Dragonomics: integración política y económica entre China y América Latina

Las EE de ALC no han seguido el ritmo de los logros en cuanto a competitividad que China ha registrado en su sector de manufactura durante los últimos 20 años, avances que son resultado de gastos y políticas muy focalizados que desde inicios de la década de 1980 han promovido la ciencia, la adaptación tecnológica, la educación superior en los campos de las ciencias exactas, y la investigación y desarrollo15. Basándose en su análisis econométrico, Jaime Ortiz sostiene que ALC «ha llegado a un punto en su frontera de posibilidades de producción a partir del cual no es posible incrementar su nivel de desempeño sin una intervención en términos de tecnología e innovación. América Latina debe ampliar su base de productividad, avanzar hacia propuestas más sofisticadas, y diversificar su canasta de exportaciones para ganar una cuota del mercado»75(Ortiz, 2012, p. 188). Pese a su defensa de la sustitución de importaciones y el proteccionismo, incluso los teóricos primigenios del intercambio desigual propugnaban la adaptación tecnológica, el reforzamiento de los enlaces hacia atrás y la diversificación de las exportaciones (Prebisch, 1950). Con el auge de China en mercados regionales, los países de ALC están más apremiados que nunca a trepar rápidamente la escalera de la producción con valor añadido y a articular una visión de más largo plazo para un modelo de crecimiento basado en la eficiencia, la innovación y la competitividad (Devlin, 2008)16.

Los diagnósticos referidos a la maldición de los recursos resultan más convincentes. Este término se refiere a la dependencia de un país con respecto a la exportación de materias primas en desmedro del sector industrial, la creación de empleos y la gestión de políticas macroeconómicas sensatas17. Aunque esta etiqueta tuvo origen en el auge del gas natural y la consiguiente revalorización de la unidad monetaria en los Países Bajos, rápidamente se hizo popular como una lente de análisis para explicar esta similar ocurrencia de la maldición de recursos en países en vías de desarrollo. Antaño, el conjunto de políticas macroeconómicas que sustentaban la maldición de los recursos en América Latina –proteccionismo comercial, represión financiera, derroche fiscal y tasas de cambio sobrevaluadas– preparaban fácilmente el camino para desatar una verdadera crisis de balanza de pagos una vez que los precios de las materias primas empezaban a caer. Tal como sugerí anteriormente, la CFG puso en evidencia el mérito de las reformas macroeconómicas y de los sectores financiero y comercial, emprendidas por muchos países de ALC durante las últimas dos décadas. Los avances de estas reformas ayudaron a contener los tradicionales colapsos de la balanza de pagos que solían aparecer tras el auge de precios de una materia prima. Venezuela, país que se ha rehusado obstinadamente a impulsar reformas de políticas económicas y a la modernización de las instituciones financieras domésticas, brinda aquí el ejemplo contrafáctico, dado que la economía se hundió como nunca mientras los precios del petróleo caían en picada en 2014-2015 (véase la tabla I.1) (Schipani, 2016).

Para las otras EE en ALC, la tasa de cambio ha sido la variable más difícil de controlar. En respuesta a la CFG, el Sistema de Reserva Federal de los EE. UU. implementó una política de tasa de interés cercana a cero desde diciembre de 2008 hasta finales de 2015, y tanto la inflación como las tasas de interés se han mantenido bajas desde entonces. Como resultado, se ha dado un amplio espectro en cuanto a tasas de interés en las EE frente a las de los países que conforman el bloque de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). Tal situación alentó influjos masivos de capital hacia algunas EE de ALC durante la década de 2000 y, al combinarse con la ya mencionada alza de precios de materias primas, permitió la acumulación de niveles sin precedentes de reservas en divisas. Una consecuencia de ello fue la considerable sobrevaloración de las monedas hasta que se produjo la devaluación del yuan chino en agosto de 2015. En 2011, el exministro de Finanzas de Colombia, Mauricio Cárdenas, hizo notar este «síndrome holandés financiero», advirtiendo que algunos países en ALC estaban perdiendo competitividad respecto a las tasas de cambio y las exportaciones a manos de entusiastas especuladores globales y, por consiguiente, «encareciéndose más de lo que les conviene» (Cárdenas & Levy Yeyati, 2011).

