Derecho a la comunicación en América Latina

Los medios de comunicación y la representación política

La última parte del libro se ocupa del problema de la representación de los intereses locales y nacionales a través del uso estratégico de medios y tecnologías de comunicación. Esta representación corresponde a las posibilidades de participación real que tienen los ciudadanos de cara a expectativas de justicia social que responden al carácter problemático de las convivencias y las tensiones entre centros y periferias, perspectiva presente en el modo en que se puede explicar historiográficamente el surgimiento de los medios de comunicación en Latinoamérica.

El punto de partida refiere a un déficit en las posibilidades de representación política vivenciada por los grupos históricamente subordinados. De esta forma, la crítica a los medios tradicionales estriba en que no logran dar cuenta de los dramas sociales, las violencias y las diversas formas de invisibilización social promovidas institucionalmente y que responden a los intereses económicos y políticos propios del tiempo presente. Los grupos reclaman una manera de solventar la ausencia de justicia y asumen que la superación de las limitaciones se da por el camino de la democratización, mediante el cual adquieren inteligibilidad en el marco político social. Tales grupos consideran que por la vía de la visibilidad en el espectro mediático se puede impugnar el régimen de relaciones sociales que armonizan las injusticias padecidas, proceso que adquiere una dimensión transnacional en tanto que se adopten los referentes constitucionales para cualificar las luchas sociales con las que los sujetos ven la finalidad de sus procesos reivindicatorios.

La reflexión final del libro inicia con el capítulo La concentración mediática y el derecho a la comunicación. Análisis comparado de El Salvador y Nicaragua, escrito por Andrea Cristancho Cuesta de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas. La autora aborda la relación entre la concentración mediática y la regulación de los medios de comunicación en Centroamérica; para ello, estudia los casos de El Salvador y Nicaragua, por ser países que comparten rasgos históricos comunes como los procesos de democratización y las políticas de ajuste estructural desarrolladas en la década de los noventa, pero en los que la concentración y sus efectos sobre el derecho a la comunicación se manifiestan con matices diferentes. Esta característica del escenario mediático de los dos países estudiados se ha convertido en un obstáculo para contar con una agenda informativa plural que incluya las narrativas y preocupaciones de los diversos sectores de la población, además de ubicar a los periodistas en una condición de vulnerabilidad. En este orden de ideas, se propone una discusión teórica encaminada a delinear la relación entre la regulación, concentración mediática y derecho a la comunicación.

En relación con el texto anterior, se presenta el capítulo Comunicación política en la web 2.0: conflictos y divergencia en el ciclo político latinoamericano a la luz de su contenido normativo común, escrito por Efrén Guerrero Salgado de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. La propuesta ilustra cómo la realización de referendos constitucionales, consultas populares, elecciones municipales, regionales, legislativas y presidenciales realizadas recientemente en América Latina tienen la capacidad de producir polarización política de manera que se afecten formas de participación democrática, resolutivas de los problemas comunes y urgentes. A través del análisis de redes sociales, se estudian cuatro casos en los cuales hay alteraciones en la percepción ciudadana sobre el estado de la participación democrática, revisadas desde la perspectiva del derecho a la comunicación.

El último capítulo que cierra la sección y el libro se titula Experiencias con los medios y tecnologías de comunicación en la configuración de la valoración social de lo indígena: una aproximación a las comunidades embera chamí del departamento del Valle del Cauca, Colombia, escrito por Adriana Rodríguez Sánchez y Carlos Andrés Tobar Tovar de la Pontificia Universidad Javeriana Cali. El capítulo plantea una reflexión sobre el lugar que tienen los medios y tecnologías de comunicación en los conflictos interculturales que configuran la valoración social de lo indígena en el caso de las comunidades embera chamí que habitan las subregiones sur y centro del departamento del Valle del Cauca, Colombia. En aras de este propósito, se plantea una interpretación sobre el modo en que los consumos mediáticos institucionalizan un espacio de referencia identitaria adicional a los provistos por la ancestralidad y la tradición de la lucha social que ha tenido lugar desde la segunda mitad del siglo XX en el país. Para complementar, se alude a las búsquedas por instrumentalizar los medios en función de mejorar las estrategias de representación política de estas comunidades.

