Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg

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Die Erwartungen an die Hochschule und die verantwortlichen Organe lassen sich noch weiter konkretisieren. Ohne den Anspruch auf Vollständigkeit gehören dazu:

Bei der Einlösung dieser Erwartungen spielen die Leitungsorgane eine zentrale Rolle. Sie sind die Adressaten, von denen erwartet wird, dass sie in Kooperation mit dem Selbstverwaltungsorgan sich dafür einsetzen, dass den Herausforderungen Rechnung getragen wird. Bei den Aufgaben und Zielen einer Hochschule handelt es sich weit überwiegend nicht um verwaltungsmäßig abzuarbeitende Gegenstände, sondern um Themen, die von den Organen Initiative und Tatkraft verlangen. Ein Rektorat oder ein Dekanat, das die Dinge einfach so laufen lässt, ohne konkrete Ziele zu setzen und ohne sich um deren Umsetzung zu bemühen, entspricht nicht den Erwartungen, die man mit einer selbstständigen Hochschule verbindet. Vom Gesetzgeber hängt es ab, ob er den Leitungsorganen Spielräume zum Handeln einräumt oder sie zum bloßen Vollzugsorgan für die Beschlüsse der Selbstverwaltungsgremien macht. Das baden-württembergische Hochschulrecht hat sich im Interesse der Hochschulen für die erste Alternative entschieden.

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Da jedes Bundesland nach der 1999 erfolgten Deregulierung im HRG eigene Organisationsstrukturen für die Hochschulen entwickelt hat, gibt es keine einheitliche Bezeichnung für die entstandenen Modelle. Dennoch haben sie gewisse Gemeinsamkeiten, die darin bestehen, dass das Modell der Gruppenhochschule ergänzt wurde durch Regelungen, die einer Stärkung der Leitungsebene dienen. Fast alle Bundesländer haben auch einen Hochschulrat eingeführt, dessen Zusammensetzung, Aufgaben und Kompetenzen allerdings sehr unterschiedlich ausfallen. Es überrascht nicht, dass es in der Zeit nach der Jahrtausendwende zu einer Reihe von Verfassungsbeschwerden gekommen ist, die die verfassungsrechtliche Zulässigkeit solcher Organisationsmodelle im Hochschulbereich in Frage stellten. Das BVerfG hat in diesem Zusammenhang das Kriterium einer strukturellen Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit entwickelt und Grenzen für solche Modelle aufgezeigt, ihre grundsätzliche Zulässigkeit aber bestätigt. Das gilt auch für den mit Externen besetzten Hochschulrat.

Die Frage ist, wie man dieses fortentwickelte Modell einer Gruppenhochschule bezeichnen soll. In der Vorauflage wurde für dieses Modell der Begriff unternehmerische Hochschule verwendet. Diese Bezeichnung ist die Umschreibung einer Erwartung, die sich mit einer Hochschule des 21. Jahrhunderts verbindet. Sie ist kein Rechtsbegriff und auch nicht Ausdruck einer Erwartung, die Hochschule möge sich in Richtung auf ein Wirtschaftsunternehmen hin entwickeln. Das ist schon deshalb abwegig, weil sich eine solche Vorgabe mit den von der Hochschule wahrzunehmenden staatlichen Aufgaben nicht vereinbaren ließe. Nicht glücklich waren die zeitweise verwendeten Bezeichnungen Vorstand und Aufsichtsrat für die Organe Rektorat und Hochschulrat, weil diese verbale Anleihe aus dem Aktienrecht geeignet war, missverständliche Assoziationen zu wecken.

