Handbuch Ius Publicum Europaeum

c) Gewaltenteilung

99

Elemente der Gewaltenteilung zeigen sich in verschiedener Hinsicht. Bezogen auf das Verfahren kommen sie in zweifacher Hinsicht zum Ausdruck. Zum einen sichert und fördert das Zusammenwirken mehrerer Organe eine Machtbegrenzung.

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Zum anderen aber ist die Verteilung der Bestellungsrechte bezogen auf eine bestimmte Zahl von Richtern Ausdruck der Gewaltenteilung, und zwar in Bundesstaaten sowohl in horizontaler Sicht, als auch in vertikaler Sicht, wenn beiden Kammern des Parlaments für eine bestimmte Zahl von Richtern ein Vorschlags- oder gar ein Wahlrecht zukommt.

101

Dass schließlich die Abwahl oder Abberufung von Verfassungsrichtern vor dem Ende ihrer Amtszeit rechtlich eng begrenzt und faktisch nahezu ausgeschlossen ist, ist Ausdruck der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive einerseits und der Gerichtsbarkeit in der Sonderform der Verfassungsgerichtsbarkeit andererseits.

IX. Der Fall Polen: Missachtung von Bestellungsregeln als erster Schritt der Demontage eines Gerichts

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Zum Abschluss soll gleichsam als Fallstudie die im Herbst 2015 beginnende Verfassungskrise geschildert werden, an deren Beginn eine Auseinandersetzung um die Wahl einiger Richter des polnischen Verfassungsgerichts im Herbst 2015 stand. Ausgangspunkt für die Verfassungskrise rund um das Verfassungsgericht waren die Parlamentswahlen am 25. Oktober 2015: Die PiS erreichte bei einer Wahlbeteiligung von knapp über 50 % mit 37,6 % der gültigen Stimmen die Mehrheit der Sitze im Sejm, der ersten Kammer des polnischen Parlaments, nämlich 235 der insgesamt 460 Sitze. Dass es sich dabei um ein knappes Ergebnis handelte, zeigte sich z.B. darin, dass ein Bündnis von sechs linken Parteien,[157] die für politische Bündnisse geltende 8 %-Hürde um nur 0,45 % verfehlte. Das Wahlergebnis alleine kann jedoch die nachfolgenden Ereignisse nicht hinreichend erklären. Die Wurzeln der Krise liegen tiefer und zwar in der Geschichte des postkommunistischen Polens mit einer zersplitterten Parteienlandschaft, auf die hier nicht näher eingegangen werden kann.[158]

1. Der verfassungsrechtliche Rahmen

103

Das polnische Verfassungsrecht galt als eines der Vorbilder für eine funktionierende Verfassungsgerichtsbarkeit in den ehemals kommunistischen Staaten Osteuropas. Die polnische Verfassung aus dem Jahr 1997[159] widmet – vergleichbar dem deutschen Grundgesetz – der Einrichtung bzw. Organisation des Verfassungsgerichts nur wenige Bestimmungen:[160] Das Verfassungsgericht besteht aus 15 Richtern, die vom Parlament für die Dauer von neun Jahren aus Personen ausgewählt werden, die sich durch ihre besonderen Rechtskenntnisse auszeichnen. Eine Wiederwahl ist nicht zulässig.[161] Für den Präsidenten des Verfassungsgerichts sowie für dessen Stellvertreter ist ein besonderes Bestellungsverfahren vorgesehen.[162] Die richterliche Unabhängigkeit[163] ist ebenso festgelegt wie eine – vergleichsweise strenge – Unvereinbarkeit mit anderen Ämtern und Tätigkeiten.[164] Im Übrigen werden die Organisation des Gerichts und die Regelung des Verfahrens an den einfachen Gesetzgeber delegiert.[165]

