Derecho a la comunicación en América Latina

El caso uruguayo

Desde 2012, Uruguay forma parte de la Alianza para el Gobierno Abierto43, compuesta por más de 65 países y basado en tres pilares: transparencia, acceso a la información y participación. En la Declaración de Gobierno Abierto45, de la cual nace esta iniciativa, se visualiza el compromiso por parte de los países a incrementar la información disponible sobre las actividades del gobierno. Por otra parte, la Ley N°18.38165 del Derecho de Acceso a la Información Pública (en adelante LDAIP) (2008) y su decreto reglamentario dos años más tarde (Decreto No°232/010)76, regulan tanto la solicitud de acceso por parte del ciudadano (transparencia pasiva) como la información difundida proactivamente por los organismos públicos a través de sus sitios web (transparencia activa).

La LDAIP (2008) define como información pública a “toda la que emane o esté en posesión de cualquier organismo público, sea o no estatal, salvo las excepciones o secretos establecidos por ley, así como las informaciones reservadas o confidenciales” (art.2); es decir, como aquella que puede atentar contra la seguridad nacional, la libertad de empresa, etc. Además, el Decreto No°232/010 (2010), especifica 31 categorías de información de naturaleza presupuestal, funcional, salarial, normativa, de rendición de cuentas, informativa respecto a la actividad de las autoridades políticas y de seguimiento de políticas públicas, que deben estar disponibles para la ciudadanía (art.38). Sumado a esto, los sujetos obligados por ley deben enviar al organismo de control la actualización de la información solicitada durante el mes de marzo de cada año (art.7).

La reglamentación de la LDAIP creó la Unidad de Acceso a la Información pública (UAIP en adelante), un órgano desconcentrado de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y el Conocimiento (AGESIC); al estar sujeta al Poder Ejecutivo para nombrar sus miembros, la agencia cuenta con autonomía técnica pero no política. Dentro de las funciones de regulación y supervisión previstas para la UAIP, se encuentran brindar asesoramiento jurídico al Poder Ejecutivo en materia de acceso a la información pública; controlar el cumplimiento por parte de los organismos públicos; y resolver peticiones presentadas por las personas frente a la denegación o falta de respuesta por parte de los organismos. Además, en las actividades de promoción se encuentran la capacitación a funcionarios, y la generación de una nueva institucionalidad incipiente en materia de regulación, supervisión, diseño y ejecución de políticas de comunicación.

En el año 2013, con la aprobación de la Ley No°1917887 le fueron agregadas modificaciones a la UAIP en cuanto a la potestad de desclasificar la información cuyo proceso de clasificación no se ajuste a lo dispuesto en la normativa vigente. Este organismo de contralor98, está dirigido por un Consejo Ejecutivo integrado por tres miembros: el director ejecutivo de la AGESIC y dos miembros designados por el Poder Ejecutivo.

Estado de la implementación de la ley en el país

A pesar de su existencia, la UAIP no cuenta con autonomía en su forma de designación ni en el alcance en la toma de decisiones, pues la efectividad de las resoluciones depende en última instancia del presidente de la república; es decir, no tiene carácter vinculante ni un nivel de autonomía del presupuesto, ya que depende del organismo estatal en el que está inserto (Relatoría Especial para la Libertad de Expresión [RELE] y CIDH, 2016). A modo de ejemplificar este aspecto, ante la negativa de acceso a la información del Consejo Ejecutivo de la UAIP se extrajeron una serie de resoluciones de reclamos del Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2018). El 16 de marzo del año 2019 se resolvió que la Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE) debía entregar la totalidad de una información que había respondido parcialmente, solicitud que tenía por objeto “acceder a los gastos realizados en el marco de reuniones de subgerentes con jefes comerciales por el periodo comprendido entre los años 2010 a 2016” (CIDH, 2017).

En la misma fecha, también se resolvió que ante una solicitud ya realizada al Banco de Previsión Social (BPS), se debía responder “siempre y cuando la información se encuentre en su poder y no vulnere el ámbito de la confidencialidad” (CIDH, 2017). La solicitud tenía por objeto acceder, entre otras, a:

información estadística concreta y específica sobre los certificados médicos expedidos en los últimos seis meses en el Departamento de Colonia, discriminados por localidad y por centro de salud (privados y públicos) en el Dpto. de Colonia y relación con la media nacional (p.334).

Frente a esto, la Relatoría observó que en la mayoría de los casos las decisiones resolutivas se basan en el “silencio positivo” acaecido como consecuencia de la falta de respuesta de las instituciones ante las solicitudes de información pública (RELE y CIDH, 2018, p.259).