Möglicherweise war gerade diese Assoziation der Grund für die nach dem im Jahr 2011 erfolgten Regierungswechsel in Baden-Württemberg einsetzende Ablehnung der Bezeichnung „unternehmerische Hochschule“. Jedenfalls wurde 2014 mit dem 3. HRÄG der Text des LHG komplett neu veröffentlicht und in der Begründung zum Gesetzentwurf ausgeführt, damit werde das Leitbild der „unternehmerischen Hochschule“ abgelöst. Das ist für die Abschaffung der im Gesetz verwendeten Organbenennungen nachvollziehbar, ein Leitbild erschöpft sich aber nicht in solchen Äußerlichkeiten. Auf Grund dieser Formulierung in der Gesetzesbegründung hätte man erwartet, dass die gesetzliche Regelung der Hochschulorganisation von 2014 sich tiefgreifend von der früheren Regelung unterscheidet. Das ist aber nicht der Fall. Gleicht man die in der Regierungsbegründung genannten Zielvorstellungen[305] mit den vorher geltenden ab, ergibt sich als Unterschied nur, dass die Chancengerechtigkeit ein neues Gewicht erhält, was aber die Organstruktur nicht tangiert. Vergleicht man die Organstrukturen, dann zeigen sich verschiedene Veränderungen, von denen aber keine die Grundstruktur der Leitungsorgane oder des Hochschulrats als Kontrollorgans betrifft. Die vorgetragene Ablösung des Leitbildes der unternehmerischen Hochschule erweist sich also als politisches Marketing, das der Abgrenzung zur früheren Landesregierung dient.

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Es bleibt die Frage, mit welcher Bezeichnung man das baden-württembergische Modell charakterisieren soll. Sehr viele geeignete Adjektive gibt es nicht.

Von der Idee oder dem Leitbild einer „unternehmerischen Hochschule“ muss man sich also nicht distanzieren. Um das zu unterstreichen, darf an dieser Stelle auch noch die Meinung eines langjährigen Rektors und Präsidenten zitiert werden, der dabei auf eine Arbeit des amerikanischen Hochschulforschers Burton Clark und die von diesem verwendete Bezeichnung der Hochschule als „entrepreneurial“ Bezug nimmt: „Mit ‚unternehmerisch‘ meint er, dass die Universität in diesem Kräftefeld ihre eigenen Ziele und Schwerpunkte entwickeln und für die Ergebnisse Verantwortung übernehmen soll, eben ‚etwas unternehmen‘ kann. Es ist Unsinn, eine solche Idee nur wegen der Assoziationen, die der Begriff ‚unternehmerisch‘ auch auslöst, als privatnützig und profitorientiert zu diskreditieren“.[307] Wie wenig schlüssig die Ablehnung des Begriffs „unternehmerisch“ im Zusammenhang mit der Tätigkeit einer Hochschule ist, zeigt sich zusätzlich an der im LHG vollzogenen Öffnung zu einer wirtschaftlichen Betätigung durch Errichtung oder Übernahme eines privatrechtlichen Unternehmens oder durch eine Beteiligung daran (§ 13 aLHG). Entsprechendes gilt für die in § 2 V 2 LHG vorgesehene Förderung von Unternehmensgründungen von Studierenden, Mitarbeitern oder Absolventen. Zur Kennzeichnung des Organisationsmodells, wie es sich in Baden-Württemberg in den letzten zwei Jahrzehnten entwickelt hat, eignet sich also die Bezeichnung Unternehmerische Hochschule nach wie vor und wird deshalb hier bewusst beibehalten.

2. Kapitel Rechtsstellung und Organisation der Hochschulen › B. Hochschulorganisation › III. Rechtliche Rahmenbedingungen für die Ausgestaltung der Hochschulorganisation

III. Rechtliche Rahmenbedingungen für die Ausgestaltung der Hochschulorganisation

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In Abschnitt A wurde ausführlich das Verhältnis zwischen Staat und Hochschule behandelt und dabei die Frage untersucht, welche Gestaltungsspielräume der Gesetzgeber hat, um die Hochschulorganisation zu regeln. Die nachfolgenden Ausführungen knüpfen an diese Überlegungen an und verdeutlichen nochmals, welche konkreten Auswirkungen die Wissenschaftsfreiheit und das Prinzip der demokratischen Legitimation auf die Gestaltung der Organisationsstruktur durch den Gesetzgeber haben. Dabei zeigt sich, dass die von der langjährigen Rechtsprechung des BVerfG gezogenen Grenzen die Freiheit der Wissenschaft wirksam schützen ohne die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers allzu sehr einzugrenzen. Bezogen auf das Urteil des VerfGH BW[308] trifft das nur noch eingeschränkt zu. Stellt man in Abkehr von der jahrzehntelangen Rechtsprechung des BVerfG, die auf dem Hochschulurteil aufbaut, vorrangig die Rechte der Hochschullehrer in den Mittelpunkt der Strukturüberlegungen für ein Hochschulmodell, bleibt von dem früheren Modell der Gruppenhochschule nur noch ein Torso übrig. In welche Richtung sich die Rechtsprechung des BVerfG weiter entwickeln wird, ist im Augenblick schwer einzuschätzen.

