El presupuesto participativo

2.2 Desafíos internos

Por otro lado, los documentos donde predominan desafíos relativos a las dinámicas particulares del PP son los artículos: “Los controles a la administración pública en Colombia. Una aproximación al control social al presupuesto participativo en Medellín” de Franco, Ramírez y Chinkousky (2019); “El Presupuesto Participativo en el contexto de los jóvenes de la Comuna 13 de Medellín” de Fierst (2012). Y las tesis de maestría: “El presupuesto participativo, la participación comunitaria y el capital social en Medellín” de Mejía (2015); “Abriendo mundos cerrados. Procesos de participación ciudadana en la Comuna 14, El Poblado, de Medellín” de Zea (2015); y “Confianza e informalidad, una mirada juvenil a los procesos de planeación y desarrollo local en la Comuna 5 –Castilla– de Medellín” de Rodríguez, Marín y Flórez (2017).

El texto de Franco, Ramírez y Chinkousky (2019) manifiesta que en la estructura del poder público en Colombia se encuentran previstos una serie de controles a la administración pública: administrativo, fiscal, político, disciplinario y social. Específicamente, las autoras analizan el control social al PP, el cual es presentado como un derecho y un deber de la ciudadanía para vigilar y fiscalizar la gestión pública y la prestación de servicios ofrecidos por el Estado o por particulares que cumplan función pública. El artículo concluye que hay un bajo control social al PP en Medellín, debido en gran medida al poco conocimiento por parte de la ciudadanía acerca de este. Además, se menciona que las prácticas clientelares que persisten en las comunidades y el proceso de elitización de la participación, pueden profundizar el escaso interés ciudadano en participar en estos procesos y, por ende, en sus controles (p. 20).

Por su parte, Mejía (2015) afirma que la participación comunitaria en el PP ha disminuido. En este sentido, la tesis pretende indagar cuáles son las causas sociales que han afectado esta participación. Según el texto, las principales causas que impiden el incremento de la participación comunitaria y el capital social en la ciudad son: el limitado conocimiento y apropiación del PP por parte de los ciudadanos; las tensiones entre la administración municipal y el sector comunitario; los conflictos entre la administración municipal y los posibles contratistas; la consolidación de coaliciones que tienen como fin excluir a ciertos sectores; la primacía de intereses personales y grupales; la no renovación de liderazgos; entre otros. Finalmente, Mejía indica que causas de tipo normativo, administrativo, fiscal y tecnológico también podrían explicar la pérdida de dinamismo del PP.

Zea (2015) también indaga por la baja participación, particularmente se pregunta por los sectores de estratos socioeconómicos altos como la Comuna 14 (El Poblado). Los hallazgos del estudio evidencian que la mayoría de las personas de este sector no están dispuestas a una participación constante en el PP porque consideran que hay poca receptividad de sus propuestas, debido a que los sectores que poseen mayor representatividad en este espacio son los estratos más bajos. En segunda instancia, la autora indica que para las personas de estratos altos este modelo de participación es poco eficiente por las largas jornadas de planeación y los conflictos que se generan entre diferentes actores. Finalmente, la tesis señala que las condiciones urbanísticas de este territorio, donde predominan las unidades cerradas y edificios, dificultan la consolidación de una estructura organizativa para la participación social que exige la realización de asambleas barriales.

Específicamente, respecto a los desafíos de la participación juvenil en el PP, Fierst (2012) analiza la participación de los jóvenes en uno de los sectores más conflictivos de Medellín: la Comuna 13 (San Javier). Inicialmente, el texto plantea que hay poco interés de los jóvenes por participar pues lo ven como un espacio donde se debaten aspectos que no los motivan y consideran que sus ideas no son tenidas en cuenta. Sin embargo, Fierst señala que dicha participación se desarrolla por fuera de los parámetros políticos tradicionales, por ejemplo, las reclamaciones que hacen por medio de expresiones artísticas y culturales, lo cual ha sido de aprendizaje mutuo para los gobernantes y los jóvenes.

