Hochschulrecht im Freistaat Bayern

Beiträge in Festschriften, Handbüchern und anderen Sammelwerken

1. Kapitel Grundlagen

I.Die Geschichte der Bayerischen Hochschulen1 – 57

1.Die Entstehung der Universität im Mittelalter1 – 3

a)Die Universität als kirchlich beherrschte Magisterkorporation1

b)Erste Hochschulen im (heutigen) Bayern2, 3

2.Neuzeitliche Universitätsgründungen4 – 13

a)Von der Reformation bis zum Absolutismus: Die Etatisierung der Universität4 – 6

b)Die Welle postreformatorischer Universitätsgründungen7 – 13

aa)Katholische Gründungen8 – 10

bb)Protestantische Gründungen11, 12

cc)Kurzlebige Gründungen und Zwischenformen13

3.Säkularisation, Zentralisierung und Umzug der Landesuniversität14 – 20

4.Die Universität zwischen Revolution und Vormärz21 – 24

a)Restauration und Repression21, 22

b)Vorrevolutionäre Unruhen und Liberalisierungsansätze23

c)Eintritt des Grundrechts der Wissenschaftsfreiheit in die deutsche Verfassungsgeschichte24

5.Die Universität in der konstitutionellen Monarchie25, 26

6.Die Universität in der Weimarer Zeit27, 28

a)Das „Grundrecht der deutschen Universität“27

b)Die bayerische Hochschulentwicklung28

7.Die Universität im Nationalsozialismus29

8.Die Nachkriegsentwicklung30 – 56

a)Der Wiederaufbau und die Bayerische Verfassung (1946)30 – 33

b)Universitätsgründungen und -umbildungen der siebziger Jahre34 – 38

c)Studentische Reformforderungen und Phase hochschulgesetzlicher Regulierungsaktivität39 – 42

d)Die Entwicklung der bayerischen Universitäten in den achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts43 – 45

e)Die organisationsrechtliche Reformära um die Jahrhundertwende und die (Ent-)Fesselung des Reformgesetzgebers durch die Verfassungsgerichte46 – 52

aa)Änderungen des HRG (1998/2002) und Reföderalisierung46, 47

bb)Die landesgesetzlichen Hochschulorganisationsreformen48

cc)Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum LHG Brandenburg49

dd)Popularklage gegen Teile der bayerischen Hochschulorganisationsreform50, 51

ee)Trendwende: Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum Hamburgischen Hochschulgesetz, zur Medizinischen Hochschule Hannover und zur Akkreditierung52

f)Die Reföderalisierung des Hochschulrechts durch die Föderalismusreform I (2006) und ihre praktisch geringen Effekte53, 54

g)Jüngste Entwicklungen in der bayerischen Hochschulpolitik und -gesetzgebung55, 56

9.Ausblick57

II.Rechtsgrundlagen58 – 103

1.Überblick58

2.Völkerrecht59 – 64

a)Menschenrechtsverträge59

b)Spezielle völkerrechtliche Abkommen60 – 63

aa)Abkommen des Bundes60 – 62

bb)Abkommen des Freistaats Bayern63

c)Welthandelsrecht64

3.Europarecht im weiteren Sinne (insbesondere Europarat)65 – 70

a)Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD)65

b)Europarat66 – 68

aa)Europäische Menschenrechtskonvention67

bb)Weitere völkerrechtliche Abkommen im Rahmen des Europarats68

c)Europäische Bildungseinrichtungen69

d)Die Einordnung des sog. „Bologna“-Prozesses70

4.Europarecht im engeren Sinne (Recht der Europäischen Union)71 – 88

a)Primärrecht (AEU-Vertrag)72 – 75

aa)Spezielle Kompetenzen der EU in den Bereichen Bildung, Forschung und Kultur72, 73

bb)Auswirkungen des Unionsrechts allgemein74

cc)Charta der Europäischen Grundrechte75

b)Sekundärrecht76 – 78

aa)Verbindliche Rechtsakte76

bb)Wirkung von Empfehlungen77

cc)Programme78

c)Insbesondere: Folgen der Grundfreiheiten des Binnenmarktes gemäß der Rechtsprechung des EuGH79, 80