1. Die Wissenschaftsfreiheit als Leitprinzip (§ 3 LHG)

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In Anlehnung an Art. 5 III 1 GG hebt § 3 I LHG nochmals die Wissenschaftsfreiheit als Leitprinzip für die Regelungen des Hochschulrechts hervor und konkretisiert das in den Absätzen II, III und IV für die von der Wissenschaftsfreiheit geschützten Bereiche noch näher. Danach umfasst die Freiheit der Forschung insbesondere die Fragestellung, die Grundsätze der Methodik sowie die Bewertung des Forschungsergebnisses und seine Verbreitung (§ 3 II LHG). Entsprechendes gilt für künstlerische Entwicklungsvorhaben und für die Kunstausübung. Die Freiheit der Lehre bezieht sich im Rahmen der zu erfüllenden Lehraufgaben vor allem auf die Abhaltung von Lehrveranstaltungen, deren inhaltliche und methodische Gestaltung sowie das Recht auf Äußerung von wissenschaftlichen und künstlerischen Lehrmeinungen. Das schließt Beschlüsse der zuständigen Hochschulorgane nicht aus, soweit es um die Organisation des Lehrbetriebes oder die Aufstellung und Einhaltung von Studien- und Prüfungsordnungen geht (§ 3 III 1, 2 LHG). Daneben ist die Freiheit der Lehre der verfassungsimmanenten Schranke unterworfen, sich verfassungstreu zu verhalten (Art. 5 III 2 GG). Die in § 3 IV LHG geregelte Freiheit des Studiums stützt sich verfassungsrechtlich zusätzlich auf die Freiheit der Berufswahl (Art. 12 I 1 GG) und räumt den Studierenden das Recht ein, unbeschadet der Studien- und Prüfungsordnungen Lehrveranstaltungen frei zu wählen, sich innerhalb eines Studiengangs nach eigener Wahl für bestimmte Schwerpunkte zu entscheiden und sich wissenschaftliche oder künstlerische Meinungen zu erarbeiten und zu vertreten. Die Freiheit des Studiums findet ihre Grenzen an Beschlüssen der zuständigen Hochschulorgane, die sich auf die Organisation und ordnungsgemäße Durchführung des Lehr- und Studienbetriebes und auf die Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Studiums beziehen.

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Für die rechtliche Grundstruktur der Hochschule haben diese im LHG nochmals deklaratorisch festgehaltenen, sich verfassungsrechtlich aus Art. 5 III 1 und Art. 12 I 1 GG ableitenden Grundsätze vor allem Bedeutung für Regelungen, die unmittelbar Angelegenheiten in Forschung, Lehre und Studium betreffen. Soweit es um Regelungen der organisatorischen Struktur der Hochschule geht, sind Forschung, Lehre und Studium in aller Regel unmittelbar gar nicht betroffen. Unter bestimmten Konstellationen können jedoch auch organisationsrechtliche Regelungen die Wissenschaftsfreiheit konkret gefährden. Nach der Rechtsprechung des BVerfG sind deshalb gesetzliche Regelungen zur organisatorischen Struktur der Hochschule auf eine möglicherweise bestehende strukturelle Gefährdung der freien wissenschaftlichen Betätigung hin zu überprüfen, wobei eine nur hypothetische Gefährdung nicht ausreicht. Entscheidend ist das hochschulorganisatorische Gesamtgefüge mit seinen unterschiedlichen Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten.[309] Wie allerdings das Urteil des VerfGH BW zeigt, bewirkt der Interpretationsspielraum, wann eine solche strukturelle Gefährdung tatsächlich vorliegt und welche Maßnahmen zur Kompensation dieser Gefährdung notwendig sind, eine erhebliche Unsicherheit – vor allem, wenn man abweichend von einer langjährigen Rechtsprechung des BVerfG den Schutz der Wissenschaftsfreiheit nicht mehr auf Eingriffe begrenzt, die sich unmittelbar auswirken oder ein ganz konkretes Gefährdungspotential für die freie Ausübung der Wissenschaft darstellen, sondern jede denkbare mittelbar wirkende Kausalität als Gefährdungstatbestand für ausreichend hält (vgl. Rn. 143 ff., 147 f.). Dann kann es leicht passieren, dass an die Stelle der ständig beschworenen Freiheit des Gesetzgeber, den Wissenschaftsbetrieb nach seinem Ermessen zu regeln,[310] die Interpretationsfreiheit eines Verfassungsgerichts tritt.

