Ius Publicum Europaeum

III. Verwaltungsrechtswissenschaft als Teil des neuen ius publicum europaeum

1. Pluralismus

65

Der gemeineuropäische Befund, wonach die praxisorientierte Dogmatik die Pflicht und darüber hinausgehende Fragestellungen die Kür in der Verwaltungsrechtswissenschaft bilden, erscheint nur zukunftsträchtig, wenn die Kür, wie in jeder guten Vorstellung, als unerlässlich begriffen wird. Aldo Sandulli zeigt anschaulich, dass die italienische Verwaltungsrechtswissenschaft der juristischen Methode nicht nur ihre Bedeutung, sondern auch ihren Niedergang im 20. Jahrhunderts verdankt. Sie vermochte neue Fragestellungen, Methoden und Wissensbestände kaum zu integrieren, so dass sie ihre Leitfunktion zunehmend verlor.[148] Sabino Cassese brachte in diesen Forschungskontext durch die intensive Rezeption angloamerikanischer Verwaltungsrechtswissenschaften und deutscher Organisationssoziologie ab den siebziger Jahren einen belebenden Innovationsschub ein, ähnlich wie in Deutschland ab den neunziger Jahren Wolfgang Hoffmann-Riem und Eberhard Schmidt-Aßmann. Für den Erfolg dieser Weiterung der Verwaltungsrechtswissenschaft ist es entscheidend, diese Öffnung disziplinintern zu etablieren, ohne dabei die dogmatische Arbeit zu beschädigen.

66

Für die Sichtbarkeit einer nationalen Verwaltungswissenschaft im europäischen Rechtsraum wird es vor allem auf grundbegrifflich ausgerichtete dogmatische Arbeit sowie die interdisziplinär und theoretisch ausgerichtete Forschung ankommen. Anwendungsorientierte dogmatische Beiträge zu Einzelfragen insbesondere des mitgliedstaatlichen Rechts, das Gros der verwaltungsrechtswissenschaftlichen Arbeit, ist hingegen in der Regel so eng mit dem spezifischen nationalen Rechtsmaterial verwoben, dass sie nur schwer zu rezipieren sind. Neben der dogmatischen Betrachtungsweise bedarf es wirkungsorientierter, aufgabenbezogener und nicht zuletzt kritischer Betrachtungsweisen des Verwaltungsrechts, die nicht nur mit technisch-juristischer Begrifflichkeit, sondern auch mit Skalierungen, Leitbildern, Typologien sowie einer Vielzahl von Methoden und Interessen arbeiten. Diese Pluralisierung hat transformatorischen Charakter: Danach bestimmt sich nämlich die Verwaltungsrechtswissenschaft nicht mehr über eine einzige Methode;[149] ein neokantianischer Wissenschaftsbegriff passt nicht mehr auf sie. Die Pluralisierung greift so die überkommene Identität des Faches an. Es soll nicht der einzige Angriff sein.

2. Identitätsprobleme und -arbeit

67

In vielen Rechtsordnungen hat sich die Verwaltungsrechtswissenschaft durch die Konzentration auf verwaltungsrechtliches Material des jeweiligen Staates und in Abgrenzung zu anderen Disziplinen etabliert. Dies gilt in besonderer Weise in Rechtsordnungen, in denen, wie in Frankreich, Italien oder Spanien, strenge institutionelle Abgrenzungen bestehen, also von den Professoren eine strikte Fokussierung auf das Verwaltungsrecht erwartet wird. Aber auch in rechtswissenschaftlichen Traditionen mit offeneren Profilen, etwa im Vereinigten Königreich oder in Deutschland, hat das Fach ein Proprium im staatlichen verwaltungsrechtlichen Material gefunden, wie der weitgehend standardisierte Zuschnitt der disziplinprägenden Lehrbücher zeigt. Bereits die Konstitutionalisierung hat diese Trennung in Frage gestellt.[150] Im Zuge der Entwicklung des europäischen Rechtsraums bedarf es zudem einer rechtsordnungsübergreifenden Bearbeitung von verwaltungsrechtlichen Fragen. Angesichts der Bedeutung unionsrechtlicher Vorgaben in der verwaltungsrechtlichen Praxis der Mitgliedstaaten, selbst in der Schweiz,[151] sieht sich die praxisorientierte Verwaltungsrechtswissenschaft gezwungen, sich unionsrechtlich auszuweiten. Die Überwindung des staatlichen Gesichtskreises drängt auf eine Fortentwicklung, ja Transformation der traditionellen Identität des Faches; zwei Aspekte ragen heraus:

68

Erstens steht eine Europäisierung der Identität im Rahmen eines neuen ius publicum europaeum an. Das historische ius publicum europaeum zeichnete aus, dass es auf einer integrierten Wissenschaftskultur aufruhte. Im 19. Jahrhundert findet man in Deutschland sogar eine Wissenschaft des öffentlichen Rechts ohne staatsrechtliche Grundlage,[152] vergleichbar mit der polnischen Rechtswissenschaft im 19. Jahrhundert.[153] Ungeachtet eines entwickelten europäischen Verwaltungsrechts ist man heute von einer gemeinsamen Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa weit entfernt. Dieser Band zeigt dies anschaulich. Obwohl auf der Grundlage eines einheitlichen Fragebogens entwickelt, fallen die Beiträge recht unterschiedlich aus, selbst unter kulturell und sprachlich verwandten Staaten wie Deutschland, Österreich und der Schweiz. Diese Unterschiede können nicht allein dadurch erklärt werden, dass individuelle Forscherpersönlichkeiten sie verfassten. Vielmehr zeigt sich in den Unterschieden die Vielfalt der nationalen Wissenschaftsstile und -kulturen. Einen europäischen Diskussions- und Rezeptionszusammenhang gibt es derzeit nur in Ansätzen, weil eben die meisten Verwaltungsrechtler sich in erster Linie mit Blick auf das jeweilige staatliche Verwaltungsrecht und die entsprechende wissenschaftliche Community begreifen. Dies kann als kollektive Ausrichtung für die Zukunft kaum überzeugen. Soll der europäische Rechtsraum den berechtigten Rationalitätserwartungen genügen, die im 20. Jahrhundert mit Blick auf das staatliche Verwaltungsrechts formuliert wurden, so bedarf es einer intensiven wissenschaftlichen Begleitung, die allein aus den nationalen Wissenschaftsräumen heraus nicht geleistet werden kann. Es bedarf einer europäischen wissenschaftlichen Community des Verwaltungsrechts, und eine solche Community verlangt eine entsprechende Identität ihrer tragenden Mitglieder. Der Weg dahin ist weit und mühsam: die Sprachenfrage, die Unübersichtlichkeit der Forschungs- und Publikationslandschaft, schlichtweg die Vielgestaltigkeit des europäischen Wissenschafts- und Rechtsraums.