En la misma línea de retos en la participación juvenil, Rodríguez, Marín y Flórez (2017) indagan por qué los jóvenes de la Comuna 5 (Castilla) no se unieron masivamente en los procesos de Planeación Local (PL) y PP durante 2015 y 2016. Los hallazgos de este estudio evidencian que la baja participación obedece a que estos sienten desconfianza hacia las instituciones por la corrupción, la exclusión y los incumplimientos a las comunidades. Además, no se ven representados en estas instancias ya que no son tomados en cuenta, pues consideran que este mecanismo de participación privilegia los intereses económicos personales y las alianzas electorales.

En suma, los desafíos internos del PP están relacionados con los pocos controles sociales a la implementación (Franco, Ramírez y Chinkousky, 2019) y la baja participación de la sociedad en estos procesos (Mejía, 2015; Zea, 2015). Es de resaltar que algunos estudios señalan la baja participación juvenil debido a que esta población no se siente representada en los mecanismos propuestos desde el PP (Fierst, 2012; Rodríguez, Marín y Flórez, 2017).

3. Comparaciones entre localidades

La propagación internacional que ha tenido el PP desde su origen en Porto Alegre ha conllevado a la realización de estudios comparativos que buscan establecer similitudes y diferencias en su implementación entre los diversos niveles de organización territorial. De este modo, se encuentran estudios a nivel nacional, los cuales comparan los procesos de PP en Medellín con otros municipios como Pasto y Marsella; y a nivel internacional, con Porto Alegre y Manchester. Adicionalmente, se presentan comparaciones intramunicipales entre comunas y corregimientos de Medellín. Estos estudios comparativos permiten evidenciar las dinámicas particulares en cada territorio, así como señalar los efectos que han producido en los mismos.

Los trabajos referidos a comparaciones entre municipios son dos artículos: “La participación ciudadana en la planeación y financiamiento de la ciudad como institución democrática emergente. Los casos de Manchester, Medellín y Porto Alegre” de Urán (2007) y “Bosquejo de una propuesta de presupuesto participativo para los municipios de Colombia” de Sáenz (2017).

El artículo de Urán (2007) compara las experiencias del PP en las tres ciudades. El texto plantea que Medellín y Porto Alegre son las que disponen de más recursos financieros y poder político para la ciudadanía; en Medellín y en Manchester subsiste un peligro de corporatización del PP por cuanto algunas organizaciones de profesionales tienen gran peso en las decisiones que se toman; y, Brasil y Colombia son los países que dentro de la investigación poseen más libertad y flexibilidad municipales.

Por su parte, el artículo de Sáenz (2017) pretende describir las experiencias de implementación del PP en Medellín, Pasto y Marsella. Para ello, señala que, en las tres áreas geográficas, este mecanismo se ha configurado como una expresión democrática. Además, indica que el éxito en Medellín, Pasto y Marsella se debe a la continuidad como política, al cumplimiento de los proyectos propuestos por medio del programa, a la existencia de experiencias previas de participación y a la articulación con la planeación.

Con relación a las comparaciones entre comunas se sitúan seis trabajos: las tesis “Avances y desafíos de la participación ciudadana juvenil en el presupuesto participativo de Medellín” de Bravo (2011), “Participación y capital social en las comunas 10 y 14 de Medellín: un análisis a partir del programa de planeación local y presupuesto participativo 2005-2008” de Tobón (2013) y “El presupuesto participativo en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la gobernanza. El caso de las comunas 3 y 8 en el periodo 2012-2015” de Marulanda y Betancur (2016); el artículo “Participación ciudadana y espacio popular urbano en Medellín: entre ciudadanía insurgente y programas de planeación participativa y urbanismo social – Comuna 1 y Comuna 13. Una reflexión comparativa” de Urán (2012); el informe de investigación “Impacto sociocultural y político de la Formación Ciudadana, la Planeación Local y el Presupuesto Participativo en la ciudadanía de Medellín. Balance, impacto y recomendaciones a los procesos de Presupuesto Participativo y Formación Ciudadana implementados por la Secretaría de Participación de la Alcaldía de Medellín” de Villegas, Roldán, Suárez y Torres (2014); y el libro Transitar por el programa de planeación local y presupuesto participativo: experiencia vivida en las comunas 1 y 8 de Medellín, 2004-2011, de Gutiérrez et al. (2014).