Los trabajos sobre la representación política aportan a la discusión contemporánea sobre los enmarcamientos sociales donde los grupos desarrollan diagnósticos particulares de las injusticias que padecen y agencian una manera de recomponer el plano de la justicia social, desvirtuada por cuenta de la falta de concertación y consenso en el plano de las políticas públicas. En síntesis, la discusión propuesta en función de los límites del acceso a la información y sus implicaciones para la vida política, el régimen jurídico de la comunicación, y la relación entre medos y representación política, conforman un hilo conductor que favorece la discusión académica sobre el derecho a la comunicación en términos de un derecho en construcción. Desde esta mirada, el libro se entiende como una propuesta interpretativa en la que se ordenan diversos puntos de vista que pueden dar lugar en el futuro a una postura conjunta que aporte a la construcción de políticas en nuestros respectivos países.

1 Doctor en Antropología de la Universidad Autónoma de Barcelona (España). Profesor del Departamento de Comunicación y Lenguaje de la Pontificia Universidad Javeriana Cali (Colombia). ORCID Id: <http://orcid.org/0000-0001-5144-5462 >.

Referencias

Aguilar Calahorro, A. (2017). El derecho fundamental a la comunicación 40 años después de su constitucionalización: expresión, televisión e internet. Revista de Derecho Político, 1(100), 405-439. doi:doi:https://doi.org/10.5944/rdp.100.2017.20705

ONU: Asamblea General, Declaración Universal de Derechos Humanos, 10 Diciembre 1948, 217 A (III), disponible en esta dirección: https://www.un.org/es/universal-declaration-human-rights/

Parte 1: Limitaciones al acceso a la información y sus impactos en la vida política

Niveles de incumplimiento a diez años de la aprobación de la Ley de Derecho de Acceso a la Información Pública en Uruguay

Giorgina Santángelo

Universidad Católica del Uruguay

bsantang@ucu.edu.uy

Introducción
El Derecho a la Comunicación como articulador del derecho de acceso a la información pública

Del latín communicare, la palabra comunicación hace referencia a participar en común, poner en relación. Pasquali (1970), en su obra “Comprender la comunicación” rescata la esencia de este acto como parte inexorable de la propia existencia del hombre y sin la cual la sociedad no podría existir, constituyendo el medio básico y fundamental de la convivencia humana (Bech, 2015). Además, para Alfonso Gumucio (2012), los constitutivos de nuestros derechos humanos son rasgos que nos diferencian de otras especies animales, pues solo la especie humana puede elegir consciente y libremente su identidad o su orientación ideológica, sus valores éticos y ejercer su derecho de opinar. En este sentido, la comunicación articula todos los demás derechos.

Por otra parte, Dominique Wolton (2001) define a la comunicación, antes que nada, como una experiencia antropológica fundamental, pues al implicar el intercambio con otros se convierte en un acto esencial para la vida individual y colectiva. Sin embargo, la comunicación es una realidad que no existe per se, sino que está ligada a un modelo cultural y a una representación del otro; comunicar implica difundir y también interactuar con un individuo o una comunidad, involucrando la adhesión a valores fundamentales de libertad y procurando un orden democrático. Sumado a esto, la política también es un componente inevitable de la vida en sociedad ya que no se puede prescindir de una forma de organización. De ahí que comunicación, sociedad y política sean expresiones recíprocas de la misma naturaleza humana y que devienen en derecho a participar en la vida social, política y en la comunicación que las acompaña y viabiliza (Andrade, 2009).

De esta manera, la comunicación como derecho humano fundamental es reconocido y protegido por los sistemas internacionales, en especial por la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948), donde se afirma que:

Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión (art. 19).

Asimismo, La Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) (Organización de los Estados Americanos (OEA, 1969)) lo reconoce como una manifestación directa de la libertad de expresión y pensamiento que no puede estar sujeta a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, a excepcionalidad de propaganda a favor de la guerra o apología del odio y racismo (art. 13). En este orden de ideas, en el 2006 la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sentó un precedente en la materia al interpretar y aplicar el fallo Claude Reyes y otros vs. Chile, de conformidad con los artículos 62.3 y 63.1 de la CADH, amparando el derecho humano a la libertad de expresión. En particular, expresó que la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole protege el derecho de todas las personas de acceder a la información contenida en los archivos estatales, con las salvedades reconocidas por el propio sistema. Como se puede apreciar, estamos hablando de un derecho que engloba un conjunto de otros derechos como son el acceso a la información, la libertad de opinión, la libertad de expresión y la libertad de difusión (Gumucio, 2012).