2. Demokratische Legitimation der Hochschulorgane durch den Gesetzgeber, Umfang und Grenzen ergänzender Satzungsregelungen

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In der Vergangenheit spielte bei der Diskussion über die Hochschulgesetzgebung vor allem die Frage eine Rolle, was der Gesetzgeber mit Blick auf die Wissenschaftsfreiheit regeln darf. Genauso wichtig ist aber die Frage, was der Gesetzgeber mit Blick auf die demokratische Legitimation der Hochschulorgane regeln muss. Dieser Aspekt wird in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung wenig behandelt, weil die Verfassungsbeschwerden sich meist gegen eine als einschränkend empfundene gesetzliche Regelung richten. Erst der Beschluss des BVerfG[311] zu den Wasserverbänden von Lippe und Emscher hat sich mit dieser Frage näher auseinander gesetzt und dabei herausgearbeitet, dass die demokratische Legitimation der Organe von Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung eine gesetzliche Regelung erfordert, die verschiedene im Beschluss genannte Voraussetzungen beachten muss. Auch bei den Hochschulen als Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung sind diese vom BVerfG entwickelten Grundsätze zu beachten (vgl. Rn. 196, 200 ff.). Das bedeutet, dass der Gesetzgeber unter dem Aspekt der demokratischen Legitimation die wichtigsten Aufgaben und die wesentlichen organisatorischen Strukturen der Hochschulen gesetzlich regeln muss, weil sonst den Organen die demokratische Legitimation fehlt.[312]

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Der Gesetzgeber muss nicht alle Details selbst regeln, sondern kann den Hochschulen Gestaltungsspielräume für individuelle Lösungen überlassen; im Gesetz muss nur klar zum Ausdruck kommen, welche Gestaltungsspielräume den Hochschulen eingeräumt werden. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage nach dem Verhältnis zwischen den gesetzlichen Regelungen und Regelungen der Grundordnung oder anderer Satzungen in Abweichung von der gesetzlichen Regelung. Da die demokratische Legitimation für die verschiedenen Organe der Hochschule nur durch den Gesetzgeber vermittelt werden kann, setzen Satzungsregelungen, die die Organe der Hochschule und ihre Zuständigkeiten betreffen, eine entsprechende gesetzliche Ermächtigung voraus. Das Recht auf Selbstverwaltung gibt der Hochschule nicht die Möglichkeit, bestehende gesetzliche Regelungen zu ändern oder zu ergänzen, soweit das Gesetz dies nicht ausdrücklich vorsieht. Wenn also § 8 IV LHG bestimmt, dass die Hochschule sich „nach Maßgabe dieses Gesetzes“ eine Grundordnung gibt, dann bedeutet das, dass die Grundordnung nicht von den gesetzlichen Bestimmungen abweichen darf, es sei denn, das Gesetz sieht das ausdrücklich vor. Entsprechendes gilt bei allen Angelegenheiten, die der Fachaufsicht des Wissenschaftsministeriums nach § 67 II LHG unterworfen sind; Satzungen sind in diesen Fällen nur möglich, wenn dies ausdrücklich im Gesetz vorgesehen ist (§ 8 V 2 LHG). Damit sollen eine Aushöhlung der Fachaufsicht durch Satzungsregelungen ebenso vermieden werden wie Satzungsbestimmungen, die im Widerspruch zu gesetzlichen Regelungen stehen. Nicht Gegenstand der gesetzlichen Regelungen ist der Bereich der akademischen Angelegenheiten, für den die Wissenschaftsfreiheit gilt. In diesem Bereich entscheiden die Hochschulen autonom und können dementsprechend auch ohne Einschränkungen Satzungen erlassen (§ 8 V 1 LHG). Was allerdings die Organstruktur anbelangt, ist diese mit der Vorgabe einer Einheitsverwaltung (§ 8 I 2 LHG) generell verbindlich, die Hochschule kann also nicht für rein akademische Angelegenheiten separate Organe einsetzen. Das bestätigt nochmals die mehrfach schon getroffene Feststellung, dass die Hochschulorgane förmlich durch die gesetzliche Regelung und in Form einer demokratischen Legitimation nach Art. 20 II GG legitimiert werden, nicht allein durch eine autonome Legitimation, die sich von den Mitgliedern ableitet. Eine solche autonome Legitimation ergänzt die demokratische Legitimation bei Organen, die nach der gesetzlichen Regelung an der Entscheidung akademischer Angelegenheiten beteiligt sind (vgl. dazu ausführlich Rn. 202).