2. Die Vorgeschichte

104

Zum Verständnis des Konflikts um das Verfassungsgericht ist die jüngere Vorgeschichte wichtig, die mit Versuchen der Reform der polnischen Verfassungsgerichtsbarkeit begann.[166] Im Jahr 2013 wurde mit den Arbeiten an einem neuen Gesetz über das Verfassungsgericht begonnen, in die auch frühere und in den Jahren 2015/16 noch amtierende Richter des Verfassungsgerichts in die Arbeiten eingebunden waren.[167] Diese Arbeiten mündeten im Frühjahr 2015 in einen Bericht über eine Gesetzesnovelle, die – noch unter alter Parlamentsmehrheit, die ab Herbst 2015 mit absoluter Mehrheit regierende Partei PiS war noch in Opposition – im Juni 2015 beschlossen wurde und am 30. August 2015 in Kraft trat.[168] Der aus späterer Sicht bedeutsamste Punkt dieser Novelle bildete eine Ermächtigung an das Parlament, noch vor den Wahlen im Oktober 2015 alle fünf Richter, deren Bestellungsdauer im Jahr 2015 endete, neu zu wählen.[169]

3. Die Richterwahlen im Jahr 2015

105

Auf Grundlage der genannten Ermächtigung wählte das noch aufgrund der Wahlen des Jahres 2011 zusammengesetzte Parlament am 8. Oktober 2015 fünf neue Richter, davon drei auf Stellen, die in der alten Legislaturperiode ausliefen, und zwei Richter auf Stellen, für die die Amtszeit erst im Dezember endete, d.h. nach der Konstituierung des neuen Parlaments am 12. November 2015.[170] Das neue Parlament widerrief am 25. November 2015 die Wahl der fünf Richter vom 8. Oktober 2015 und wählte stattdessen fünf neue Richter.[171] Der Präsident der Republik vereidigte am 3. Dezember 2015 kurz nach Mitternacht vier der fünf neu gewählten Richter; ein weiterer Richter wurde am 9. Dezember 2015 vereidigt.[172] Noch am Tag der ersten Vereidigung entschied das Verfassungsgericht, dass die drei für die in der alten Periode ausgelaufenen Richtermandate gewählten Richter rechtmäßig vom alten Parlament, die beiden Richter für Dezember jedoch rechtmäßig vom neuen Parlament gewählt wurden.[173] Damit hatte das Verfassungsgericht am 9. Dezember 2015 zwölf (zehn früher und zwei neu bestellte) Richter, die unbestritten rechtmäßig gewählt und vereidigt wurden. In Bezug auf drei weitere Richter, die nach der Entscheidung des Verfassungsgerichts rechtmäßig gewählt wurden, fehlte die Vereidigung durch den Präsidenten der Republik. Drei Richter waren nach Ansicht des Verfassungsgerichtes unrechtmäßig gewählt, wurden aber vom Präsidenten der Republik vereidigt (sog. „Dezember-Richter“). Pointiert formuliert gab es zu diesem Zeitpunkt daher 18 Richter für 15 Richterstellen. Die drei vereidigten „Dezember-Richter“ wurden zwar in das Gerichtsgebäude eingelassen und sie wurden auch mit Amtsräumlichkeiten ausgestattet; eine Mitarbeit an anhängigen Fällen und in den Beratungen wurde ihnen jedoch zunächst verwehrt.

4. Die Gesetzesänderungen im Dezember 2015 und ihre Auswirkungen

106

Eine im Eilverfahren beschlossene Novelle des Gesetzes über das Verfassungsgericht[174] bildete den zweiten Aspekt der Verfassungskrise:[175] Die Novelle wurde von der Sejm am 22. Dezember 2015 beschlossen, vom Senat zwei Tage später bestätigt und vom Präsidenten der Republik nach den Weihnachtsfeiertagen unterzeichnet, sodass die Gesetzesänderung am 28. Dezember 2015 veröffentlicht werden und in Kraft treten konnte. Ein wesentlicher Aspekt der Novelle lag in Änderungen des Verfahrensrechts des Verfassungsgerichts: So müssen bei Plenarentscheidungen 13 von 15 Richtern anwesend sein,[176] Entscheidungen über die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen benötigen einen Konsens von zwei Dritteln der anwesenden Richter[177] und die Fälle müssen in der Reihenfolge ihres Einlangens beim Verfassungsgericht entschieden werden.[178]

