Миграционное право Европейского союза

Напротив, миграционные права европейских граждан и членов их семьи, вытекающие из гражданства Союза, не действуют в «чисто внутренней ситуации» (термин судебной практики Суда ЕС). Иными словами, рассмотренные положения Директивы 2004/38/ЕС не распространяются на членов семьи граждан Союза, проживающих в родных государствах-членах.

Если в приведенном выше примере гражданка России выходит замуж за гражданина Франции, проживающего у себя на родине, то воссоединение семьи последнего на французской территории будет осуществляться в соответствии с национальным французским правом, а не правом ЕС. При этом Франция может устанавливать по этому вопросу более строгие для граждан третьих стран условия, чем предусмотрены в Директиве 2004/38/ЕС.

Ситуация не изменится, если воссоединяющие семью лицо одновременно является гражданином другого государства-члена ЕС. Например, когда гражданка Великобритании (на момент рассмотрения дела – государство-член ЕС), имеющая второе гражданство Ирландии (также государство-член ЕС), обратилась на основании Директивы 2004/38/ЕС к британским иммиграционным властям с ходатайством о выдаче вида на жительство ее супругу – гражданину Ямайки (третья страна), в удовлетворении ходатайства ей было отказано со ссылкой на нормы национального законодательства Великобритании.

Отказ был подтвержден Судом ЕС, который указал, что воссоединяющее семью лицо в данной ситуации должно рассматриваться как национальный (британский) гражданин. Соответственно, условия въезда и проживания его супруга определяются по национальному, а не по европейскому миграционному законодательству (решение Суда от 5 мая 2011 г. под делу С-439/09 «Маккарти»)^[57].

Ситуация утрачивает чисто внутренний характер, когда речь идет о лицах, которые имеют на иждивении граждан Союза, в частности, малолетних детей. Подобные члены семьи наделяются правом жить и работать в ЕС, даже если их ребенок никогда не выезжал за пределы государства-члена своего национального гражданства.

Указанное правило, имеющее прецедентный характер, было установлено Судом ЕС при рассмотрении преюдициального запроса бельгийского суда, куда обратился с иском гражданин Колумбии. Обстоятельства дела таковы.

Находясь в Бельгии, гражданин Колумбии Р. Замбрано обратился с ходатайством о предоставлении убежища, а после его отклонения – с ходатайством о выдаче постоянного вида на жительство и о предоставлении разрешения на работу. В ходатайствах было отказано, а пребывание Р. Замбрано осуществлялось на основании временного разрешения без права трудиться.

За пять лет нахождения на бельгийской территории у Р. Замбрано и сопровождающей его супруги, также граждански Колумбии, родилось двое детей, которым было предоставлено гражданство Бельгии, соответственно, и гражданство Союза. Исходя из последнего обстоятельства Р. Замбрано оспорил отказ бельгийских административных органов выдать ему постоянный вид на жительство и разрешение на работу в бельгийском суде, который обратился с запросом в Суд ЕС.

При рассмотрении дела представители бельгийского правительства, правительств других государств-членов ЕС и Европейской комиссией предложили Суду ЕС дать отрицательный ответ, поскольку малолетние дети Р. Замбрано не выезжали за пределы государства своего национального гражданства (Бельгии).

Суд ЕС, однако, не согласился с подобными аргументами и вынес решение в пользу истца, исходя из наличия у его детей не только национального, но и европейского гражданства. Как указал Суд ЕС, отказ Р. Замбрано и его супруге в праве проживания «приведет к тому, что упомянутые дети – граждане Союза, будут вынуждены покинуть территорию Союза вместе со своими родителями».

Аналогичным образом, невыдача Р. Замбрано разрешения на работу повлечет за собой отсутствие у него «необходимых средств, чтобы содержать самого себя и свою семью», и его дети – граждане Союза, также «будут вынуждены покинуть территорию последнего. В подобных обстоятельствах граждане Союза фактически не смогут осуществлять существенную долю прав, предоставляемых их статусом гражданина Союза».