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Die Frage der demokratischen Legitimation ist für die Ebene unterhalb der Organe, also die Arbeitsebene, nur relevant, soweit es um Entscheidungen in staatlichen Angelegenheiten geht – etwa im Bereich der Lehre. Auch in diesem Bereich gilt dann, dass die Entscheidungsträger entsprechend demokratisch legitimiert sein müssen. Das geschieht in der Weise, dass sie von einem der gesetzlich geregelten Organe die notwendige Legitimation erhalten. Innerhalb der Hochschule ist eine solche kaskadenartige Ableitung und Übertragung der demokratischen Legitimation unvermeidbar und dem Gesetzgeber von vornherein auch bewusst, der deshalb in der gesetzlichen Regelung dafür den strukturellen Rahmen vorgibt, der die Legitimation mit einschließt, über die Wahl der Organe und mit Hilfe dieser Organe die Legitimation weiterzugeben. Das Innenleben der Hochschule ist so in Gestalt der gesetzlichen Regelung von der Vertretung des Volkes gewollt und entsprechend den Anforderungen des BVerfG[313] mit den gesetzlich verankerten Kontroll- und Aufsichtsrechten ausreichend demokratisch legitimiert (vgl. Rn. 199, 200 ff.). Frei von staatlichen Regelungen ist der gesamte mit der Ausübung der Wissenschaft unmittelbar verbundene Bereich. Je mehr man sich diesem Bereich nähert, desto geringer wird die Regelungsbefugnis des Staates. Dort, wo es unmittelbar um die Ausübung freier Wissenschaft geht, regeln die Träger der Wissenschaftsfreiheit ganz allein die Ausgestaltung ihrer Tätigkeit und die Hochschule regelt autonom in Abstimmung mit den Wissenschaftlern die Formen der Zusammenarbeit.

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Eine Besonderheit stellt die „Weiterentwicklungsklausel“ dar, wie sie in § 76 I LHG geregelt ist. Nach dieser Bestimmung können zur „Erprobung neuartiger und weiterentwickelter Hochschulstrukturen, insbesondere bei den Organisations- und Leitungsstrukturen, zur Verbesserung der Entscheidungsfähigkeit, zur Beschleunigung von Entscheidungsprozessen, zur Erhöhung der Wirtschaftlichkeit, zur Profilbildung oder zur Anpassung an legitime spezifische Erfordernisse der jeweiligen Hochschule“ durch Satzung für die Dauer von bis zu fünf Jahren von den organisationsrechtlichen Bestimmungen der §§ 15 bis 28 LHG Abweichungen zugelassen werden. Notwendig sind dafür das Einvernehmen des Hochschulrats und die Zustimmung des Wissenschaftsministeriums. Von der Hochschule kann nach Ablauf der ersten Erprobungsphase eine Verlängerung um weitere fünf Jahre beantragt werden, wobei der Text nicht ganz klar formuliert ist, weil das Adjektiv „weitere“ nahelegt, dass die Verlängerung zeitlich der ersten Erprobungsphase entspricht, die auch kürzer als fünf Jahre sein kann; es fehlt das „bis zu …“. Wenn die erste Phase eine variable Zeit zulässt, dann ist kaum nachvollziehbar, warum die zweite Phase immer fünf Jahre dauern sollte.