Bravo (2011) examina la participación ciudadana juvenil en el PP en las comunas 6 (Doce de octubre), 8 (Villa Hermosa) y 13 (San Javier) entre los ños 2009 y 2010. La autora señala que la ausencia de espacios para la articulación, las prácticas clientelistas y burocráticas, la violencia urbana, y los ritmos y procedimientos establecidos por la administración local generan exclusión de los jóvenes. Además, indica que hay poca representatividad de esta población respecto del total de población delegada al PP y una alta tasa de deserción en la población joven delegada. Por último, presenta que la participación de estos se limita a la consulta, por lo cual no se trasciende a la consolidación de un proyecto político de juventud.

En el mismo sentido comparativo, Urán (2012) expone la participación de los sectores populares en la definición y ejecución de programas municipales de planeación territorial en las comunas 1 (Popular) y 13 (San Javier) de Medellín, analizando el desarrollo y los resultados de estos programas en dichas comunas. El autor manifiesta que si bien ambas presentan condiciones demográficas y socioeconómicas similares, los resultados de los programas son diversos debido a la constitución territorial y las dinámicas de movilización y participación ciudadana. Subraya que los territorios con tradición organizativa se encuentran mejor posicionados que otros para entrar en un diálogo crítico y constructivo con el Estado (p. 40).

Por su parte, Tobón (2013) examina la participación y el capital social en el PP, en las comunas 10 (La Candelaria) y 14 (El Poblado) entre los años 2005 y 2008. El autor manifiesta que el PP se limitó, en gran medida, a un alcance funcionalista que pretendía legitimar un modelo de ciudad y una apuesta de desarrollo específica. No obstante, rescata la formación de nuevos actores políticos y la construcción de democracia y ciudadanía. Además, señala que el surgimiento de capital social depende de la propia capacidad de las comunidades y las expectativas que se generan de hacer parte de estos procesos.

Villegas, Roldán, Suárez y Torres (2014) documentan las prácticas de planeación local y PP en las comunas 3 (Manrique), 7 (Robledo), 10 (La Candelaria), 12 (La América), 14 (El Poblado) y 50 (San Sebastián de Palmitas) entre 2004 y 2014. La exposición incluye la evolución y contexto del programa, un balance a partir de los procesos evaluativos realizados al mismo, los imaginarios, percepciones y representaciones sociales que tienen los actores involucrados en estos procesos y una serie de recomendaciones a dichos actores. Los autores identifican algunos desaciertos como las fragmentaciones al interior de las comunidades debido a las disputas sobre la distribución de los recursos económicos, el debilitamiento de la planeación participativa, prácticas caudillistas y clientelistas, tensiones entre la democracia participativa y representativa, entre otros (p. 168).

Por otro lado, la tesis de Marulanda y Betancur (2016) expone los factores que influyen en la eficiencia de la ejecución y las dinámicas del PP en las comunas 3 (Manrique) y 8 (Villa Hermosa) entre 2012 y 2015. En sus hallazgos, los autores encuentran que la falta de coordinación de actores, la debilidad en la planeación estratégica y la ausencia de un sistema de monitoreo y evaluación son factores que determinan ineficiencia en el momento de la ejecución de los recursos públicos del PP. En este sentido, también identifican la necesidad de ir más allá de la participación ciudadana de carácter representativo.

El texto de Gutiérrez et al. (2014) tiene como propósito sistematizar las experiencias del PP en las comunas 1 (Popular) y 8 (Villa Hermosa) durante febrero de 2013 y abril de 2014 con el fin de construir una herramienta de apoyo formativo e informativo para que los actores, organizaciones y redes se apropien del programa y contribuyan a la democratización de lo público por medio de la gestión pública. En su exposición, indican que el PP ha contribuido a transformar dinámicas culturales, económicas y sociales mediante la participación democrática de la ciudadanía en las políticas públicas. A manera de conclusión, se señala que ha sido una fuente de empoderamiento ciudadano que ha permitido la construcción de territorio y la unión comunitaria.

