Миграционное право России

1.3. Концепция миграционной политики Российской Федерации. Цели и задачи миграционной политики Российской Федерации

На протяжении длительного времени после падения «железного занавеса» и возникновения необходимости экстремально быстрого вливания Российской Федерации в реалии глобальных миграционных явлений процесс формирования внутренней миграционной политики проходил в рамках вынужденно-ситуационного подхода, что делало невозможным формирование четкой стратегии миграционной политики на более длительный период времени.

Однако после накопления собственного опыта регулирования миграционных процессов Российская Федерация пришла к пониманию необходимости прогнозирования миграционной политики, в связи с чем Президентом России 13 июня 2012 г. была утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (далее – Концепция).

Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, которыми определяются цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики.

Разработка Концепции осуществлена с учетом отечественного и международного опыта в сфере управления миграционными процессами и обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации, внешней политики Российской Федерации и интеграционными процессами на территориях государств – участников Содружества Независимых Государств, Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также с общемировыми тенденциями глобализации. Реализация Концепции должна способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции и снижению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов.

Целями государственной миграционной политики провозглашены обеспечение национальной безопасности, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения России, стабилизация и увеличение численности постоянного населения России, содействие обеспечению потребности российской экономики в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.

Раскрыты принципы, определившие содержание и направление правового регулирования государственной миграционной политики Российской Федерации: обеспечение прав и свобод человека и гражданина; недопустимость любых форм дискриминации; соблюдение норм национального и международного права; гармонизация интересов личности, общества и государства; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; развитие институтов социального партнерства и гражданского общества; защита национального рынка труда; дифференцированный подход к регулированию миграционных потоков в зависимости от целей и сроков пребывания, социально-демографических и профессионально-квалификационных характеристик мигрантов; учет особенностей регионального развития; открытость и доступность информации о миграционных процессах и принимаемых решениях в области реализации государственной миграционной политики Российской Федерации; научная обоснованность принимаемых решений.

Концепция должна реализовываться в три этапа: первый этап – 2012–2015 гг.; второй этап – 2016–2020 гг.; третий этап – 2021–2025 гг.

Концепция представляет интерес и для целей формирования понятийного аппарата российского миграционного законодательства, поскольку содержит определения некоторых основных понятий, отсутствующих в миграционном законодательстве и дающих представление о видах миграции, подлежащих правому регулированию. При этом используется термин «миграция», до сих пор, как было указано ранее, не имеющий легального определения.

Исходя из раскрытых Концепцией понятий можно сделать вывод о делении миграции на следующие виды:

1) по срокам пребывания:

– временная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на определенный период времени без перемены постоянного места жительства. Временная миграция осуществляется с целью работы (временная трудовая миграция), учебы (образовательная миграция) и т. п.;

– долгосрочная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на длительный период (не менее 1 года);

– краткосрочная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на непродолжительный срок (менее 1 года). Перемещения с рекреационными целями, на лечение или в краткосрочные командировки к миграции не относятся. К данному виду относится и сезонная трудовая миграция;

2) по направлению миграционных процессов выделены международная или внутренняя миграция (без раскрытия данных понятий);

3) по критерию законности миграция делится на законную и незаконную, при этом последней дано определение: под незаконной миграцией понимается перемещение в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности;

4) по целям миграции:

– миграция на постоянное место жительства – международная или внутренняя миграция, которая предполагает смену постоянного места жительства;

– образовательная (учебная) миграция – миграция с целью получения или продолжения образования;

– трудовая миграция – временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг), в рамках которой также выделяется сезонная трудовая миграция – вид трудовой миграции иностранных граждан, работа которых по своему характеру зависит от сезонных условий и осуществляется только в течение части года;

– миграция с целью воссоединения семей (гуманитарная миграция).

Однако несмотря на попытку раскрытия новых понятий, давно укрепившихся при описании миграционных процессов, Концепция, так же как и остальное миграционное законодательство, не дает определения самого понятия «миграция».

Концепция признает значительную роль миграционных процессов в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации, в том числе в качестве механизма компенсации процесса естественной убыли населения, формирования рынка труда, соответствующего потребностями российской экономики и обеспечивающего экономический рост (в основном за счет привлечения высококвалифицированных и квалифицированных специалистов разного профиля, предпринимателей и инвесторов – прежде всего на долгосрочной основе).