69

Zweitens ist im europäischen Rechtsraum eine verwaltungsrechtswissenschaftliche Identität, die sich in erster Linie aus einer Abgrenzung des verwaltungsrechtlichen Materials gegenüber verfassungsrechtlichem, unionsrechtlichem, aber auch privatrechtlichem und völkerrechtlichem Material bildet, kaum aussichtsreich. Die disziplinäre Positionierung der Verwaltungsrechtswissenschaft im europäischen Rechtsraum sollte weniger durch die Bestimmung von Grenzen, und erst recht nicht durch die Fixierung einer Methode, sondern vor allem durch die Klärung ihres zentralen Interesses als Teil des öffentlichen Rechts erfolgen. Das öffentliche Recht findet, zumindest in freiheitlich-demokratischen Staaten, seine Mitte in der auf die Aufklärung zurückgehenden Idee der Freiheit und der daraus folgenden Spannung zwischen individueller Selbstbestimmung und kollektiver Handlungsfähigkeit. Als verwaltungsrechtlich sind unter diesem Verständnis in erster Linie solche Rechtsmaterien zu begreifen, welche die organisations-, verfahrens- und materiellrechtlichen Vorgaben bürokratischen Einwirkens auf private Rechtssubjekte regeln.[154] Die rechtsquellentheoretische Zuordnung zum Völkerrecht, Unionsrecht oder staatlichen Recht sollte hingegen in Zeiten der Interdependenz der verschiedenen Rechtsordnungen nicht mehr das primäre Kriterium disziplinärer Identität bilden.[155] Die Verwaltungsrechtswissenschaft sollte als unselbständiger Teil eines europäischen öffentlichen Rechts, eines ius publicum europaeum, betrieben werden, das sich aus staatlichen, suprastaatlichen und völkerrechtlichen Komponenten speist. Rigide Primäridentitäten wie Verwaltungsrechtler, Verfassungsrechtler, Europarechtler oder Völkerrechtler werden prekär. Es steht zu erwarten und zwecks einer problemadäquaten Wissenschaft gar zu hoffen, dass sie sich im europäischen Rechtsraum verflüssigen. Andere Identitätsgehalte wie ein besonderes Interesse an einem Sachgebiet (Sicherheitsrecht, Umweltrecht, Verfahrensrecht oder Rechtsschutz im Mehrebenensystem) oder einer bestimmten Aufgabenstellung (dogmatischer Systembau, Anwendungsdiskurse, eine bestimmte theoretische Forschungsrichtung) werden an Gewicht für das Selbstverständnis gewinnen. Eine Pluralisierung der Identitäten wird die Attraktivität der Wissenschaft stärken. Zugleich erscheint es für die Integration der Disziplin von hoher Bedeutung, dass die Disziplin eine Mitte behält. Nichts scheint mir dafür geeigneter als das dem „öffentlichen Recht“ zugrundeliegende Faszinosum hoheitlicher Macht in ihrer dialektischen Spannung zu individueller Selbstbestimmung.

Einführung › § 57 Verwaltungsrecht im europäischen Rechtsraum – Perspektiven einer Disziplin › Bibliographie

Bibliographie

Einführung › § 57 Verwaltungsrecht im europäischen Rechtsraum – Perspektiven einer Disziplin › Anhang: Der Fragebogen

Anhang: Der Fragebogen

I. Die Genese der Wissenschaft vom Verwaltungsrecht

II. Die gegenwärtige Wissenschaft vom Verwaltungsrecht

Hierbei sollten folgende Themen bedacht werden:

III. Die Lehre des Verwaltungsrechts

IV. Die Europäisierung der Wissenschaft vom Verwaltungsrecht

Hierbei sollten folgende Themen bedacht werden:

Anmerkungen

[1]

Ich danke Christian Wohlfahrt für die Unterstützung bei der Fertigstellung des Textes sowie Giacinto della Cananea, Luca De Lucia, Ute Mager, Oriol Mir Puigpelat und den Teilnehmern der Dienstagsrunde für Hinweise und Kritik.

[2]

Näher zum Begriff Giacinto della Cananea, Dal territorio statale allo spazio giuridico europeo, in: Cammelli (Hg.), Territorialità e delocalizzazione nel governo locale, 2007, S. 65, 70ff.; Angelika Siehr, „Entdeckung“ der Raumdimension in der Europapolitik, Der Staat 48 (2009), S. 76; Armin von Bogdandy/Peter M. Huber, IPE III, § 42 Rn. 1.

[3]

Zum Nutzen historischen Wissens Olivier Jouanjan, in diesem Band, § 69; Christoph Schönberger, ebd., § 71; Christoph Möllers, Historisches Wissen in der Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, 2004, S. 131.

[4]

In erfrischender Polemik Oliver Lepsius, Hat die Europäisierung des Verwaltungsrechts Methode? Oder: Die zwei Phasen der Europäisierung des Verwaltungsrechts, in: Axer/Grzeszick/Kahl/Mager/Reimer (Hg.), Das Europäische Verwaltungsrecht in der Konsolidierungsphase, Die Verwaltung, Beiheft 10, 2010, S. 179, 183 ff.; ausführlich Matthias Ruffert, IPE V, § 94.