Conviene aclarar algo: el síndrome holandés financiero es apenas una de las posibles consecuencias en este escenario. Por ejemplo, Chile y el Perú fueron afectados aún más severamente por la caída de los precios de las materias primas y la reducción de la demanda desde China post-2013, aunque los gestores de políticas en ambos países capearon esta tormenta mucho mejor que sus vecinos en Sudamérica. Guillermo Perry y Alejandro Forero atribuyen el éxito tanto de Chile como del Perú a «una combinación de un mayor desarrollo previo de la PTF en la industria en el Perú y Chile, y a dos factores de políticas macro que mitigaron el grado de la verdadera revalorización del tipo de cambio en ambos países: en primer lugar, ellos fueron los únicos dos países de la región que mantuvieron un superávit fiscal durante el auge y, en segundo término, ambos acumularon mayores fracciones de reservas del PBI que los demás países» (Perry & Forero, 2014, p. 22). Los autores añaden que Chile y el Perú también emprendieron las intervenciones fiscales más significativas para corregir el ciclo negativo mientras se encontraban en lo peor de la CFG, pero redujeron estas políticas a niveles previos a la crisis una vez que la recuperación se puso en marcha. Aunque Brasil y Argentina implementaron con éxito en 2008-2009 políticas para contrarrestar el ciclo negativo, ambos países simplemente siguieron gastando en el período posterior a la crisis.

Aunque he cuestionado la utilidad de recurrir a este paradigma de la teoría de la dependencia en busca de explicaciones, no descartaría estas de plano. Pero ambas teorías deben ser consideradas desde el punto de vista del siglo XXI. Mientras que una referencia anterior al intercambio desigual correspondía a exportadores de materias primas con bajos niveles de desarrollo industrial, los casos de Argentina y Brasil confirman que esta dinámica también puede prosperar cuando un país ha logrado un nivel considerable de capacidad industrial y de exportación. En cuanto a la maldición de los recursos, tampoco resulta acertado el énfasis inicial en el declive del sector de manufactura durante un auge de precios de las materias primas, dado que el nivel promedio de exportación de manufacturas de ALC fue aproximadamente del 47 por ciento en 2013 (Cepalstat, 2014). Otro asunto es el síndrome holandés financiero, y la pronunciada revalorización de la moneda que tiende a acompañarlo. Bajo el impulso de influjos masivos de capital, la vertiginosa alza de precios de las materias primas, y la acumulación de niveles sin precedentes de reservas de divisas, la apreciación de la moneda fue más dramática en Brasil post-2006 y en Argentina post-2009 (Prates, Fritz, & De Paula, 2017). En Argentina, la sobrevaloración de la moneda fue exacerbada por la recurrencia a una represión financiera al estilo de la década de 1960, en tanto las políticas para contrarrestar el ciclo negativo que resultaron eficaces en determinado momento se mantuvieron en vigencia más tiempo del debido, mucho después de la exitosa recuperación del país respecto a la CFG.

Una interpretación de la maldición de los recursos acorde al siglo XXI quizá se refleja mejor en la abundante y dinámica bibliografía que resalta la calidad de las instituciones domésticas como la variable que explica de manera más contundente las diferencias en cuanto a resultados de desarrollo entre países ricos en recursos naturales (Mehlum, Moene, & Torvik, 2006). Dicha bibliografía plantea dos preguntas interrelacionadas que informarán mi propio análisis en el capítulo 5: (1) ¿de qué manera podrían las debilidades institucionales condicionar los efectos de la abundancia de recursos naturales sobre el desempeño económico?; y (2) ¿cómo podrían instituciones consideradas efectivas deteriorarse bajo el influjo de un significativo auge de materias primas? (Karl, 1997; Ross, 2015). De acuerdo con la distinción que Daron Acemoglu y James Robinson hacen entre instituciones eficientes y extractivas al explicar las trayectorias económicas (2012), Halvor Mehlum y los demás autores de su trabajo enmarcan este fenómeno en términos de instituciones «favorecedoras de los apropiadores» versus «favorecedoras de los productores»: «Con instituciones favorecedoras de los apropiadores existen ganancias a partir de especialización en actividades improductivas de influencia, por ejemplo, debido a un deficiente Estado de derecho, una burocracia inoperante, y la corrupción. Las instituciones favorecedoras de los apropiadores pueden ser particularmente nocivas para el crecimiento cuando la abundancia de recursos atrae recursos empresariales escasos de la producción y los deriva hacia actividades improductivas. Sin embargo, con instituciones favorecedoras de los productores, la abundancia en recursos atrae a los empresarios hacia la producción, lo que implica un mayor crecimiento» (Mehlum, Moene, & Torvik, 2006, pp. 2-3).