aa)Freizügigkeit der Arbeitnehmer79

bb)Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit80

d)Folgen der Unionsbürgerschaft81

e)Konkrete Rechte und Folgen82 – 87

aa)Recht auf diskriminierungsfreien Hochschulzugang83

bb)Gleichbehandlung zugelassener Studierender84

cc)Recht auf Stipendien85

dd)Berufsrecht der Hochschullehrer86

ee)Lehrinhalte87

f)Die Frage der Kompetenzabgrenzung88

5.Bundesrecht89 – 99

a)Verfassungsrechtliche Vorgaben der Grundrechte89 – 91

aa)Hochschulzugangsrecht90

bb)Hochschulorganisationsrecht91

b)Kompetenzverteilung nach dem Grundgesetz92 – 96

c)Hochschulzulassung97

d)Hochschulabschlüsse98

e)Abweichungskompetenz der Länder99

6.Bayerisches Landesrecht100 – 102

a)Bayerische Verfassung100

b)Landesgesetze101

c)Rechtsverordnungen102

7.Autonomes Recht der Hochschulen103

III.Staatskirchenrechtliche Grundlagen104 – 136

1.Rechte der Kirchen im staatlichen Hochschulwesen104 – 132

a)Die theologischen Fakultäten111 – 118

b)Mitwirkungsrechte der Kirchen bei der Besetzung von Lehrstühlen in den theologischen Fakultäten119 – 124

aa)Die Pflicht zur Einholung des „nihil obstat“119, 120

bb)Die nachträgliche Beanstandung121

cc)Die Mitwirkungsrechte der Evangelisch-Lutherischen Kirche in Bayern122 – 124

c)Theologische Lehrstühle außerhalb der theologischen Fakultäten125

d)„Konkordatsprofessuren“126, 127

e)Regelungen zu Lehrangebot und zur Beteiligung bei Prüfungen128 – 130

f)Einrichtung neuer Studiengänge – insbesondere der „Bologna-Prozess“131, 132

2.Verpflichtete und Berechtigte der staatskirchenrechtlichen Garantien133 – 135

3.Hochschuleinrichtungen anderer Kirchen und Religionsgemeinschaften136

IV.Grundlagen und Reichweite der akademischen Selbstverwaltung137 – 230

1.Einführung137, 138

2.Akademische Selbstverwaltung als besondere Form der Selbstverwaltung139, 140

3.Verfassungsrechtliche Grundlagen141 – 171

a)Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG142 – 152

aa)Sicht des BVerfG143 – 147

bb)Sicht der Literatur und Stellungnahme148 – 152

b)Art. 108 BV153

c)Art. 138 Abs. 2 BV154 – 163

aa)Einrichtungsgarantie und subjektives Recht155 – 159

bb)Verhältnis des Art. 138 Abs. 2 BV zu Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG160 – 163