Respecto a las comparaciones con otras ciudades en Colombia o en otros países como Inglaterra o Brasil, se destaca que el PP en Medellín tiene recursos financieros, poder político para la ciudadanía, libertad y flexibilidad, aunque existe el peligro de corporativización (Urán, 2007); además, se resalta que el éxito de Medellín se debe a la continuidad de la política y al cumplimiento de los proyectos (Sáenz, 2017). En cambio, en las comparaciones intramunicipales entre comunas de Medellín, por un lado se señalan elementos negativos como prácticas clientelistas y burocráticas (Bravo, 2011); los desaciertos del programa como fragmentaciones al interior de las comunidades debido a las disputas sobre la distribución de los recursos económicos, prácticas caudillistas y clientelistas (Villegas, Roldán, Suárez y Torres, 2014); y la falta de coordinación de actores, la debilidad en la planeación estratégica y la ausencia de un sistema de monitoreo y evaluación como factores que determinan ineficiencia en el momento de la ejecución de los recursos públicos del PP (Marulanda y Betancur, 2016). Y por otro lado, se indica que en los territorios con más tradición organizativa ha sido más exitoso el PP (Urán, 2012); que el surgimiento de capital social depende de la propia capacidad de las comunidades (Tobón, 2013); y que el programa ha sido una fuente de empoderamiento ciudadano que ha permitido la construcción de territorio y la unión comunitaria (Gutiérrez et al., 2014).

4. Educación

Otra área de conocimiento sobre el PP en Medellín es la priorización de proyectos de educación, tanto a nivel universitario como de procesos populares e informales. Los textos que exploran esta categoría coinciden en señalar que la asignación de recursos a la educación superior produjo cambios positivos en la vida de los participantes, así como en sus entornos barriales. Además, se ha indicado que el PP es un espacio de educación informal donde se afianza la democracia y la cultura política de los ciudadanos. Los textos son los artículos “Presupuesto participativo y gasto público en educación superior. El caso de Medellín” de Ramírez y Franco (2016); y “Educación superior y participación en el marco de la implementación del presupuesto participativo en la Comuna 1 de Medellín” de Insuasty, Aristizábal y Peláez (2010).

Así entonces, el artículo de Ramírez y Franco (2016) examina la eficiencia y gobernanza del proceso de decisión, mediante el PP, del gasto público en educación superior en Medellín entre 2010 y 2015. La investigación analiza las comunas 1 (Popular), 11 (Laureles-Estadio) y 14 (El Poblado) de la ciudad. En síntesis, las autoras afirman que el PP incide en la eficiencia del gasto público debido a que consulta las verdaderas preferencias de las comunidades y permite priorizar la educación superior. No obstante, para las comunas objeto de estudio es necesario establecer reglas de juego claras relativas tanto a la cantidad y calidad de información sobre la asignación de recursos, así como mejorar la formación de la comunidad en temas de participación.

De igual manera, Insuasty, Aristizábal y Peláez (2010) exponen cómo la educación superior es priorizada y financiada por el PP. La investigación abarca la experiencia de la Comuna 1 (Popular) entre 2005 y 2009 mediante el proyecto Fondo Comuna Uno, el cual buscó elevar la formación de los habitantes de la zona por medio de créditos condonables, sufragados por recursos del PP para realizar estudios de educación superior en diferentes instituciones universitarias. Los autores concluyen que dicho fondo permitió fortalecer la participación comunitaria, impactando positivamente la calidad de vida de los beneficiarios y con ellos a sus entornos culturales, económicos, políticos y sociales.

Respecto al tema de educación popular, se identifican los siguientes artículos: “Investigación-acción y educación popular. Opciones de jóvenes de Medellín para la comprensión y transformación de sus entornos barriales” de Morales-García, Tabares-Ochoa, Ángel-Gómez y Agudelo-Hincapié (2016); “Los escenarios de educación informal como proceso de formación ciudadana: El caso del Presupuesto Participativo en Medellín” y “La ‘Ciudad Educadora’ y el Presupuesto Participativo en Medellín. ¿Qué ciudadanía enseña?” ambos documentos de Pimienta (2008) y (2010) respectivamente.