[5]

Vergleichend Ewald Wiederin, Denken vom Recht her, in: Schulze-Fielitz (Hg.), Staatsrechtslehre als Wissenschaft, Die Verwaltung, Beiheft 7, 2007, S. 293.

[6]

Diese Vielgestaltigkeit schildern plastisch Giacinto della Cananea, L’Unione europea – un ordinamento composito, 2003, S. 141ff.; weiter Wolfgang Weiß, Der Europäische Verwaltungsverbund, 2010, S. 47ff.

[7]

Eberhard Schmidt-Aßmann, Einleitung: Der europäische Verwaltungsverbund und die Rolle des europäischen Verwaltungsrechts, in: Schmidt-Aßmann/Schöndorf-Haubold (Hg.), Der Europäische Verwaltungsverbund, 2005, S. 1ff.; Thomas von Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 611f.; Armin von Bogdandy, Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform, 1999, S. 11ff.; Francisco Velasco Caballero/Jens-Peter Schneider (Hg.), La unión administrativa europea, 2008.

[8]

Claudio Franchini, Les notions d’administration indirecte et de coadministration, in: Auby/Dutheil de la Rochère (Hg.), Droit Administratif Européen, 2007, S. 245, 252ff.; Herwig C. H. Hofmann/Alexander H. Türk, Conclusions: Europe’s integrated administration, in: dies. (Hg.), EU Administrative Governance, 2006, S. 573, 583.

[9]

In diesem Sinne Eberhard Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, ²2004, S. 377; zur Entwicklung dieses Denkens Hartwig Bülck, Zur Dogmengeschichte des europäischen Verwaltungsrechts, FS für Herbert Kraus, 1964, S. 29; Jean Rivero, Vers un Droit Commun Européen: Nouvelles Perspectives en Droit Administratif, in: Cappelletti (Hg.), New perspectives for a Common Law of Europe, 1978, S. 389; eine Verwendung unter Ausschluss des mitgliedstaatlichen Rechts hingegen bei Matthias Ruffert, Rechtsquellen und Rechtsschichten des Verwaltungsrechts, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 2006, § 17 Rn. 10; so auch Art. 298 Abs. 1 AEUV.

[10]

Jürgen Bast, Transnationale Verwaltung des europäischen Migrationsraums: Zur horizontalen Öffnung der EU-Mitgliedstaaten, Der Staat 46 (2007), S. 1, 10ff.; Luca De Lucia, Amministrazione transnazionale e ordinamento europeo, 2009, S. 245ff.

[11]

Zuletzt besonders umstritten ist die Unabhängigkeit der für die Überwachung der Verarbeitung personenbezogener Daten zuständigen nationalen Kontrollstellen nach Art. 28 Abs. 1 UAbs. 2 Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.10.1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr, Abl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31. Dazu EuGH, Rs. C-518/07, Urteil vom 9.3.2010, Slg. 2010, I-0000, Rn. 17ff. – Kommission/Deutschland.

[12]

Jean-Marc Ferry, La question de l’État européen, 2000, vor allem S. 277ff.; Armin von Bogdandy, The Prospect of a European Republic, Common Market Law Review 42 (2005), S. 913.

[13]

Jean-Bernard Auby/Jacqueline Dutheil de la Rochère (Hg.), Droit Administratif Européen, 2007; Mario P. Chiti, Diritto amministrativo europeo, ³2008; Paul Craig, EU Administrative Law, 2006; von Danwitz (Fn. 6); Luciano Parejo u.a., Manual de Derecho administrativo comunitario, 2000; Jaime Rodriguez-Arana Muñoz, Cuatro estudios de derecho administrativo europeo, 1999.