d)Die Hochschule als Grundrechtsträgerin und Grundrechtsverpflichtete164 – 166

e)Akademische Selbstverwaltung und demokratische Legitimation167 – 171

4.Reichweite der akademischen Selbstverwaltung172 – 208

a)Körperschaftsangelegenheiten (Art. 12 Abs. 1 und 2 BayHSchG)173 – 177

b)Kooperationsbereich178 – 181

c)Staatliche Angelegenheiten (Art. 12 Abs. 3 BayHSchG)182 – 186

d)Körperschaft als genuine Rechtsform der Hochschule187 – 189

e)Satzungsautonomie (Art. 13 BayHSchG)190 – 198

aa)Umfang der Satzungsautonomie191 – 193

bb)Grundordnungsgewalt194, 195

cc)Genehmigung von Hochschulsatzungen196 – 198

f)Der Grundsatz des hochschulfreundlichen Verhaltens199, 200

g)Verteidigung der Selbstverwaltung201 – 208

aa)gegen den Staat201 – 205

bb)im Binnenbereich206 – 208

5.Die „neue“ Selbstverwaltung209 – 230

a)Reformleitbilder im Konflikt mit der akademischen Selbstverwaltung210 – 216

aa)Die „entfesselte Hochschule“211 – 213

bb)Die ökonomisierte Hochschule214 – 216

b)Ausgewählte Einzelprobleme217 – 230

aa)Stärkung der Hochschulleitung218 – 221

bb)Hochschulrat222 – 225

cc)Zielvereinbarungen226, 227

dd)Globalhaushalte228 – 230

1. Kapitel Grundlagen › I. Die Geschichte der Bayerischen Hochschulen

Wolfgang Kahl

I. Die Geschichte der Bayerischen Hochschulen

1. Kapitel Grundlagen › I. Die Geschichte der Bayerischen Hochschulen › 1. Die Entstehung der Universität im Mittelalter

1. Die Entstehung der Universität im Mittelalter

a) Die Universität als kirchlich beherrschte Magisterkorporation

1

Die Geschichte der bayerischen Universitäten[1] beginnt, sieht man von dem gescheiterten Projekt in Würzburg (1402) ab, erst mit der zweiten Gründungswelle in Deutschland, die Mitte des 15. Jahrhunderts mit der Gründung der Universität Greifswald (1456) eingeläutet wurde. Zu dieser Zeit hatten sich in Deutschland bereits eine Reihe von Universitäten entwickelt, die vor allem in der Tradition von Paris standen, aber auch Bezüge zu Bologna aufwiesen. Mehrere Entwicklungen begünstigten das Entstehen deutscher Universitäten im 14. und 15. Jahrhundert, darunter das Schisma, in dessen Zuge die Deutschen an der Pariser Universität in ihre Heimat zurückkehrten und Universitätsprivilegierungen zum Machtinstrument der Päpste wurden, die Bedeutung der Professoren als Gutachter und schließlich das landesherrliche Repräsentationsinteresse sowie das Bedürfnis nach einer gebildeten Verwaltung. Die Universität des Mittelalters war vornehmlich kirchlich organisiert, was sowohl in der Bestellung des Kanzlers aus der Geistlichkeit, meist des nächsten Diözesanherrn, als auch in der Sicherung der Finanzierung durch kirchliche Pfründe seinen Ausdruck fand. Die Universität der ständischen Gesellschaft des Mittelalters gestaltete sich als Korporation mit päpstlichem und kaiserlichem Privileg, die nicht in jedem Fall gleichzeitig vorlagen. Die Privilegierung legitimierte einerseits den Akt der Promotion als Veränderung der Ständestruktur und sicherte andererseits die universelle Geltung der Promotion im Bereich der römischen Kirche bzw. des Reiches. Die Korporationsstruktur brachte es mit sich, dass die Universität auch die Gerichtsbarkeit über ihre Mitglieder ausübte.[2]

b) Erste Hochschulen im (heutigen) Bayern

2

Die erste Hochschulgründung auf dem Gebiet des heutigen Bayern erfolgte 1402 unter der Ägide von Fürstbischof Johann I. von Egloffstein in Würzburg.[3] Das Projekt scheiterte aber schon 1413 aus finanziellen und personellen Gründen. Die erste erfolgreiche Hochschulgründung war die altbayerische Landesuniversität in Ingolstadt, die, angespornt durch die Heidelberger Konkurrenz der pfälzischen Wittelsbacher und beflügelt von der Wissenschaftsbegeisterung des Humanismus, am 26. Juni 1472 feierlich eröffnet wurde.[4] Die Finanzierung der Pläne war durch das übliche Verfahren der Umwidmung herzoglicher Stiftungen mit päpstlichem Konsens[5] gesichert. Die Gründungsverfassung[6] bestand aus der herzoglichen Stiftungsurkunde und den Statuten, wobei Letztere in den folgenden Jahren immer wieder Neufassungen erlebten, unter denen die Nova Ordinatio von 1515 die bedeutendste ist. Die Universität besaß von Beginn an alle vier Fakultäten, die in relativer Autonomie die Gliederung der Gesamtuniversität bildeten. Im Mittelpunkt der Organisation stand das Konzil, nach der Verkleinerung ab 1522 auch Senat genannt. Ein vom Konzil halbjährlich gewählter Rektor repräsentierte die Universität vor allem nach außen, übte die einfache Gerichtsbarkeit aus und beaufsichtigte die Universität.[7] Das Rektorat, das zu Beginn der Entwicklung noch zwischen Universität und Staat stand, verlor allerdings in der Folgezeit zunehmend an Macht. Ebenfalls von Bedeutung war das seit der Gründung durch die Stiftungsurkunde dem Bischof des nahegelegenen Eichstätt anvertraute Amt des Kanzlers.[8] Zu den Aufgaben des Kanzlers gehörten vor allem die Mitwirkung an der Promotion und die Ausübung der höheren Gerichtsbarkeit. Geistesgeschichtlich lässt sich Ingolstadt als bedeutendes Zentrum des Renaissance-Humanismus kennzeichnen, der sich in der Geschichte der Universität vor allem mit den Namen von Konrad Celtis Jakob Locher, Johannes Reuchlin, Johannes Aventinus und Johannes Eck verbindet.[9] Wohl auch aus der Gegnerschaft Ecks[10] zu Luther entstammt das später durch die Rolle als katholische Landesuniversität gefestigte Bild Ingolstadts als „Antipodin“ zu den Universitäten in Wittenberg und Tübingen und geistigem Zentrum der Gegenreformation.