107

Damit trat die Verfassungskrise in ihre nächste Phase: Das Verfassungsgericht tagte im Januar 2016 im Plenum mit zwölf Richtern und zog weder die drei vereidigten, noch die drei vom alten Parlament gewählten Richter hinzu. Weil es aber damit das Präsenzquorum von 13 Richtern nicht erreichen konnte, beschloss es auf der Basis der verfassungsrechtlichen Rahmenregelungen und des alten Verfahrensrechts die Verfassungsmäßigkeit der Novelle vom 22. Dezember 2015 zu überprüfen.[179] In einer Entscheidung vom 9. März 2016 befand das Verfassungsgericht die Gesetzesnovelle vom 22. Dezember in allen wesentlichen Punkten für verfassungswidrig.[180]

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Nahezu zeitgleich mit diesem Urteil wurde das Gutachten der Venedig-Kommission zu den Gesetzesänderungen veröffentlicht;[181] es kommt praktisch in allen Punkten zu demselben Ergebnis wie das Verfassungsgericht. Interessant ist, dass dieses Gutachten aufgrund eines Ersuchens der polnischen Regierung vom 23. Dezember 2015 erstattet wurde;[182] dies offensichtlich in der Absicht, im Konflikt mit der Europäischen Kommission eine Bestätigung der Rechtmäßigkeit des eigenen Vorgehens zu erhalten.

109

Die Funktionsperiode des Präsidenten des Verfassungsgerichts Andrzej Rzepliński endete am 19. Dezember 2016. Durch ein wenig zuvor beschlossenes und an diesem Tag publiziertes Gesetz wurde dem Staatspräsidenten die Kompetenz zur Bestellung eines interimistischen Präsidenten zugewiesen.[183] Dieses – in dieser Form neu geschaffene – Amt wurde von der im Dezember 2015 zur Verfassungsrichterin ernannten Julia Przyłębska an den beiden Tagen des 20. und 21. Dezember 2016 ausgeübt. Ebenfalls in vorgenanntem Gesetz wurde das der Vollversammlung des Verfassungsgerichts zukommende Vorschlagsrecht für die Stelle des Präsidenten des Verfassungsgerichts[184] in prozeduraler Hinsicht abgeändert.[185] Eine der Übergangsbestimmungen erklärte insbesondere die im – ebenfalls am 19. Dezember 2016 publizierten – neuen Gesetz über das Verfassungsgericht enthaltenen Präsenz- und Konsensquoren im Verfahren über die Ausübung des Vorschlagsrechts für nicht anwendbar.[186] Letztlich erhielt die interimistische Präsidentin Przyłębska 5 Stimmen der – grundsätzlich aus 15 Richtern bestehenden – Vollversammlung, wobei ein Richter (auf Grund der rasch einberufenen Sitzung) noch urlaubsbedingt abwesend war und sich acht Richter ihrer Stimme enthielten. Eine Stimme entfiel auf den Verfassungsrichter Mariusz Muszyński. Am 21. Dezember 2016 ernannte der Staatspräsident Julia Przyłębska zur neuen Präsidentin des Verfassungsgerichts. Diese auch in rechtlicher Perspektive fragwürdige Vorgehensweise führte zur endgültigen Beseitigung der Qualität eines unabhängigen Verfassungsgerichts. Zum Zeitpunkt des Abschlusses der Arbeiten an diesem Beitrag ist nicht absehbar, wie wieder eine unabhängige Verfassungsgerichtsbarkeit in Polen geschaffen werden kann.

X. Schluss

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Mit der Schilderung der Entwicklung in Polen ist vor Augen geführt, wie rasch eine funktionierende unabhängige Verfassungsgerichtsbarkeit zerstört werden kann. Auf diese Einsicht muss die Frage nach den Sicherungen gegen Krisen folgen, auf die abschließend einzugehen ist.