Las clasificaciones contenidas en la tabla I.5 sirven para detectar fácilmente cuánto cayeron las instituciones en Argentina, definidas en términos generales, durante el auge en China en los años 2003-2013. En este respecto, Brasil salió marginalmente mejor librado del auge. De hecho, China, país que deplora el uso de estos indicadores y que ha solicitado reiteradamente ser eliminado de estas bases de datos, empata con las bajas clasificaciones correspondientes a Argentina y Brasil respecto a temas cruciales como calidad regulatoria, Estado de derecho, y percepciones sobre corrupción (2014). Al mismo tiempo, en clasificaciones sobre competitividad en general, China se ubica en el puesto 27, mientras que Argentina y Brasil ocupan los puestos 92 y 80, respectivamente. Ello sugiere un escenario en China en el cual, pese a comportamientos caracterizados por la avidez de rentas y la corrupción, instituciones favorecedoras de los productores funcionan en un grado tal que el crecimiento económico no se ha visto significativamente desalentado. Yuen Yuen Ang describe el entorno más amplio que ha facilitado una clasificación más alta de la competitividad en China: «Fue la disposición de Pekín a permitir y dirigir la improvisación a nivel local lo que permitió el dinamismo económico de la nación l país aprovechó el conocimiento y recursos locales, promovió la diversidad, y motivó a las personas a aportar sus ideas y esfuerzos» (Ang, 2018).

Tabla I.5

Clasificaciones institucionales de América Latina y China, 2018 (valor percentil entre todos los países)

País

Doing Business. Total de países: 189 (más cerca a 0 = favorable)

Informe de competitividad. Total de países: 144 (más cerca a 0 = favorable)

Percepciones de corrupción. Total de países: 175 (más cerca a 100 = favorable)

Libertad económica. Total de países: 178 (más cerca a 100 = favorable)

Argentina

119

81

49

52

Brasil

109

72

35

52

Chile

56

33

67

75

China

46

28

39

58

Costa Rica

67

55

56

65

México

54

46

28

65

Perú

68

63

35

68

Fuentes: Banco Mundial, http://doingbusiness.org/rankings; Foro Económico Mundial, http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2018/competitiveness-rankings/; Transparencia Internacional, https://www.transparency.org/cpi2018; y Fundación Heritage, http://www.heritage.org/index/ranking

Hasta el momento, los líderes políticos y gestores de políticas tanto en Argentina como en Brasil no han podido convocar la cohesión institucional y el espíritu de cuerpo destacados en el comentario de Ang. En ambos países, el auge de China desencadenó numerosos ejemplos de copamiento de instituciones. En Argentina, por ejemplo, élites políticas lideradas por Fernández de Kirchner (2007-2015) obtuvieron montañas de dinero en efectivo mediante el gravamen directo de exportaciones del grano de soya y el encauzamiento de estos ingresos hacia subsidios populistas en el sector de energía y otras necesidades básicas. Durante este mismo período, las élites brasileñas se embolsaron miles de millones de dólares de Petrobras y arruinaron tanto a la compañía como la calificación crediticia del país, que en cuestión de pocos meses pasó de tener «calificación para inversión» a convertirse en «bonos basura». Pero otros países con abundantes recursos, como Chile y el Perú, pudieron mantener el crecimiento e incrementar significativamente el PBI per cápita tanto durante el auge de China como después de este. Aunque la tabla I.5 revela los fundamentos institucionales de este éxito relativo, la teoría de la dependencia ofrece escaso esclarecimiento sobre estas trayectorias de desarrollo marcadamente distintas.

La pregunta más general, al parecer, debería ser cómo una coyuntura crítica como el auge en China consiguió fortalecer (o desalentar) instituciones políticas y económicas, rebajar (o elevar) barreras a las reformas, y abrir (o cerrar) el paso a un nuevo liderazgo, cambio organizacional e innovación en políticas (Karl, 1997, pp. 11-13). Dos nociones vienen a la mente. La primera, tal como nos lo recuerda Douglass North y como sugieren los casos chileno y peruano, el desarrollo no tiene que ser «una historia de inevitabilidad en la cual el pasado predice rigurosamente el futuro» (North, 1990, pp. 98-99). En otras palabras, no hay nada de determinista en estas tendencias; más bien, ellas reflejan cómo han interactuado las instituciones y los intereses domésticos en el transcurso del tiempo dentro de un entorno global intensamente cambiante. La segunda, una mirada retrospectiva, muestra el considerable margen de agencia e innovación en políticas de la región que el auge de China en ALC ha otorgado a los gestores de políticas. En todo caso, este fenómeno ha confirmado el verdadero nivel de importancia de las instituciones, del liderazgo y de la gestión de políticas sensatas.