Además del reconocimiento internacional del derecho a la comunicación, es importante destacar el informe MacBride21 (UNESCO, 1980), otra muestra de la voluntad colectiva de las naciones para promover el derecho a la comunicación a nivel de diseño de políticas públicas. Este documento ya advertía la existencia de un desequilibrio muy importante en el flujo de informaciones a nivel mundial a favor de los países desarrollados por encima de los en vía de desarrollo, donde más del 90% de la producción y distribución de información provenía de los primeros, estableciendo la necesidad de instaurar un nuevo orden más plural y democratizando la circulación y producción de información en el mundo.

Sin embargo, en pleno siglo XXI, las tecnologías de la información y comunicación no han podido revertir esa asimetría que se suma al desigual acceso a la riqueza, aumentando más la brecha entre los ciudadanos. Uno de los indicadores más señalados post Mac Bride es la inequidad en el desarrollo de las industrias culturales y en el acceso diferencial de los ciudadanos a estas fuentes de entretenimiento, información y educación en el continente (Sánchez, 2005). En este marco, el derecho de acceso a la información se transforma en un derecho “bisagra” ya que habilita el ejercicio informado de otros derechos como los políticos o los sociales y económicos. Los sectores sociales marginados o excluidos, que tienen dificultad de acceso a mecanismos de información, se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad para proteger sus derechos y prevenir abusos de parte del Estado, así como para luchar contra la corrupción y el autoritarismo (Comisión Interamericana de Derechos Humanos [CIDH], 2011).

La transparencia como facilitador de procesos de rendición de cuentas y mejora de la calidad democrática

Durante la mayor parte de su existencia, las democracias occidentales se han sostenido sin la exigencia de la transparencia y acceso a la información pública. El mayor volumen de aprobación de leyes reguladoras en América Latina data de los últimos veinte años; a pesar de que México como país pionero aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en el año 2002, en los últimos treinta años la democracia y la transparencia han desarrollado una relación hasta volverse fórmula característica de la modernidad y la globalización (Aguilar, 2015, p.5). De acuerdo a esto, la transparencia hace referencia a una práctica o un instrumento que utilizan las organizaciones para volver público cierto tipo de información o procesos de toma de decisiones, e implica una redefinición en la relación individuo-gobierno al suponer la apertura de canales de comunicación y coordinación entre los distintos niveles de gobierno y sus respectivas instituciones, permitiendo la evaluación de la gestión de las autoridades electas.

La transparencia como el acceso ciudadano a la información del desempeño de las funciones públicas distingue dos modalidades: activa y pasiva. La primera, también llamada “proactiva”, refiere a aquella de difusión periódica impuesta a los órganos del Estado, generalmente asociada al acceso a un nivel mínimo de información acerca de las funciones y el desempeño de los organismos (actividades, dotación, presupuesto, objetivos, indicadores de gestión, sistemas de atención al público, etc.). La segunda modalidad es la transparencia “pasiva” o “responsiva” asociada a la obligación del Estado para conceder a los ciudadanos (solicitud específica previa) acceso oportuno a información que obre en poder de los órganos públicos, salvo que medie razón legalmente establecida e imparcialmente acreditada para justificar la reserva o secreto (seguridad nacional, derechos de terceros, procedimientos en trámite cuya revelación anticipada perjudique el cumplimiento de una función pública, libertad de empresa, entre otros). Asimismo, los ciudadanos deben tener la posibilidad de cuestionar por la vía judicial la denegación de acceso que la administración fundamente en razón de alguna causal legal (Blanes Climent, 2012).

Entonces, desde la dimensión vínculo entre el ciudadano y el gobierno, la transparencia puede generar la posibilidad de que el ciudadano consienta o desapruebe las políticas y decisiones adoptadas, fortaleciendo procesos de rendición de cuentas y la legitimidad del gobierno. A su vez, desde el lado del gobierno, facilita la toma de decisiones más acertadas y la capacidad de corregir sus rumbos (Aguilar, 2015, p.20). Según esto, el acceso a la información pública permite a la ciudadanía ejercer un control social o accountability vertical sobre la actividad de los agentes públicos, a través del ejercicio de acciones administrativas o jurisdiccionales, la presión social y la mediación de las manifestaciones públicas y de los medios de comunicación (Bermúdez y Mirosevic 2008). A su vez, la circulación de información entre organismos públicos facilita mecanismos de accountability horizontal, acciones colaborativas entre agencias que tienen un impacto positivo en el diseño de las políticas públicas (p.5).