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Verfassungen entstehen häufig in prekären Situationen, weshalb jene, die für ihren Inhalt verantwortlich sind, auch bei den Regelungen über die Verfassungsgerichtsbarkeit mögliche Krisensituationen gut in den Blick nehmen und antizipieren können. Deshalb sind Regelungen über die Wahl und Bestellungen von Richtern in vielen Fällen auch und gerade für Konflikt- und Krisensituationen gedacht und gemacht. Historische Erfahrungen in anderen Ländern innerhalb und außerhalb Europas können überdies verdeutlichen, in welcher Form Anfechtungen der Unabhängigkeit der Verfassungsgerichtsbarkeit und der Regelungen über ihre Sicherung stattfinden können. Ein reiches Anschauungsmaterial für den Zugriff der Politik auf die Verfassungsgerichtsbarkeit zeigt die Geschichte des Supreme Court, die häufig mit dem Hinweis auf den „New Deal“ von Präsident Roosevelt und die ihn flankierenden „Maßnahmen“ zur Domestizierung des Supreme Court im Jahr 1937 identifiziert wird. Tatsächlich bietet bereits das 19. Jahrhundert in den USA reiches Anschauungsmaterial dafür, mit welchen Strategien parlamentarische Mehrheiten und Regierungen den Versuch unternahmen, eine Kongruenz zwischen rechtspolitischen Vorstellungen und personeller Konstellation im Verfassungsgericht für die eigene Regierungszeit herzustellen und die ihnen günstige Zusammensetzung für künftige Wahlperioden zu sichern.

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Solche Zugriffe sind an Übergängen von einer Regierung zu einer anderen besonders wahrscheinlich und häufig. Zu den Erscheinungsformen einer Krise gehört es, wenn ein Organ, das mitzuwirken hat, versucht, die Wahl eines Richters bis zu einem Zeitpunkt nach einer Parlaments- oder Präsidentenwahl hinauszuzögern. Ein anderes Phänomen ist es, wenn die alte Mehrheit den Versuch unternimmt, Richter auf Vorrat zu wählen, deren Stellen erst zu Beginn der neuen Wahlperiode vakant werden. Damit verwandt ist ein weiteres Phänomen, dass eine neue Mehrheit bereits erfolgte Wahlen annulliert und durch die Wahl anderer Richter ersetzt, dies in Fällen eines zusammengesetzten Bestellungsverfahrens, in dem noch nicht alle Schritte bis hin zur Ernennung und Vereidigung bis zum Beginn einer neuen Legislatur- oder Amtsperiode gesetzt wurden. Beispiele für solche Phänomene finden sich in den letzten Jahren in gemäßigter Form in den USA und in der Slowakei, in einer besonders extremen, die rechtsstaatlichen Standards deutlich unterschreitenden Form – wie eben gezeigt – in Polen.

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Ein weiteres Beispiel sind Einflussnahmen auf die Zusammensetzung durch Änderungen der Größe des Gerichts. Sofern diese nicht ausdrücklich in der Verfassung festgeschrieben ist, kann sie in vielen Fällen durch einfache Parlamentsmehrheit verändert werden. Selbst dort, wo sie in der Verfassung verankert ist, kann eine Zweidrittelmehrheit diese verändern, wie dies zuletzt in Ungarn geschehen ist. In der Geschichte des US Supreme Court finden wir reiches Anschauungsmaterial für diese Strategie beginnend mit Verkleinerungen und Vergrößerungen der Zahl der Richter des Supreme Court im Laufe des 19. Jahrhunderts bis hin zu der beim Versuch gebliebenen Vergrößerung des Supreme Court auf 15 Richter durch Präsident Roosevelt.[187] Mit solchen Änderung sollen – in der Diktion und der Vorstellung der Politik – „Mehrheiten im Gericht gedreht“ werden oder nachfolgenden Regierungen die Möglichkeit genommen werden, Richterstellen neu zu besetzen.

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Diese Vorstellung scheitert indessen häufig an den Richterpersönlichkeiten. Mögen sie von Regierungen und Parlamenten auch manchmal als Repräsentanten bestimmter Parteien oder politischer Richtungen missverstanden werden, zeigt sich in den allermeisten Fällen, dass sich Richter – nicht zuletzt durch die Unabhängigkeit des Amts – oft ganz anders entwickeln, als sich das politische Entscheidungsträger erwartet haben. Kurzfristig und mit entsprechender Konsequenz durchgeführt können aber gezielte Einflussnahmen dieser Art, eingebettet in andere Maßnahmen organisationsrechtlicher und verfahrensrechtlicher Art die Unabhängigkeit eines Verfassungsgerichts erheblich beeinträchtigen, ja sogar beseitigen.