Funcionamiento de la LDAIP en la práctica

El último Informe Anual sobre el Estado de Situación del Derecho de Acceso a la Información Pública en Uruguay (AGESIC, 2017), señala que para ese año el total de los sujetos obligados por la LDAIP era 204. Así, se recibieron 4.323 solicitudes de acceso a la información pública por parte de la totalidad de los organismos, de las cuales se respondieron 4.216 y 53 fueron vencidas sin responder. Los organismos que recibieron mayor cantidad de solicitudes fueron la Intendencia de Montevideo (1489) (gobierno local) y la Junta Departamental de Montevideo (716) (ámbito legislativo local).

Tabla 1

Organismos con mayor cantidad de solicitudes de acceso a la información pública recibidas en el año 2017

Fuente: Informe anual sobre el estado de situación del derecho de acceso a la información pública (UAIP y AGESIC, 2017, p.7).

Durante 2019, la UAIP presentó el Sistema Integrado de Solicitudes de Acceso a la Información Pública109 que busca unificar en una sola herramienta toda la información relativa al cumplimiento de la ley. El usuario entonces podrá gestionar sus propias solicitudes de acceso y ver su estado.

Transparencia pasiva o responsiva

Aunque en la actualidad existen pocos trabajos académicos que den cuenta del perfil del ciudadano que hace uso del derecho de acceso, del impacto en su vida cotidiana y las dificultades a la hora de acceder a la información (transparencia pasiva), podemos encontrar investigaciones que dan algunas pistas. Entre ellas encontramos “Del dicho al hecho: derecho de acceso a la información pública en Uruguay” (Rossel y Piñeiro, 2014), donde se realiza una encuesta a 197 periodistas, actores claves en el uso de este derecho, obteniendo como resultado la descripción de un extendido conocimiento de la ley (seis de cada 10 sostiene conocerla); a pesar de ello, en la práctica, casi la mitad de los periodistas encuestados sostiene que la mejor forma de acceder a información es a través de su red de contactos (pedidos informales) y de sitios web (mecanismo formal), siendo las solicitudes un mecanismo subsidiario al que se acude cuando no se puede acceder a la información por otros medios. Solo un tercio de los encuestados dice haber realizado solicitudes alguna o más de una vez, la mayoría hechas en el año de la publicación y señalando un crecimiento del uso del mecanismo. Del total de pedidos, cerca de la mitad fueron contestados y solo seis de cada 10 dicen haberse recibido dentro de los plazos que la ley establece.

Además de la encuesta a periodistas, como segunda técnica de recolección de datos la investigación realizó un estudio piloto donde fueron entregadas 320 solicitudes de información aleatorias a organismos del Estado, las cuales respondían a diferentes perfiles de solicitantes: a) empresario hombre, b) empresaria mujer; c) ciudadana mujer que invoca la ley; d) ciudadano hombre que invoca la ley; e) periodista hombre; f) periodista mujer; g) ciudadana común mujer; h) ciudadano común hombre. El experimento implicó el envío de una misma solicitud por vía electrónica, que preguntaba a todos los organismos el número de funcionarios presupuestados que trabajaban al 31 de diciembre de 2013. Cabe señalar que la información solicitada entra en el marco de la información pública obligatoria y que por ley el solicitante tiene derecho a recibirla sin justificar el porqué. De las 320 solicitudes enviadas en este experimento, solo 55 (17,2%) tuvieron una respuesta favorable que derivó en la entrega de la información solicitada; el 83% restante no fueron respondidas, concluyendo que las características de género o profesión del solicitante no modifican el comportamiento del organismo frente al pedido, pues no hay desigualdad en la distribución de las respuestas y no respuestas.

Finalmente, si se analizan las respuestas de los organismos, los investigadores resaltan que algunos solicitan de forma arbitraria identificación y explicitación de los intereses que motivan la solicitud, así como qué uso darán a la información. Debido a que el estudio piloto solicita una información reglamentada como obligatoria en la ley nacional, este requerimiento muestra una violación a la ley en su artículo 3 y una obstaculización al derecho de acceso. Algunas respuestas publicadas en el informe que dan cuenta de esta observación, incluyen: “Con mucho gusto daremos la información, siempre que usted represente a algún organismo que quede habilitado por la Ley de Protección de Datos Personales” ((Rossel, Piñeiro, 2014, p.13); “…a los efectos de poder responder su solicitud a la brevedad le agradecemos que nos amplíe los datos de su presentación. A saber: quién desarrolla la investigación y el marco de la misma. Cuál es su ocupación, etc.” (Rossel y Piñeiro, 2014, p.13); o:

Sr. XXX, quisiera poder ayudarlo, pero si usted está realizando está investigación sabe que hay información que es confidencial. ¿Estaría bueno saber más sobre qué es la investigación que está desarrollando, para qué?, ¿para quién? ¿Objetivo? ¿Dónde va a ser usada y/o publicada? ¿Quién se responsabiliza? y todo otro dato que me aclare lo solicitado y vea si puedo ayudarlo (p.13).