A pesar de lo anterior, el vínculo entre el derecho de acceso a la información pública y la rendición de cuentas no es lineal ya que el primero es una condición necesaria, pero no suficiente, para garantizar lo segundo. Para entenderlo mejor hay que profundizar en el concepto; la rendición de cuentas engloba dos dimensiones o aspectos clave: el derecho del ciudadano a exigir respuestas y la capacidad para sancionar a aquellos actores del Estado que no sean transparentes. En este sentido, el ciudadano puede solicitar información a los funcionarios públicos sobre sus decisiones (dimensión informativa del proceso) o pedir explicación de los porqués de esas decisiones (dimensión argumentativa), como justificación del ejercicio del poder. De esta manera, para que el proceso de rendición de cuentas se efectivice debe haber inspección pública; el gobierno debe justificar sus actos, y estar supeditado a posibles sanciones. Si los funcionarios que violan el acuerdo no son sometidos a ningún castigo, el proceso de rendición aparece como un acto de simulación de la restricción real al poder. Así, en la medida de que estas dimensiones estén presentes en todos los casos, se reconocen instancias de rendición de cuentas con diferentes intensidades y énfasis variados (Schedler, 2004, p.15).

En este sentido, el autor Jonathan Fox (2008) señala las condiciones en las que la transparencia da lugar a la rendición de cuentas, la cual incluye una amplia gama de procesos, actores y relaciones de poder, y menciona algunos dilemas que se establecen entre los dos conceptos. Uno de ellos refiere al objetivo de la transparencia, ya que diferentes fines requieren de estrategias diferentes; en este sentido, si la transparencia está orientada a controlar la corrupción o mejorar el desempeño gubernamental en general, la información deberá ser suficiente, confiable y describir resultados e impactos. El segundo dilema señalado tiene que ver con las implicaciones entre los enfoques individuales o institucionales; es decir, si las investigaciones están orientadas a la búsqueda de culpabilidades individuales o se concentran en detectar problemas institucionales o fallas del sistema para evitar que estos sucesos no vuelvan a pasar. El tercer dilema tiene que ver con la diferencia entre datos oficiales e información confiable; en este marco el autor diferencia entre la rendición de cuentas “clara” u “opaca”, siendo la primera la única que habilita procesos de rendición efectivos y la prevención de eventuales transgresiones, reforzada por la capacidad de aplicar sanción. En la superación de estos dilemas es cuando la transparencia fortalece derechos vinculados al acceso a la información pública.

Otra de las características para que la transparencia habilite procesos de rendición de cuentas tiene que ver con las características de la información, pues debe cumplir con determinados atributos: accesible, exhaustiva, relevante, de calidad y fiable. Cuando se habla de accesible, no solo se hace referencia al marco normativo que asegura la disponibilidad para todos, sino también a la utilización de un lenguaje inclusivo, claro y simple; sin costos y ubicable. Por otra parte, la relevancia de la información se piensa en la necesidad del usuario; la fiabilidad, se refiere al chequeo de esta información por parte de agencias o auditores con establecimiento de estándares; y finalmente, cuando se habla de calidad se alude a una información completa y consistente32 (Kaufmann & Vishwanath, 2008).