[14]

Näher Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, ¹⁷2009, § 1 Rn. 6; Christoph Möllers, Gewaltengliederung, 2005, S. 135ff.; Bauer/D’Atena (Hg.), Die Wirkung der Supranationalität auf die Gewaltengliederung, 2007.

[15]

Jean-Bernard Auby/Jacqueline Dutheil de la Rochère, Introduction générale, in: dies. (Fn. 7), S. 1, 5.

[16]

Zu diesem auf Ludwig Wittgenstein zurückgehenden Ansatz Oriol Mir Puigpelat, El concepto de derecho administrativo desde una perspectiva lingüística y constitucional, Revista de Administración Pública 162 (2003), S. 47.

[17]

Zu dem in dieser Hinsicht geringen Bestand des Rechts internationaler Organisationen lichtvoll Jan Klabbers, An Introduction to International Institutional Law, ²2009; weiter Armin von Bogdandy/Philipp Dann/Matthias Goldmann, Völkerrecht als Öffentliches Recht: Konturen eines rechtlichen Rahmens für Global Governance, Der Staat 49 (2010), S. 23.

[18]

Zum Verhältnis von Verfassungs- und Verwaltungsrecht vergleichend Luc Heuschling, IPE III, § 54.

[19]

Entsprechend ist der zugrundeliegende Fragebogen ausgerichtet, abgedruckt im Anhang zu diesem Beitrag.

[20]

Zudem finden sich in den Beiträgen von IPE III zu Staat, Verwaltung und Verwaltungsrecht zahlreiche Ausführungen zur Verwaltungsrechtswissenschaft, insbes. in den Querschnittsbeiträgen von Sabino Cassese (§ 41) und Giacinto della Cananea (§ 52).

[21]

Jens-Peter Schneider, Verwaltungsrecht in Europa: Einleitende Bemerkungen zur Verwaltungsrechtsvergleichung, in: ders. (Hg.), Verwaltungsrecht in Europa, Bd. 1, 2007, S. 25, 27ff.; Giulio Napolitano, Introduzione, in: ders. (Hg.), Diritto amministrativo comparato, 2007, S. IX f.

[22]

Näher hierzu aus einer Zusammenschau deutschen und französischen Denkens Jouanjan (Fn. 2), § 69 Rn. 34.

[23]

Wegweisend Rivero (Fn. 8), S. 389ff.

[24]

Als Gesamtdarstellung wegweisend Koen Lenaerts/Piet van Nuffel, Constitutional Law of the European Union, ¹1999.

[25]

Eindrucksvoll Stephan Neidhardt, Nationale Rechtsinstitute als Bausteine europäischen Verwaltungsrechts, 2008.

[26]

Andrzej Wasilewski, in diesem Band, § 63 Rn. 3.

[27]

Natürlich ist die Schweiz kein Mitgliedstaat der Europäischen Union. Sie ist jedoch auf vielfache Weise mit dem europäischen Rechtsraum verbunden (dazu Helen Keller, IPE II, § 23 Rn. 1ff.) und birgt zudem aufgrund ihres spezifischen Entwicklungspfads großes Reflexionspotenzial; zur Rolle der Milizverwaltung Pierre Tschannen, in diesem Band, § 65 Rn. 5.

[28]

Zu dieser Funktion der Verwaltungsrechtswissenschaft Thomas Groß, Die öffentliche Verwaltung als normative Konstruktion, in: Trute/Groß/Röhl/Möllers (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzepts, 2008, S. 349; Susana de la Sierra, Una metodología para el Derecho Comparado europeo, 2004, S. 118ff.; grundsätzlich Rodolfo Sacco, Droit Commun de l’Europe, et Composantes du Droit, in: Cappelletti (Fn. 8), S. 95, 100ff. und 107.

[29]

Ausführlich Jean-Bernard Auby, IPE III, § 56 Rn. 11ff.; Diana Zacharias, in diesem Band, § 72, insbes. Rn. 146.