Como puede notarse, aun a diez años de aprobada la ley, existen pocos estudios y datos sistemáticos de transparencia pasiva o aquella información que el ciudadano alcanza a través de solicitudes específicas a los organismos.

Transparencia activa o proactiva

A partir de 2010, el Departamento de Comunicación de la Universidad Católica del Uruguay en conjunto con el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (CAINFO), dan seguimiento de forma sistemática al nivel de cumplimiento de transparencia de los organismos públicos a través del monitoreo de la información publicada en sus sitios web y mediante el Índice de Transparencia Activa en Línea (ITAeL). Desde el principio, el informe utiliza la misma metodología para la construcción de los datos, posibilitando la comparación entre periodos y observando todos los sujetos obligados, así como también todas las categorías de información que indica la ley y el decreto reglamentario. Así, está compuesto por dos dimensiones: Información Obligatoria (IO), donde se relevan las obligaciones del Decreto 232/010 y se incorporan todos los cambios a nivel normativo1110; y la Participación e Interacción (IP). Cabe señalar que esta última mide todos los dispositivos que brindan los organismos para que el ciudadano pueda participar y vincularse, aunque no mide la participación real en servicios en línea (online), fuera de línea (offline) y plataformas digitales1211. Las dimensiones de análisis cierran a 100% y pueden observarse de forma separada.

Figura 1

Organismos relevados ordenados por nivel de cumplimiento ITAeL 2017

https://infogram.com/1-resultados-generales-1h7k2377q8jg4xr?live

Fuente: Índice de Transparencia Activa en Línea (Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública [CAinfo] y Universidad Católica del Uruguay [UCU], 2017).

Los principales resultados del informe de 20171312 señalan que de los 127 sitios web estudiados solo cuatro alcanzan niveles de cumplimiento superiores al 90%: Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU) con 100% de cumplimiento, seguido del Banco Central del Uruguay (98%), Plan Ceibal (93%), y el Correo Uruguayo (91%); es decir, publican la información obligada por ley y predisponen mecanismos o servicios para la participación de los ciudadanos. Solo 15 organismos del universo observado publican entre un 80 y 90% de la información obligatoria; si bien en promedio el índice registra un mejoramiento de un 6% de cumplimiento a nivel de los organismos con respecto al registro anterior (2016), a más de diez años de aprobada la ley solo el 56% de la información pública obligatoria está difundida, lo cual se traduce en un cumplimiento general “Medio” y un 18.9% nivel “Bajo”.

Figura 2

Nivel de desempeño por grupo de organismos ITAeL 2013-2017

https://infogram.com/5-indice-itael-por-grupo-de-organismos-2013-2017-1h7g6kkkn3go6oy?live

Fuente: Índice de Transparencia Activa en Línea (CAinfo y UCU, 2017).

En el otro extremo del nivel de cumplimiento, 18.9% de los organismos no publican ni la mitad de la información obligada por ley, de los cuales 24 publican menos del 40%. Quince de ellos son Juntas Departamentales, órgano legislativo del gobierno departamental que dicta decretos y resoluciones, sancionan los presupuestos elevados por el intendente, y crean y modifican contribuciones, impuestos y tarifas del intendente. Al igual que en los municipios (cuarto nivel de gobierno), estos organismos históricamente han puntuado bajo en el índice desde sus inicios en el año 2010.

Por su parte la UAIP como organismo de contralor, exhibe en su informe anual para el 2017 un aumento en la publicación de información pública obligatoria por parte de los organismos obligados. Para ello, se monitorearon algunas dimensiones del decreto reglamentario1413, utilizando la técnica del usuario oculto o simulado para evaluar los sitios web de 165 sujetos obligados de los siguientes niveles administrativos: Poder Ejecutivo; Poder Legislativo; Poder Judicial; Órganos de Contralor; Entes Autónomos; Servicios Descentralizados; Intendencias y Juntas Departamentales. Los resultados señalan que un 40.1% alcanzó un alto grado de cumplimiento en la medición, en tanto un 46.5% alcanzó un mediano grado; de cada 10 organismos públicos, 9 cumplen al menos parcialmente con sus obligaciones de transparencia activa.