Окончательный вывод Суда ЕС таков: «Статья 20 ДФЕС [статья, учреждающая гражданство Союза] должна быть истолкована в том смысле, что она препятствует тому, чтобы государство-член, с одной стороны, отказывало гражданину третьего государства, на иждивении которого находятся его малолетние дети – граждане Союза, в проживании в государстве-члене проживания и национального гражданства последних, и, с другой стороны, отказывало подобному гражданину третьего государства в разрешении на работу, в той мере, в какой данные решения способны лишить упомянутых детей эффективного пользования правами, вытекающими из статуса гражданина Союза» (решение Суда от 8 марта 2011 г. по делу С-34/09 «Замбрано»)^[58].

Впоследствии Суд ЕС расширил сферу действия данного правила, указав, что оно может быть применено к любым ситуациям, когда гражданин Союза вынужден будет покинуть ЕС, если право проживания вместе с ним в соответствующем государстве-члене не получат члены его семьи – граждане третьих стран^[59].

1.4. Миграционные права граждан государств-членов Европейской ассоциации свободной торговли

Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ) – интеграционное объединение стран Западной Европы, созданное в 1960 г. по инициативе Великобритании в качестве альтернативы и конкурента Европейским сообществам – будущему ЕС.

В первые годы своего существования ЕАСТ насчитывала больше государств-членов, чем Европейские сообщества: семь против шести^[60]. С другой стороны, учредительный договор ЕАСТ – Конвенция об учреждении Европейской ассоциации свободной торговли (Стокгольмская конвенция) от 4 января 1960 г. – предусматривал менее амбициозные цели в области интеграции, чем учредительные документы Европейских сообществ.

Вместо создания полноценного общего рынка (ныне единого внутреннего рынка ЕС) в рамках ЕАСТ планировалось образовать лишь зону свободной торговли товарами, не распространяющуюся при этом на продукцию сельского хозяйства. Отсутствовали в ЕАСТ и наднациональные механизмы управление интеграционными процессами, предполагающие наделение общих институтов компетенцией издавать юридически обязательное законодательство для государств-членов и непосредственно для граждан.

Неудовлетворенность ЕАСТ уже в 1961 г. побудила ее инициатора – Великобританию, обратиться с заявкой о вступлении в Европейские сообщества, куда она была принята в 1973 г. вместе с другим государством, стоявшим у истоков этого интеграционного объединения – Данией. Впоследствии примеру Великобритании и Дании последовало большинство других государств-членов ЕАСТ. После этого в составе ЕАСТ остались лишь четыре государства: Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария.

Не желающие переходить в ЕС государства-члены ЕАСТ, тем не менее, тоже высказали заинтересованность в присоединении к экономическому «пространству без внутренних границ», каковым является единый внутренний рынок ЕС (см. введение). В обмен на такое присоединение они обязались подчинить себя праву ЕС в части регулирования свобод передвижения на этом едином внутреннем рынке. Возникшее в итоге расширенное экономическое пространство, включающее в себя государства-члены ЕС и государства-члены ЕАСТ, получило название Европейское экономическое пространство (ЕЭП)^[61].

Правовой основой создания и функционирования ЕЭП выступает Соглашение о Европейском экономическом пространстве 1992 г., заключенное между Европейскими сообществами (ныне ЕС) и их государствами-членами, с одной стороны, и государствами-членами ЕАСТ, с другой стороны. Соглашение о ЕЭП было подписано в португальском городе Порто 2 мая 1992 г. и вступило в силу 1 января 1994 г.^[62]

Соглашение о ЕЭП воспроизводит нормы Договора о функционировании Европейского Союза 1957 г. по вопросам свободного передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов, включая свободное передвижение работников для граждан, занимающихся наемным трудом, свободу учреждения и свободу предоставления услуг для граждан, а равно юридических лиц, занимающихся самостоятельной экономической деятельностью в другом государстве^[63].

Государства-члены ЕАСТ также обязались включить в свои правовые системы нормы по вопросами свободного передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов, которые содержатся в текущем законодательстве ЕС, в том числе изданном после вступления в силу Соглашения о ЕЭП – например, нормы Директивы 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов или Регламента (ЕС) № 492/2011 Европейского парламента и Совета от 5 апреля 2011 г. о свободном передвижении работников внутри Союза.