La principal debilidad en relación con el vínculo entre la transparencia y el proceso de rendición de cuentas es la ausencia de marcos conceptuales precisos que permitan entender los diversos caminos causales, a través de los cuales ciertas reformas en pro del derecho a la información logran influir en el comportamiento de instituciones. A pesar de esto, es pertinente resaltar que para que se cumpla el poder de la ciudadanía en el régimen democrático, la población necesita estar en permanente comunicación con todas las instancias políticas vinculadas al gobierno, pues desde el punto de vista institucional, la gran mayoría de las reformas carecen del suficiente respaldo para ser obligatorias, aplicar sanciones, brindar protección y ofrecer compensaciones, quedando en la práctica y estando supeditadas a la buena disposición de los actores involucrados (Fox, 2008, p.13). Además, se ha constatado que a pesar de establecer marcos jurídicos avanzados y el derecho de acceso a la información, los gobiernos todavía cuentan con un margen de acción para imposibilitar su efectividad como derecho humano (Bustamante y Meyer, 2016, p.17); por esto son necesarios esfuerzos para mejorar la calidad de la gestión pública (Cunill et al., 2006, p.167), traducidos en costos indirectos a los organismos obligados, retos en la toma de resoluciones, cambios en mecanismos y estructuras instaladas que vienen desde hace ya mucho tiempo, y ajustes en los perfiles de liderazgos que signifiquen movimientos en las estructuras de poder. A pesar de esto, es pertinente resaltar que para que se cumpla el poder de la ciudadanía en el régimen democrático, la población necesita estar en permanente comunicación con todas las instancias políticas vinculadas al gobierno, pues desde el punto de vista institucional, la gran mayoría de las reformas carecen del suficiente respaldo para ser obligatorias, aplicar sanciones, brindar protección y ofrecer compensaciones, quedando en la práctica y estando supeditadas a la buena disposición de los actores involucrados (Fox, 2008, p.13). Además, se ha constatado que a pesar de establecer marcos jurídicos avanzados y el derecho de acceso a la información, los gobiernos todavía cuentan con un margen de acción para imposibilitar su efectividad como derecho humano (Bustamante y Meyer, 2016, p.17); por esto son necesarios esfuerzos para mejorar la calidad de la gestión pública (Cunill et al., 2006, p.167), traducidos en costos indirectos a los organismos obligados, retos en la toma de resoluciones, cambios en mecanismos y estructuras instaladas que vienen desde hace ya mucho tiempo, y ajustes en los perfiles de liderazgos que signifiquen movimientos en las estructuras de poder.

Teniendo en cuenta lo anterior, el análisis de la estructura y organización actual de los portales gubernamentales de tipo “data.gov” en Australia, Canadá, Francia, Nueva Zelanda, Singapur, Estados Unidos y Reino Unido, ha dejado algunas observaciones relevantes al medirlos con una serie de estándares previamente construidos: calidad basada en la validez, consistencia y confiabilidad; exhaustividad, facilidad de acceso y visibilidad; facilidad de uso, legibilidad y pertinencia temporal. De esta forma, la observación más importante es que la mayoría de los portales todavía tienen carencias importantes en su organización, siendo las principales debilidades: la dificultad de lograr la publicación de todos los datos señalados como relevantes; la especificación de la entidad a la cual hacen referencia, el periodo y el autor; los inconvenientes para identificar datos claramente relacionados a la rendición de cuentas como la fecha de publicación, última actualización y nivel de precisión, e incluso la falta de mecanismos de navegación, descripciones o definiciones de los conceptos manejados. Así, la principal preocupación del estudio señalado es que los portales funcionan como simples bancos de datos y no como herramientas de empoderamiento ciudadano (Lourenço, 2015).

Otros estudios recientes señalan costos indirectos para los organismos en el cumplimiento de la normativa de aspectos organizacionales (Yupan Bo, 2018). El primer aspecto señalado, es un valor intangible: el cambio de cultura organizacional. Cuando los funcionarios presentan bajo nivel de concientización sobre el valor de la información para el ciudadano, organizarla, clasificarla y publicarla de forma periódica puede no solo tornarse en un sinsentido sino en una pérdida de poder. Por otra parte, dada su cuantía, la producción de datos abiertos para la implementación de los sistemas de carga requiere de trabajo extra para los organismos, por lo cual se vuelve imprescindible destinar tiempo y presupuesto específico para la tarea. Un tercer aspecto organizacional tiene que ver con las estructuras y su nivel de burocratización de los procedimientos: cuanto menos flexibles y centralizados son, se transforman en un riesgo para el funcionario, quien pierde el entusiasmo para la generación y circulación de información; finalmente, un último aspecto a destacar es el rol de los líderes como principales impulsores de estos programas.

Así, puede afirmarse que se reconoce el derecho de acceso a la información pública como una de las condiciones sustantivas para incrementar la calidad de la democracia y para afirmar la capacidad de control de los ciudadanos sobre el ejercicio del poder público. Retomando los dilemas o actuales tensiones entre transparencia y rendición de cuentas, podemos afirmar que no cualquier escenario de acceso y transparencia genera

instancias genuinas de rendición de cuentas; son varios los esfuerzos organizacionales respecto a la calidad de la información y tecnologías al interior de los organismos, así como a la capacidad cognoscitiva de la ciudadanía para que podamos hablar de una cultura de la transparencia y, por lo tanto, de calidad de la democracia.