[30]

Gábor Hamza, Reflections on the Classification (divisio) into ‚Branches‘ of Modern Legal Systems and Roman Law Traditions, FS für Luigi Labruna, 2007, S. 2449, mit umfangreichen Nachweisen.

[31]

Besonders eindrücklich Bernardo Giorgio Mattarella, IPE III, § 45 Rn. 75ff.; weitere Nachweise bei Zacharias (Fn. 28), § 72 Rn. 116 ff.

[32]

Martin Loughlin, IPE I, § 4 Rn. 7ff.; die Niederlande waren ähnlich erfolgreich: Leonard Besselink, ebd., § 6 Rn. 18f.

[33]

Paul Craig, IPE V, § 77 I 1 a); Auby (Fn. 28), § 56 Rn. 11; zur Rechtsentwicklung in den USA Vicki Jackson, Suing the Federal Government: Sovereignty, Immunity, and Judicial Independence, George Washington International Law Review 35 (2003), S. 521, 523ff.

[34]

Martin Loughlin, IPE III, § 44 Rn. 50ff.; Thomas Poole, in diesem Band, § 60 Rn. 8ff.

[35]

Näher Cassese (Fn. 19), § 41; della Cananea (Fn. 19), § 52.

[36]

Näher in diesem Band Barbara Leitl-Staudinger, § 62 Rn. 3; Walter Pauly, § 58 Rn. 2 und 5; András Jakab, § 67 Rn. 2.

[37]

So die treffende Charakterisierung bei Pauly (Fn. 35), § 58 Rn. 1.

[38]

Jean-Louis Mestre, IPE III, § 43 Rn. 10.

[39]

Zum Policeyrecht in Frankreich Patrice Chrétien, in diesem Band, § 59 Rn. 2f., in Deutschland Pauly (Fn. 35), § 58 Rn. 1ff.

[40]

Ausführlich Bernd Grzeszick, Vom Reich zur Bundesstaatsidee, 1996.

[41]

Pierangelo Schiera, in diesem Band, § 68 Rn. 1, 6, 19f.

[42]

Alexis de Tocqueville, L’Ancien Régime et la Révolution, ¹1856.

[43]

Mestre (Fn. 37), § 43 Rn. 27ff.; Chrétien (Fn. 38), § 59 Rn. 1.

[44]

Chrétien (Fn. 38), § 59 Rn. 7.

[45]

Karl Marx, Der achtzehnte Brumaire des Louis Bonaparte (1852/1869), hrsgg. mit einem Kommentar von Hauke Brunkhorst, 2007, dort zur Rolle der Verwaltung S. 142 und 172f.

[46]

Chrétien (Fn. 38), § 59 Rn. 7, 13, 39 und 50.

[47]

Dieses Gericht bestand je zur Hälfte aus Richtern der Cour de cassation und Räten des Conseil d’État; Mestre (Fn. 37), § 43 Rn. 31.

[48]

Mestre (Fn. 37), § 43 Rn. 31 und 52.

[49]

Chrétien (Fn. 38), § 59 Rn. 20ff.; Jouanjan (Fn. 2), § 69 Rn. 72.

[50]

Jean Rivero, Existe-t-il un critère du droit administratif?, Revue du droit public et de la science politique en France et a l’étranger 69 (1953), S. 279, 289.

[51]

Sabino Cassese, Le droit tout puissant et unique de la société, Rivista trimestrale di diritto pubblico 59 (2009), S. 879, 882f. (Übersetzung).

[52]

Ausführlich Schönberger (Fn. 2), § 71.

[53]

Vgl. die Beiträge von Michel Fromont, IPE III, § 55, und Schiera (Fn. 40), § 68.

[54]

Ausführlich Poole (Fn. 33), § 60 Rn. 7f.; Cassese (Fn. 19), § 41 Rn. 20.

[55]

Näher Pauly (Fn. 35), § 58 Rn. 9ff.; prononciert Reimund Schmidt-De Caluwe, Der Verwaltungsakt in der Lehre Otto Mayers, 1999, S. 47ff. und 262ff.