В результате на территории государств-членов ЕС граждане государств-членов ЕАСТ в основных миграционных правах приравниваются к гражданам Союза. В свою очередь, миграционные права граждан Союза и членов их семей распространяют действие также на территорию государств-членов ЕАСТ. Например, благодаря ЕЭП гражданин Финляндии (государство-член ЕС) может жить и работать не только в Швеции (другое государство-член ЕС), но и в Норвегии (государство-член ЕАСТ), а гражданин Норвегии – жить и работать в Финляндии, Швеции, Чехии или любом другом государстве-члене ЕС. То же самое относится к членам семьи граждан соответствующих государств, в том числе являющихся гражданами третьих стран (например, гражданка России – супруга гражданина Финляндии, проживающего в Норвегии, или гражданина Норвегии, проживающего в Чехии).

Из четырех государств-членов ЕАСТ Соглашение о ЕЭП ратифицировали все, кроме Швейцарии (большинство швейцарских граждан на референдуме проголосовали против ратификации). Это обстоятельство не помешало ввести в действие аналогичный режим свободы передвижения между ЕС и Швейцарией на основании двусторонних соглашений. Применительно к свободному передвижению граждан ЕС и Швейцарии и членов их семей соответствующие нормы закрепило Соглашение между Европейским сообществом и его государствами-членами, с одной стороны, и Швейцарской Конфедерацией, с другой стороны, о свободном передвижении лиц 1999 г.^[64]

Поскольку благодаря Соглашению о ЕЭП или Соглашению о свободном передвижении лиц со Швейцарией граждане государств-членов ЕАСТ и членов их семей пользуются одинаковыми миграционными правами с гражданами Союза и членами их семей, в современном законодательстве ЕС все эти физические лица, вместе взятые, характеризуются как лица, пользующиеся правом свободного передвижения согласно праву Союза (фр. personnes jouissant du droit a la libre circulation au titre du droit de l’Union).

В соответствии с Шенгенским кодексом о границах 2016 г., который станет предметом рассмотрения в следующем разделе (см. 2.3), данная правовая категория официально определяется следующим образом:

«‹…› под «лицами, пользующимися правом свободного передвижения согласно праву Союза, понимаются:

а) граждане Союза в значении параграфа статьи 20 Договора о функционировании Европейского Союза, а также граждане третьих стран, являющиеся членами семьи гражданина Союза, реализующего свое право на свободное передвижение, к которым применяется Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета;

b) граждане третьих стран и члены их семьи независимо от своего гражданства, которые на основании соглашений, заключенных между Союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и этими третьими странами, с другой стороны, пользуются правами в области свободного передвижения, эквивалентными правами граждан Союза» (ст. 2 «Определения» Шенгенского кодекса о границах).

2. правовое регулирование миграционных процессов на Шенгенском пространстве

2.1. Шенгенские соглашения и Шенгенские достижения

2.1.1. Происхождение и содержание Шенгенских соглашений

В 1985 г. Европейская комиссия представила программу действий, направленных на завершение формирования единого внутреннего рынка ЕС как пространства без внутренних границ со свободным передвижением товаров, лиц, услуг и капиталов (Белая книга от 14 июня 1985 г. «Завершение формирования внутреннего рынка»^[65]). Одной из главных идей программы выступало «уничтожение физических границ», т. е. полная отмена внутри ЕС таможенного и пограничного контроля товаров и людей.

В отношении товаров предложения Европейской комиссии получили поддержку всех государств-членов, и таможенные посты внутри ЕС были сняты 31 декабря 1992 г. – в день, назначенный в качестве даты окончательного создания единого внутреннего рынка (ст. 8 А Договора об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г., включенная в него Единым европейским актом 1986 г.).