Plan del libro

Este libro se divide en dos partes. Primero, en los capítulos 1-3, desarrollo mi argumento sobre la naturaleza de la estrategia internacionalizada de desarrollo de China, el papel de América Latina dentro de ella, y los efectos interactivos de este vínculo rápidamente creciente sobre seis de los SE designados por China en la región de ALC: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México y el Perú. En el capítulo 1, sostengo que el auge de China en la economía tanto de ALC como del mundo nos ha forzado a repensar los paradigmas establecidos y los debates emergentes en los campos de EPI y la economía del desarrollo. También analizo la evidencia empírica –comercio, IED, préstamos, y flujos de asistencia– respecto a cómo ALC ha sido incorporada en la estrategia internacionalizada de desarrollo de China, y explico cómo he agrupado los tres estudios de caso. En el capítulo 2, sitúo la relación entre China y ALC en un contexto histórico adecuado, retrocediendo hasta la fundación de la RPCh en 1949, en contraposición a la tendencia de bibliografía reciente sobre el tema que ubica la aparición del auge de las materias primas como el inicio de una nueva relación (Armony & Strauss, 2012). A partir de allí, en el capítulo 3, sigue un análisis comparativo de economía política sobre las reformas económicas marcadamente diferentes emprendidas desde la década de 1980 por China, de un lado del Pacífico, y los países de ALC por el otro.

La segunda parte del libro, capítulos 4-6, sondea las maneras en que ha variado el impacto del involucramiento de China en la economía política de la región según la dotación de factores, el rigor y profundidad institucional, y la naturaleza del modelo de desarrollo vigente en un país determinado al iniciarse el nuevo milenio. Identifico tres agrupaciones con criterios de economía política que han cobrado vida durante las últimas dos décadas. (1) Las tres pequeñas economías abiertas (Chile, Costa Rica y el Perú) que han hecho que la apertura funcione en sus respectivas relaciones con China. Al suscribir tratados de libre comercio (TLC) bilaterales independientes con China, los tres países han expandido los contornos conceptuales de la integración bilateral y han generado expectativas sobre el potencial de que los TLC Sur-Sur rindan más frutos. (2) La ventaja complementaria de que gozan Argentina y Brasil en sus respectivas relaciones con China. Estos países son los más estrechamente integrados a la estrategia internacionalizada de desarrollo de China y están ostensiblemente industrializados en grado suficiente para haber evitado una abierta crisis de maldición de los recursos; sin embargo, una definición ampliada de este término apunta a la erosión institucional como un significativo lastre para el crecimiento, en el período que siguió al auge en China. Y (3) la postura de desventaja competitiva de México con respecto a China, pese a su situación como el más industrializado de los seis SE aquí considerados.

No todas las tendencias son positivas, ni son buenas todas las noticias sobre el auge de China en América Latina. No obstante, considero que este fenómeno ofrece muchísimos motivos para ser optimistas. En primer lugar, aunque claramente ha menguado la demanda de China por materias primas de ALC, se mantiene el dinamismo de los patrones de intercambio comercial a través del Pacífico. En segundo lugar, la región de ALC se ha convertido en beneficiaria del estatus de China como una EE con abundancia de capital. Pero, a diferencia de la década de 1970, cuando el grueso de los préstamos que fluían hacia la región respondía a una saturación de capitales relacionada con los impactos inflacionarios en precios del petróleo ocurridos en 1974-1975, los préstamos e IEDS provenientes de China están ligados a proyectos productivos específicos donde las barreras de salida son considerablemente altas. Por último, el ingreso de China a ALC ha resaltado la necesidad para una nueva ronda de reformas para realzar la eficiencia y competitividad, y también ha brindado un considerable margen financiero a los gestores de políticas para seguir adelante con tales reformas. Ahora depende de los líderes políticos, gestores de políticas y élites económicas en estos países enfocarse en aprovechar las abundantes oportunidades de comercio e inversión que China está ofreciendo, al mismo tiempo que buscan maneras creativas para minimizar los riesgos.

1

 Citado en Zibechi (2015).

2

 Basado en el promedio de 12 tasas de crecimiento anual del PBI en América Latina. Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial, disp