Morales-García et al. (2016) presentan la priorización de la investigación social en el PP mediante la propuesta “Jóvenes del barrio investigando”. Para ello, documentan las experiencias de jóvenes de las comunas 1 (Popular), 3 (Manrique), 8 (Villa Hermosa) y 13 (San Javier) entre noviembre de 2013 y junio de 2014. Dichos jóvenes optaron por favorecer la investigación social como estrategia para conocer, comprender y transformar sus realidades. De este modo, la priorización de la investigación social se consolidó como una posibilidad para el desarrollo y para la paz en los entornos barriales de los participantes.

En términos de formación ciudadana, Pimienta (2010) expone que el PP “es un espacio educador de la ciudadanía porque enseña a los ciudadanos a participar en la esfera pública, lo cual permite que se den prácticas políticas y se configuren imaginarios políticos sobre el ‘bien común’ para la ciudad” (p. 47). El autor señala que los aprendizajes que logran los participantes se pueden clasificar en tres categorías: 1) cambios y valoraciones acerca del ser ciudadano; 2) conocimientos acerca de la ciudadanía y lo público; y 3) saber-hacer con relación a las prácticas para la gestión y el ejercicio de la ciudadanía. Si bien en este sentido el PP se reconoce como un escenario de aprendizaje que promociona la formación ciudadana, Pimienta (2008) admite que el programa también es una estrategia institucional para fortalecer la legitimidad del poder del gobierno municipal (p. 5).

Respecto a la educación, los diversos textos plantean que priorizar el gasto en este sector obedece a las preferencias de las comunidades, por lo cual se incide en la eficiencia de gasto (Ramírez y Franco, 2016); que los proyectos en educación fortalecen la participación comunitaria y la calidad de vida de los habitantes (Insuasty, Aristizábal y Peláez, 2010), así como la formación ciudadana (Pimienta, 2010); y además, que la educación popular es una posibilidad para el desarrollo y la paz en los territorios (Morales-García et al., 2016).

5. Economía solidaria

Finalmente, la última categoría reúne dos textos que indagan cómo desde el PP se promueve la Política Pública de Economía Social y Solidaria. Aunque este no es un tema recurrente en la literatura sobre PP en Medellín, se requería de una clasificación aparte debido a la singularidad de la temática. De este modo, se encuentran dos documentos: el artículo “Retos de la Alcaldía de Medellín para la aplicación de la Política Pública de Economía Social y Solidaria” de Alzate, Arboleda y Salgado (2016) y el libro Política Pública de Economía Solidaria en el contexto de Planeación Local y Presupuesto Participativo de Medellín, 2008-2015: evaluación de su efectividad de Alzate, Zabala, Salgado, Peralta y Pareja (2015).

El primero expone la política pública de economía social y solidaria, aplicada en los planes de desarrollo de 2008-2011 y 2012-2015, como un medio para solucionar las problemáticas relacionadas con el desarrollo económico inequitativo y excluyente en los sectores sociales más desfavorecidos y en condición de vulnerabilidad. De la mano de la aplicación de dicha política se sitúa la creación, el fortalecimiento y la consolidación de las Unidades Productivas Asociativas (UPA), las cuales son financiadas por medio del PP. Los resultados de la investigación muestran que la Alcaldía de Medellín tiene como reto proporcionar las condiciones necesarias para el surgimiento de iniciativas como las UPA y también lograr su fortalecimiento y consolidación en el mercado.

De la misma manera, el segundo texto plantea que las iniciativas de economía solidaria, específicamente las UPA, son financiadas por el PP, pero en la conclusión, los autores señalan que los beneficiarios del programa se encuentran distanciados de los procesos participativos. Lo anterior se debe a un cambio “en el proceso mismo de inversión de las UPA, al pasar de procesos de álgido debate y necesidades latentes de crear de manera muy rápida Organizaciones Solidarias, solicitadas por la comunidad, a procesos de escogencia por convocatoria pública” (Alzate et al., 2015, p. 189).