Однако в отношении снятия пограничных постов, контролирующих перемещение людей, многие государства-члены испытывали опасения по поводу последствий такого шага. В самом деле, отмена пограничного контроля сделает границы между государствами-членами прозрачными не только для европейских граждан, и для выходцев их третьих стран – например, марокканский гражданин, приехавший во Францию с разрешения французских властей, получит возможность отправиться дальше в Германию, Нидерланды и т. д., не испрашивая аналогичных разрешений у компетентных органов этих государств-членов.

Не следует сбрасывать со счетов и риски, связанные с ростом трансграничной преступности и нелегальной иммиграции, так как благодаря снятию пограничного контроля по территории ЕС смогут беспрепятственно перемещаться не только законопослушные граждане, но и преступные элементы, в том числе из числа граждан третьих стран, которые до этого незаконно проникли в какое-либо из государств-членов.

В итоге из 10 государств-членов, входивших в 1985 г. в состав Европейских сообществ (ЕС появился на их основе в 1992 г. – см. введение), отмену пограничного контроля на общих (внутренних) границах были готовы поддержать только пять, т. е. для принятия необходимых правовых актов на европейском уровне отсутствовало даже простое большинство в законодательном институте ЕС, состоящем из представителей национальных правительств (Совете).

В настоящее время для подобных ситуаций учредительные документы ЕС предусматривают механизм так называемого «продвинутого сотрудничества» (фр. cooperation renforcee; англ. enhanced cooperation): законодательный акт ЕС принимается и вводится в действие только для государств-членов, заинтересованных в его принятии, при условии, что количество таких государств составляет не менее девяти, т. е. треть от их общего числа.

В 1980-е гг. механизма продвинутого сотрудничества еще не существовало. Поэтому государства-члены, желающие отменить между собой пограничный контроль, решили сделать это посредством международных договоров, не входящих в право ЕС. Исходя из символических соображений местом их подписания была избрана деревня Шенген, расположенная на юге Люксембурга на пересечении границ последнего с двумя другими государствами-членами – Францией и ФРГ. Поэтому искомые договоры вошли в историю под названием Шенгенских соглашений^[66].

Первоначальными участниками Шенгенских соглашений стали 5 государств-членов ЕС:

Бельгия, Люксембург и Нидерланды, которые в рамках их трехстороннего интеграционного объединения (Бенилюкс) еще в 1960 г. взаимно отменили пограничный контроль, а также ввели для граждан третьих стран единую визу Бенилюкс, ставшую прообразом Шенгенской визы;

Франция и ФРГ, которые в 1984 г. подписали между собой аналогичное по целям двустороннее соглашение.

14 июня 1985 г. представители (министры внутренних дел) вышеперечисленных подписали в Шенгене межправительственное Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах – Шенгенское соглашение 1985 г., которое начало применяться уже на следующий день после его подписания.

Там же пять лет спустя, 19 июня 1990 г., была подписана Конвенция о применении Шенгенского соглашения – Шенгенская конвенция 1990 г. Шенгенская конвенция являлась полноценным межгосударственным договором и вступила в действие после ее ратификации государствами-участниками 26 марта 1995 г.

Подписание с пятилетним интервалом двух Шенгенских соглашений объясняется постепенным подходом государств-участников к взаимной отмене пограничного контроля.

Шенгенское соглашение 1985 г. – краткий (33 статьи) и предварительный договор. Соглашение еще не отменяло пограничный контроль, но предусматривало его упрощение и намечало общую программу действий государств-участников, которые должны привести к его отмене.

Результаты осуществления этой программы отразила Шенгенская конвенция 1990 г. (142 статьи). Конвенция юридически закрепила принцип прозрачности границ государств-участников друг с другом: «Внутренние границы можно пересекать в любом месте, не подвергаясь какому бы то ни было личному контролю» (ст. 2). Она также установила множество других интеграционных положений, вызванных к жизни отменой пограничного контроля (в их числе – учреждение единой визы для государств-участников, более известной как Шенгенская виза).

Итак, из двух соглашений по вопросам отмены пограничного контроля, подписанных в Шенгене, основным документом является Шенгенская конвенция 1990 г., а когда сегодня говорится о Шенгенских соглашениях, вместе взятых, фактически имеется в виду только последняя.