A partir de los resultados del último informe ITAeL donde se da cuenta de un casi 20% de organismos que presentan un bajo nivel de cumplimiento, para este capítulo en particular se han realizado entrevistas semiestandarizadas para poder abordar las causas que explican las dificultades a la hora de cumplir con la normativa. Si bien el objetivo de esta etapa de la investigación es censar a los 24 organismos, en la actualidad el campo no ha sido cerrado debido al nivel de dificultad de agendar y coordinar las entrevistas en contexto electoral, por lo cual el calendario previsto para esta publicación no nos ha permitido contar con la totalidad de los datos. Es por ello que las apreciaciones que se señalan a continuación tienen un carácter de primera exploración.

Metodología del estudio

La publicación de la información obligatoria tiene como canal predominante el sitio web de los organismos; por eso, el objetivo de esta investigación exploratoria fue reconstruir las fortalezas y dificultades que enfrentan los organismos en los procesos de selección, publicación y actualización. A la fecha de la realización de este capítulo, se sistematizaron siete de los 25 organismos, de los cuales la mayor concentración en el nivel bajo de cumplimiento fueron las Juntas Departamentales, a las que se les dio prioridad en la implementación del campo y también en donde se reúnen las primeras reflexiones. Así, el estudio analizó cómo los factores relacionados a la cultura organizacional y los liderazgos podrían explicar el posicionamiento en el nivel bajo en el ITAeL. Para esto, las dimensiones observadas en las entrevistas fueron: a) perfil del entrevistado (formación, años en el organismo, tipo de cargo si es de confianza o técnico, tipo de contrato); b) actividades de comunicación a su cargo; c) conocimiento que tiene de la normativa sobre trasparencia (sabe de las obligaciones que implica para el organismo); d) recibimiento de capacitación por el organismo de contralor u otros; d) procedimientos y procesos vinculados a la carga de información en el sitio web; e) criterios de selección de la información que se publica; y f) con qué tipo de recursos humanos y económicos se cuenta para el funcionamiento del sitio.

Uno de los desafíos del campo fue encontrar el actor relevante, es decir, aquel o aquellos que tenían la información pertinente. El primer contacto fue con la secretaría general, figura central que media entre el presidente de la junta y el resto del organismo, la cual ofició de “puerta de entrada” informando sobre los actores y sesiones del organismo involucrados en el proceso de publicación de información en el sitio web. En un inicio, se relevó la existencia de referentes de transparencia activa y pasiva, pues la ley prevé la creación de estos cargos; en la totalidad de las juntas observadas hasta hoy, no existe esta figura por lo cual se entrevistó al personal del área de comunicación como instancia alternativa, es decir, aquellos reconocidos dentro de la institución como los “encargados de la comunicación en el organismo”. Para este trabajo, algunas instituciones tienen a una persona contratada y a otras bajo una contratación parcial. En este grupo variopinto, cada persona se diferencia por ocupar niveles y lugares distintos en el organigrama, poseer diferentes tipos de contrato y realizar diversas acciones según el organismo, tales como: seguimiento de prensa, mantenimiento del sitio web, redes sociales y comunicación interna. Además, la secretaria también abrió espacios de conversación con los técnicos informáticos que cargan la información al sitio web; en algunos casos se sumó el presidente de turno. De esta forma, se identifica que el gran flujo de información, su selección y publicación gira en torno a estas tres figuras mencionadas.

Principales observaciones

La publicación de información está altamente centralizada y depende de la aprobación del presidente; las primeras observaciones exhiben en unanimidad un total desconocimiento de la normativa del derecho de acceso a la información. Los actores entrevistados hasta el momento, reconocen no tener conocimiento de la existencia de la ley por lo tanto no es un criterio tomado en cuenta a la hora de seleccionar, publicar y actualizar la información del sitio web del organismo; por el contrario, la información publicada se vincula a la actuación del presidente y las comisiones correspondientes, ya que se considera de interés para la población y está dentro del mandato o misión del organismo. A su vez, dentro del presupuesto asignado no existe un ítem para dar cumplimiento con las responsabilidades que confiere la ley, destinando los recursos del área de comunicación en su totalidad para financiar eventos públicos del departamento vinculados al festejo de fechas importantes de conmemoración de aniversarios, tradiciones de la zona y fiestas populares; además, la actualización de los sitios es realizada por personal tercerizado y a término, lo que dificulta la eficiencia del proceso.