Концепция впервые дает комплексную оценку неблагоприятных аспектов миграции в Российской Федерации, к которым относит:

– продолжающийся эмиграционный отток из страны;

– низкий уровень образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки у мигрантов нового поколения;

– низкую территориальную мобильность во внутренней миграции, причины которой обусловлены большими издержками на переселение, неразвитостью транспортной сети, ограниченностью рынка арендуемого жилья, высокой стоимостью жилья и его аренды, низкими доходами большей части населения;

– существенный дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации;

– несоответствие миграционного законодательства Российской Федерации текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом;

– несовершенство действующей системы управления миграционными процессами, проявляющееся в наличии большого числа незаконных мигрантов, питающих теневой сектор экономики;

– негативное отношение к мигрантам со стороны части населения Российской Федерации, которое усиливается в связи с ростом количества незаконных мигрантов.

Концепцией определены основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) создание для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства, в первую очередь путем содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и возвращению эмигрантов, переселению на постоянное место жительства квалифицированных специалистов, а также иных иностранных работников, востребованных на российском рынке труда; создания условий для миграции в Российскую Федерацию предпринимателей и инвесторов; содействия переселению в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях воссоединения семей; стимулирования миграции в Российскую Федерацию молодежи, имеющей особо востребованные на российском рынке труда профессии и специальности, включая обеспечение преференций в получении вида на жительство выпускникам российских образовательных учреждений профессионального образования из числа иностранных граждан, получивших профессию (специальность), востребованную на рынке труда Российской Федерации; модернизации институтов разрешения на временное проживание и вида на жительство; создания балльной системы отбора мигрантов для получения ими вида на жительство; введения ускоренного (упрощенного) порядка получения гражданства Российской Федерации лицами, имеющими вид на жительство и являющимися предпринимателями, инвесторами, квалифицированными специалистами и членами их семей, а также выпускниками российских образовательных учреждений профессионального образования;

б) в области разработки дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой:

– создание эффективных механизмов оценки потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики и национального рынка труда;

– совершенствование механизма квотирования и иных инструментов регулирования привлечения иностранной рабочей силы;

– создание дифференцированных программ краткосрочной и долгосрочной трудовой миграции, предусматривающих использование различных механизмов отбора, условий въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности, в том числе:

– программ привлечения в страну высококвалифицированных специалистов, а также квалифицированных работников по профессиям, дефицитным и востребованным на российском рынке труда;

– программ организованного привлечения иностранных работников;

– программ сезонной миграции работников и каникулярной трудовой миграции иностранных студентов;

– развитие инфраструктуры в сфере трудовой миграции на базе сотрудничества государственных, частных и некоммерческих организаций;

– создание механизмов стимулирования иностранных работников, востребованных на российском рынке труда, к заключению длительных трудовых договоров и получению статуса постоянно проживающих в Российской Федерации;

– упрощение правил въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывающих в деловых целях;

– упрощение въезда и снятие ограничений для осуществления трудовой деятельности и обучения членов семей иностранных работников, заключивших долгосрочные трудовые контракты;

– создание механизма привлечения иностранных работников на рабочие места, которые невозможно заместить российскими работниками;

– совершенствование механизма осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на основании патентов;

– упрощение порядка въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, участвующих в инвестиционной и предпринимательской деятельности;

– упрощение порядка въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, являющихся работниками аккредитованных в установленном порядке на территории Российской Федерации представительств иностранных юридических лиц, зарегистрированных в Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

– совершенствование системы выдачи разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности;

– создание центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом;

в) в области содействия развитию внутренней миграции граждан Российской Федерации:

– упрощение процедур регистрационного учета граждан Российской Федерации в целях снятия административных барьеров, препятствующих изменению места пребывания или жительства;

– обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания;

– информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;

– развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности, в том числе распространение вахтового метода ведения работ, гибких форм занятости и гибкого графика работы;

– поддержка образовательной (учебной) миграции российских граждан, в том числе в целях получения образования и повышения квалификации по профессиям, востребованным на рынке труда;

– содействие местной внутренней миграции, прежде всего между региональными центрами, малыми городами и сельскими поселениями;

– создание инфраструктуры для проживания внутренних трудовых и учебных мигрантов на основе государственно-частного партнерства;