Основными новациями Шенгенских соглашений (де-факто Шенгенской конвенции) в правовое регулирование миграционных процессов являлись:

• во-первых, отмена пограничного контроля на общих (внутренних) границах государств-участников, т. е. фактически их стирание, превращение в географические линии, которые не служат барьером для перемещения людей;

• во-вторых, введение единых правил пересечения границ с другими странами, т. е. унификация правового режима внешних границ;

• в-третьих, формирование правовых основ общей визовой политики государств-участников, включая учреждение единой (Шенгенской) визы для приезжающих в них граждан третьих стран.

Шенгенские соглашения также устанавливали общие правила по некоторым другим вопросам, относящимся к регулированию миграции из третьих стран. Данные правила послужили прообразом для формирования правовых основ таких направлений политики современного ЕС, как общая иммиграционная политика (см. 3.1) и общая политика по вопросам предоставления убежища (см. 3.2).

Сознавая риски усиления трансграничной преступности в условиях прозрачных внутренних границ, государства-участники Шенгенских соглашений, кроме того, приняли на себя расширенные обязательства в области совместной охраны законности и правопорядка (раздел III «Полиция и безопасность» Шенгенской конвенции). Нормы этого раздела касались таких вопросов, как:

• полицейское сотрудничество, включая наделение полицейских одного государства-участника правом осуществлять трансграничное наблюдение и преследование в отношении преступников на территории соседних государств-участников;

• взаимная правовая помощь по уголовным делам;

• трансграничное применение принципа «ne bis in idem» – запрет подвергать уголовному преследованию и наказанию за преступные деяния, в отношении которых человек ранее был осужден в другом государстве-участнике;

• выдача обвиняемых и преступников;

• передача исполнения обвинительных приговоров;

• наркотики;

• огнестрельное оружие и боеприпасы.

Важной новаций Шенгенских соглашений, имеющей значение как для борьбы с преступностью, так и для управления миграционными потоками, являлось и создание интегрированной информационной системы, объединяющей правоохранительные базы данных государств-участников – Шенгенской информационной системы (раздел IV «Шенгенская информационная система» Шенгенской конвенции).

Шенгенская информационная система, сокращенно СИС^[67], позволяет осуществлять оперативную передачу сведений из национальной правоохранительной базы данных одного государства-участника в аналогичные базы данных сразу всех остальных государств-участников.

Национальные базы данных, интегрированные в СИС, называются ее национальными системами (Н.СИС). Передача информации между Н.СИС осуществляется через своеобразное реле (передаточный механизм) – центральную систему, главным элементом которой служит функция технической поддержки, содержащая общую базу данных СИС (ЦС-СИС). Например, информация, включенная Италией в свою Н. СИС, поступает сначала ЦС-СИС и перенаправляется оттуда в Н.СИС остальных государств-участников.

Компетентные органы государств-участников в настоящее время могут консультироваться с СИС как посредством своих Н.СИС, так и обращаясь напрямую к ЦС-СИС, расположенной во французском городе Страсбурге (на случай сбоя главной ЦС-СИС на территории Австрии размещена резервная ЦС-СИС).

Связь между национальными системами и центральной системой обеспечивают зашифрованные каналы электронной коммуникации, называемой связующей инфраструктурой СИС^[68].

Шенгенская информационная система фактически стала европейским аналогом Интерпола, обеспечивая более быструю (в течение нескольких минут) передачу сведений («информационных запросов») о лицах, скрывающихся от правосудия, о без вести пропавших лицах, о похищенных автомобилях и т. п.^[69]

Шенгенская информационная система также играет существенную роль в регулировании миграционных процессов, так как содержит общий черный список граждан третьих стран, которым запрещен в Шенгенское пространство. В этой связи право доступа к СИС имеют и консультироваться с ней перед выдачей виз обязаны сегодня консульства всех Шенгенских государств. Если, например, российский гражданин включен в черный список СИС Эстонией, то он не сможет получить Шенгенскую визу ни в консульстве Италии, ни в консульстве Мальты или любого другого Шенгенского государства (см. 2.3.3.5).