Rechtlich ist eine solche Weiterentwicklungsklausel nicht ganz unproblematisch, weil sie es dem Wissenschaftsministerium überlässt, mit seiner Zustimmung die abweichend geregelten Organe und das Verfahren zu ihrer Besetzung demokratisch zu legitimieren. Auf der anderen Seite liegt die staatliche Aufsicht über die Hochschulen ebenfalls in den Händen des Wissenschaftsministeriums. Gerade auf die Wirksamkeit dieser Aufsicht und deren Wahrnehmung durch personell demokratisch legitimierte Amtswalter hebt das BVerfG[314] bei der Prüfung der Frage, ob durch eine gesetzliche Regelung die demokratische Legitimation vermittelt wird, besonders ab. Da die Ziele, die mit der Erprobung einer vom Gesetz abweichenden Organisationsstruktur an einer Hochschule verfolgt werden sollen, und eine überschaubare Zeitdauer im LHG transparent geregelt sind, erscheint die Regelung verfassungsrechtlich noch vertretbar. Experimentierklauseln sind dem baden-württembergischen Hochschulrecht nicht fremd. So wurde die große Reform des Jahres 2000 von Erprobungsmodellen begleitet, die mit Zustimmung des Wissenschaftsministeriums an den Universitäten Mannheim und Konstanz auf der Grundlage einer 1997 in das Universitätsgesetz aufgenommenen Experimentierklausel, etwas später auch an der Universität Karlsruhe auf der Grundlage einer 1999 ins Gesetz aufgenommenen Optionsklausel umgesetzt wurden.[315] Genauso wie damals liegt die Entscheidung über die Zustimmung zu einer solchen vom Gesetz abweichenden Organisationsregelung im freien Ermessen des Wissenschaftsministeriums. Es geht dabei nicht darum, ob das hohe „Selbstverständnis der Gesetzesverfasser (Ministerialbeamten)“ oder das „Misstrauen in verantwortliche Organisationsgestaltung durch die Hochschulen“ gerechtfertigt ist,[316] sondern um die Notwendigkeit einer staatlichen Entscheidung zur Vermittlung der erforderlichen demokratischen Legitimation. Die Entscheidung, ob es diese Verantwortung übernehmen will, kann das Wissenschaftsministerium nur nach eigener Überzeugung treffen. Deshalb sind in diesem Fall die Regelungen des § 66 II und III LHG, die die Verweigerung der Zustimmung des Ministeriums auf bestimmte Gesichtspunkte eingrenzen, hier nicht anwendbar.[317] Im Unterschied zum Text der beiden früheren Erprobungsklauseln wird im Text der Weiterentwicklungsklausel nicht ohne weiteres klar, welche Rolle eigentlich das Wissenschaftsministerium bei dem Entscheidungsvorgang spielt. Bei den von § 66 LHG erfassten Tatbeständen hat der Gesetzgeber für konkrete Einzelfälle den Hochschulen die Möglichkeit einer Abweichung von den gesetzlichen Regelungen eingeräumt; das rechtfertigt es, die Ablehnungsgründe für das Wissenschaftsministerium einzuschränken. In § 76 I LHG geht es jedoch nicht um inhaltlich konkret definierte Sachverhalte, sondern um eine beliebige Abweichung von den gesetzlichen Organisationsregelungen der §§ 15 bis 28 LHG. Was die gesetzliche Regelung als solche anbelangt, ist die Formulierung nicht sonderlich geglückt, weil auf der einen Seite von der Zustimmung des Wissenschaftsministeriums zu einer Hochschulsatzung gesprochen wird, was eine Anwendung des § 66 II und III LHG nahelegt, auf der anderen Seite aber davon die Rede ist, dass Abweichungen zugelassen werden können – was zu der Frage führt, wer denn legitimiert ist, solche Abweichungen überhaupt zuzulassen. Die Hochschulen können damit nicht gemeint sein, also kann sich die Entscheidungsoption nur auf das zuständige staatliche Organ, das Wissenschaftsministerium beziehen.