– поддержка регионов и территорий, проводящих активные меры по привлечению внутренних мигрантов, в том числе в рамках федеральных программ;

– развитие дешевых сегментов рынка арендного жилья;

– развитие взаимодействия государственных центров занятости с частными агентствами по вопросам трудоустройства граждан Российской Федерации вне территории их постоянного проживания;

– совершенствование федерального и региональных банков вакансий, региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях трудоустройства с целью повышения информированности граждан о возможностях и условиях трудоустройства;

– создание фондов по реализации мер стимулирования переселения граждан на работу в другие регионы, в том числе регионы Дальнего Востока;

– повышение инвестиционной привлекательности регионов Дальнего Востока, Сибири, приграничных и стратегически важных территорий с целью создания необходимой для переселения социальной и транспортной инфраструктуры, а также снижение транспортной оторванности от регионов Центральной России;

– развитие транспортной инфраструктуры, внутренних и межрегиональных пассажирских перевозок;

– субсидирование пассажирских авиаперевозок между регионами восточной и западной частей страны;

г) в области содействия образовательной (учебной) миграции в Российскую Федерацию и поддержки академической мобильности:

– совершенствование условий для обучения в российских образовательных учреждениях на разных уровнях подготовки российских и иностранных студентов вне зависимости от гражданства и места проживания;

– увеличение контингента студентов в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования из числа иностранных граждан, преимущественно граждан государств – участников Содружества Независимых Государств;

– совершенствование условий пребывания в Российской Федерации иностранных студентов, их социально-культурной адаптации, медицинского страхования, обеспечения безопасности;

– экспорт российских образовательных услуг в страны – источники массовой миграции в Российскую Федерацию;

– содействие мобильности специалистов, занимающихся преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работой в образовательных учреждениях и научных организациях;

– организационное, информационное и финансовое содействие образовательным учреждениям и научным организациям в реализации программ международной академической мобильности и в привлечении зарубежных ученых на основе долгосрочных трудовых контрактов;

– предоставление иностранным студентам, обучающимся в Российской Федерации, права заниматься трудовой деятельностью в период обучения на тех же основаниях, что и российским студентам;

– предоставление возможности иностранным гражданам работать по полученной специальности в Российской Федерации непосредственно после завершения обучения в российских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования;

– создание центров довузовской подготовки, изучения русского языка в образовательных учреждениях начального профессионального образования в странах с наиболее интенсивными миграционными потоками;

– упрощение административных процедур, связанных с въездом и пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, в том числе для участия в конференциях и семинарах;

– введение упрощенного порядка получения иностранными гражданами, въехавшими на территорию Российской Федерации с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, и членами их семей статуса постоянно проживающих в Российской Федерации;

– упрощение въезда членов семей иностранных граждан, прибывших с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, и снятие ограничений для осуществления ими трудовой деятельности и обучения;

– разработка системы грантов для граждан Российской Федерации, получивших профессиональное образование за рубежом, с целью содействия их возвращению;

– содействие соотечественникам, в том числе их детям, проживающим за рубежом, в получении образования на территории Российской Федерации;

– разработка минимально необходимого перечня услуг по медицинскому страхованию для иностранных граждан, обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации;

д) в области выполнения гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов:

– создание благоприятных условий для социально-экономической и социокультурной интеграции вынужденных мигрантов, реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина;

– выполнение государственных обязательств по жилищному обустройству лиц, имеющих статус вынужденных переселенцев;

– совершенствование системы предоставления убежища;

– создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией по работе с вынужденными мигрантами;

– оказание содействия добровольному возвращению беженцев, лиц, получивших убежище, и претендентов на получение соответствующего статуса в государства их прежнего проживания, а также переселению в третьи страны;

– предоставление вынужденным мигрантам полной и объективной информации о ситуации в странах и регионах их прежнего проживания, о безопасности при добровольном возвращении в места прежнего проживания;

– поддержание инфраструктуры объектов для размещения вынужденных мигрантов;

– разработка программ социальной поддержки вынужденных мигрантов;

е) в области содействия адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом:

– содействие развитию в обществе культуры межнациональных и межрелигиозных отношений, формирование у мигрантов и принимающего сообщества навыков межкультурного общения, противодействия ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости;

– создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, включая их обучение русскому языку, правовое просвещение, информирование о культурных традициях и нормах поведения путем формирования соответствующей инфраструктуры в странах их происхождения и в регионах Российской Федерации, испытывающих наибольший приток мигрантов, а также активно используя потенциал средств массовой информации и возможности культурно-адаптационных центров в странах происхождения мигрантов;

– обеспечение доступа иностранных граждан и членов их семей к социальным, медицинским и образовательным услугам в зависимости от их правового статуса;

– содействие распространению русского языка и русской культуры за рубежом;

– противодействие социальной исключенности мигрантов, пространственной сегрегации и формированию этнических анклавов;

– разработка, внедрение и реализация программ адаптации и интеграции мигрантов и членов их семей в Российской Федерации на основе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и бизнес-структур;

– создание инфраструктуры, обеспечивающей содействие адаптации и интеграции, включая центры информационной и правовой поддержки мигрантов, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации, а также создание специализированного канала и циклов телепередач, ориентированных на социокультурную и языковую адаптацию мигрантов;

– создание программ по формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;

– совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями, содействующими адаптации и интеграции мигрантов;

ж) в области противодействия незаконной миграции:

– совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции;

– совершенствование мер ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;

– создание и совершенствование системы иммиграционного контроля путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий;

– совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации;

– противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих идентифицировать личность;

– создание инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации;

– совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции;

– разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных межгосударственных оперативно-профилактических мероприятий;

– усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации.

В качестве одного из наиболее важных механизмов регулирования миграционных процессов обозначено международное сотрудничество Российской Федерации в сфере миграции, которое осуществляется по следующим основным направлениям:

а) расширение взаимодействия с международными организациями в сфере миграции и использование их потенциала;

б) создание условий для свободного перемещения и трудоустройства граждан в соответствии с международными соглашениями;

в) гармонизация и унификация миграционного законодательства Российской Федерации и применение информационных технологий в сфере миграции в рамках международных организаций;

г) формирование правовой базы сотрудничества с иностранными государствами с целью обмена информацией по вопросам миграции, представляющим взаимный интерес;

д) выработка единых подходов по вопросу реадмиссии граждан третьих государств, включая расходные обязательства сторон, в рамках международных организаций;

е) развитие многостороннего и двустороннего взаимодействия в сфере миграции в рамках международных организаций;

ж) заключение международных соглашений в сфере миграции, способствующих притоку иностранных инвестиций в Российскую Федерацию;

з) заключение международных соглашений с компетентными органами иностранных государств о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией;

и) заключение международных соглашений о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств (о реадмиссии);

к) заключение международных соглашений об организованном привлечении иностранных работников;

л) заключение международных соглашений о взаимном признании медицинских документов.

В целях реализации Концепции распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1502-р был утвержден план мероприятий по ее реализации в 2012–2015 гг. (первый этап).

План мероприятий по реализации Концепции в 2016–2020 гг. (второй этап) утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2015 г. № 2122-р^[7].

В рамках второго этапа планируется внесение изменений в Федеральный закон «О вынужденных переселенцах», совершенствование институтов вида на жительство и разрешения на временное проживание в Российской Федерации, реализации проекта Федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации», совершенствование государственного контроля в Российской Федерации, совершенствование Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, актуализация региональных программ переселения соотечественников, проживающих за рубежом, субъектами Российской Федерации, входящими в состав Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, в части внедрения комплекса мер по повышению миграционной привлекательности территорий вселения в целях привлечения квалифицированных специалистов, научных работников, студентов, перспективной молодежи и соотечественников, желающих заниматься сельскохозяйственным производством.

В области организационного, информационно-аналитического и научного обеспечения предусмотрено проведение анализов правоприменительной практики по различным направлениям деятельности, совершенствование существующих информационно-аналитических систем, мониторинг процессов реализации положений Концепции, разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, выработка предложений по развитию инфраструктуры авиаперевозок и субсидированию пассажирских авиаперевозок между регионами Крайнего Севера и Дальнего Востока и остальной частью Российской Федерации.

Принятие Концепции знаменует совершенно новый комплексный подход к изучению самих процессов формирования миграции, факторов, на нее влияющих, что позволяет реализовывать миграционную политику с точки зрения ее стратегических ориентиров и, в частности, даст возможность более качественно развивать систему миграционного законодательства Российской Федерации.