3

Als drittes Hochschulprojekt des Spätmittelalters versuchte Herzog Albrecht IV. von Bayern 1487 zusammen mit der Reichsstadt in Regensburg die Gründung einer zweiten altbayerischen Universität. Die Pläne mussten indes trotz erfolgter Erteilung des päpstlichen Stiftungsprivilegs aufgegeben werden, als der Papst ihm das Bischofs-Nominationsrecht und erhoffte Inkorporationen verweigerte.[11]

1. Kapitel Grundlagen › I. Die Geschichte der Bayerischen Hochschulen › 2. Neuzeitliche Universitätsgründungen

2. Neuzeitliche Universitätsgründungen

a) Von der Reformation bis zum Absolutismus: Die Etatisierung der Universität

4

In der Zeit zwischen der Reformation und dem Umbruch am Ende des 18. Jahrhunderts prägten vor allem drei Faktoren die bayerische Hochschulentwicklung: Die Gründung zahlreicher neuer Universitäten außerhalb Altbayerns, die engere Bindung der Universität an den Landesherrn und die weitreichende Bedeutung der Jesuiten für das allgemeine und höhere Bildungswesen in den katholischen Landesteilen. In Ingolstadt[12] lehrten auf Wunsch von Herzog Wilhelm IV. die ersten Patres der Societas Jesu seit 1549, deren Einfluss in der Folgezeit noch ausgebaut wurde. Obwohl die Universität im Gegensatz zu Bamberg und Dillingen nie zu einer rein jesuitischen Bildungsanstalt wurde, litt sie an den inneren Kämpfen mit der medizinischen und der juristischen Fakultät, wobei insbesondere Letztere in ihrer zentralen Bedeutung für Leitung und Verwaltung der Gesamtuniversität stets darauf bedacht war, die Selbstständigkeit der Universität gegen die Dominanz des Jesuitenordens, der „im Prinzip die universitäre Selbstverwaltung nicht anerkannte“,[13] zu verteidigen. Auch in Ingolstadt endete die Ära der Jesuiten, die unter anderem ein Wiederaufblühen der Scholastik erreicht hatten, mit der Auflösung des Ordens 1773, dem 1781 die endgültige Entlassung aller einstigen Ordensmitglieder aus der Universität folgte.

5

Unterdessen hatte sich auch an der altbayerischen Landesuniversität in Ingolstadt der Einfluss der landesherrlichen Aufsicht ausgedehnt. Zwar bewahrte sich die Universität bis 1806 ihren mittelalterlichen Rechtsstatus, der Landesherr griff aber zunehmend in Berufungen und Detailfragen des Lehrbetriebs ein. Die stärkere Position des Herzogs gegenüber dem Reich im Zuge dessen innerer Auflösung, die Konfessionalisierung im Geleit des Augsburger Religionsfriedens und die absolutistische Staatsidee wurden zu Faktoren, die die Etatisierung und Umwandlung zur „katholischen Landesuniversität“ begünstigten. Die staatliche Universitätsaufsicht war schon 1515 begründet worden.[14]

6

Die Umwandlung der Universität in eine barocke, territorial begrenzte Institution brachte auch eine Veränderung des wissenschaftlichen Fokus mit sich. Der Unterricht in gesellschaftlichen Formen, die Bestrebungen nach einer größeren Berücksichtigung der Kameralistik und das Bedürfnis nach einer Ausweitung der naturwissenschaftlichen Forschung und Methoden begründeten in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhundert, der Epoche der Aufklärung, einen Reformbedarf, der an der jesuitisch geprägten Landesuniversität nur unzureichend erfüllt werden konnte. Dies begünstigte das Entstehen der durchaus vielschichtigen und schillernden Akademiebewegung. Ihr Ziel wurde 1759 mit der Gründung der Bayerischen Akademie der Wissenschaften erreicht,[15] was insbesondere das Verdienst des zeitweise auch in Ingolstadt unterrichtenden Johann Georg Lori ist, der selbst Schüler und Vertrauter des Reformers Johann Adam Ickstatt war.[16] Dieser hatte bereits in Würzburg erste Reformen angeregt und war 1741 zum königlichen Berater berufen worden, bevor er 1746 eine Professur in Ingolstadt erhielt und als Universitätsdirektor diente. Nach der Auflösung des Jesuitenordens begann eine zweite Reformperiode, während derer eine neue Schulordnung[17] erlassen und die staatliche Aufsicht im Gefolge der Aufdeckung des Illuminatenbundes gestrafft wurde. Behindert wurde das Reformprojekt freilich durch die unumgängliche Weiterbeschäftigung früherer Jesuiten. Wirksam Bahn brechen konnte es sich daher erst unter Kurfürst Max IV. Joseph im Rahmen der Säkularisation nach dem Umzug nach Landshut (1800).