNP), ранее принадлежавшей сыну Д. Ортеги Рафаэлю Ортеге Мурильо³⁸.

В дальнейшем давление со стороны Вашингтона ужесточалось. В марте 2020 г. были введены дополнительные санкции против высших должностных лиц никарагуанской полиции³⁹. Вместе с тем Вашингтон не видел в Манагуа главного внешнеполитического врага. Хотя за два года двусторонние отношения значительно ухудшились, действия США по своей жесткости не шли ни в какое сравнение с теми мерами, которые в то же самое время принимались ими на других направлениях. В отношении Манагуа не оказывалось столь же комплексное и ожесточенное давление, как против Гаваны и Каракаса. До третьей «тирании» (используя терминологию Болтона) просто не доходили руки. Скорее всего, это было обусловлено особенностями все той же внутренней политики США, стремлением Д. Трампа укрепить свое положение.

В отношении Никарагуа Байден не стал идти на послабления, но и не предпринял решающих шагов по ужесточению политики. Если для команды его предшественника сандинисты все же имели какое-то, пусть сугубо символическое, значение и становились разменной монетой в гордиевом узле асимметричных конфликтов, то демократ просто-напросто ограничился коротким дежурным заявлением госдепартамента о том, что США будут и дальше «поддерживать» никарагуанский народ в его борьбе за свои права. Каких-либо более серьезных действий Белый дом так и не предпринял.

Примечательно было то, что на XIX саммит Америк в Лос-Анджелесе, прошедший летом 2022 г., делегации от всех трех стран не были приглашены. Вся подготовка и во многом ход этого всеполушарного мероприятия прошли под знаком этого демарша Соединенных Штатов. Целый ряд латиноамериканских лидеров высказали свой протест в связи с исключением Кубы, Венесуэлы и Никарагуа из числа приглашенных, А. М. Лопес Обрадор заранее объявил о своем бойкоте и, как и обещал, не явился на саммит. Не пришел и боливийский глава Луис Арсе, президент Гондураса Сиомара Кастро и некоторые другие. Короче говоря, эта проблема стала самым запоминающимся событием вокруг девятого саммита Америк, который по своему сущностному содержанию не оправдал ожиданий наблюдателей и не стал серьезным успехом дипломатии США. Зато противоположная сторона смогла получить определенный profit⁴⁰, оказавшись в более выгодном положении пострадавших.