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Zum Teil gibt es wie erwähnt Vorkehrungen auf Ebene nationaler Verfassungen. Zu ihnen gehört die Verlängerung der Amtszeit von Richtern über die Altersgrenze und die eigentliche Amtsdauer hinaus, falls kein Nachfolger gewählt wird ebenso wie das Vorsehen geringerer Präsenzquoren für den Krisenfall, ja sogar die Einberufung von eigenen Ersatzmitgliedern im Einzelfall. Zum Teil können sich solche Vorkehrungen aber als unzureichend erweisen, sei es weil ein politisches System insgesamt in die Krise geraten ist und diese Krise die Verfassungsgerichtsbarkeit nicht ausnimmt, mitunter ist sie auch vom Verfassungsgericht (mit)ausgelöst; oder sei es, weil eine sehr entschlossene Mehrheit, die auch den Verfassungsbruch in Kauf nimmt, Fakten schafft gegen die sich ein Gericht aus eigener Kraft nicht wehren kann.

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In solchen Fällen sind im europäischen Verfassungsverbund die demokratie- und rechtsstaatsbezogenen Sicherungsinstrumente und -verfahren gefordert. Der Umstand, dass sich diese unter bestimmten politischen Rahmenbedingungen als nicht effektiv erweisen, obwohl der Tatbestand für ihr Ingangsetzen offensichtlich erfüllt ist, bedeutet nicht, dass sie sinnentleert oder überflüssig wären. Ein solcher Befund gebietet vielmehr, über deren Weiterentwicklung nachzudenken.[188]

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Rainer Grote

§ 113 Die wichtigsten verfassungsgerichtlichen Verfahren im europäischen Rechtsraum

I. Einleitung1 – 5

II. Normenkontrolle als Kernkompetenz der Verfassungsgerichtsbarkeit6 – 39

1. Fehlen eines einheitlichen Modells der Normenkontrolle im europäischen Rechtsraum6, 7

2. Gegenstand und Prüfungsmaßstab der Normenkontrolle8 – 16

3. Grundtypen der Normenkontrolle17 – 36

a) Vorbemerkung: Zunehmende Einheit in der Vielfalt17

b) Präventive und repressive Normenkontrolle18 – 24

aa) Präventive Normenkontrolle19 – 23

bb) Repressive Normenkontrolle24

c) Abstrakte und konkrete Normenkontrolle25 – 36

aa) Abstrakte Normenkontrolle25 – 28

bb) Konkrete Normenkontrolle29 – 36

4. Komplexität der Entscheidungswirkungen37 – 39

III. Organstreitverfahren: das Stiefkind der Verfassungsgerichtsbarkeit40 – 81

1. Fehlende und lückenhafte Regelung des Organstreitverfahrens40 – 42

2. Hauptformen des Organstreits im europäischen Rechtsraum43 – 57

a) Organstreit als „klassischer“ Kompetenzkonflikt zwischen den Staatsgewalten44 – 51

aa) Überblick44 – 46

bb) Italien: das Organstreitverfahren als Instrument zum Schutz der Judikative47 – 51

b) Organstreitverfahren als Streit um Befugnisse und Kompetenzen von Verfassungsorganen und Organteilen52 – 57

aa) Überblick52, 53

bb) Deutschland: das Organstreitverfahren als Instrument des politischen Minderheitenschutzes54 – 57

3. Nicht-kontradiktorische Formen der Klärung von Organkompetenzen58 – 63

4. Gegenstand des Organstreitverfahrens64 – 70

5. Subsidiarität des Organstreitverfahrens71 – 78

6. Entscheidungswirkungen79 – 81

IV. Individualbeschwerde: die Zukunft der Verfassungsgerichtsbarkeit?82 – 110

1. Verfassungsrechtliche Individualbeschwerde als Herzstück des Individualrechtsschutzes82 – 87

2. Hauptformen der Individualbeschwerde im europäischen Rechtsraum88 – 97

3. Gegenstand und Prüfungsmaßstab der Individualbeschwerde98 – 105

4. Beschwerdebefugnis106 – 108

5. Rechtswegerschöpfung109

6. Entscheidungswirkungen110

V. Schlussbemerkung111 – 113

Bibliographie

Allgemeine Hinweise