Миграционное право России

3.2. Правовой режим въезда и пребывания иностранных граждан в Российской Федерации

Перед более подробным рассмотрением темы данного параграфа обратим внимание на само понятие административно-правового режима в теории административного права.

Н. И. Матузов и А. В. Малько дают широкое определение административно-правовому режиму и рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права^[56].

Д. Н. Бахрах различает общий режим деятельности государственной администрации и специальные административно-правовые режимы, которые вводятся для дополнительного обеспечения правового порядка специальными – в основном запрещающими и обязывающими – нормами права, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса объекта (носителя режима)^[57].

Еще один подход к определению административно-правовых режимов предусматривает, что правовой режим устанавливается в интересах обеспечения суверенитета и безопасности государства, охраны общественного порядка и обороны страны и представляет собой комплекс юридических, организационных и иных средств, используемых государством, заключающихся в установлении правил деятельности, действий, поведения граждан или юридических лиц, порядка реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этой цели службами государственного управления, вследствие чего приводит к изменению правового положения определенных категорий субъектов административно-правовых отношений^[58].

Можно встретить и более узкие подходы к пониманию административно-правового режима. Так, В. С. Четвериков под административно-правовыми режимами понимает специальный комплекс оперативных государственных управленческих решений и административно-правовых мер убеждения и принуждения, способных обеспечить достаточно оперативную стабилизацию общественных отношений в регионе или государстве в целом, и последующее упорядочивание общественных отношений, вышедших за пределы влияния обычных административно-правовых мер воздействия. Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения^[59].

Однако данный подход к определению административно-правовых режимов представляется слишком узким, поскольку специальное правовое регулирование может вводиться не только в каких-либо экстремальных ситуациях и заключаться только в ограничительных мерах в области прав и свобод граждан, но и наделять специальных субъектов права, таких как, например, беженцы и вынужденные переселенцы, дополнительными льготами и гарантиями их прав, а также регулировать общее правовое положение специальных субъектов права и при стабильном развитии общественных отношений в государстве.

В предыдущем параграфе было отмечено, что в Российской Федерации для иностранных граждан установлен национальный режим в области регулирования их прав и обязанностей, а введение каких-либо изъятий из национального режима допускается только на основании федерального закона или международного договора Российской Федерации.

Несмотря на распространение на иностранных граждан национального режима в области регулирования объема их прав и обязанностей на территории Российской Федерации российское миграционное законодательство также базируется на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации в области регулирования права человека на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Международные правовые акты принято подразделять на три основные группы: 1) универсальные документы глобального характера; 2) региональные международные договоры; 3) двусторонние договоры и соглашения государств. Основные права и свободы человека нашли закрепление в важнейших универсальных международных правовых актах.

Международные стандарты правового статуса иностранных граждан в первую очередь закреплены во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.^[60], закрепившей основополагающие права человека, в том числе и в области миграции, такие как «право каждого человека на свободное передвижение и выбор своего места жительства в пределах каждого государства; право каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою» (ст. 13), а также «право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем» (ст. 14).

Международный пакт о гражданских и политических правах^[61], принятый 16 декабря 1966 г., детализирует положения Всеобщей декларации прав человека. Так, в ст. 12 пакта закреплено право каждого, кто «законно находится на территории какого-либо государства, на свободное передвижение и свободу выбора местожительства». Однако данное право может быть и ограниченным при чрезвычайном положении в государстве, если жизнь нации находится под угрозой, при условии если официально это будет объявлено в соответствии со ст. 4 указанного пакта.

Важным универсальным международным актом в области миграции является Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятая Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 40 / 144 13 декабря 1985 г. и устанавливающая с учетом предусмотренных национальным законодательством ограничений и совместимости с правами, содержащимися в других международных документах, право иностранца покидать страну, право на свободу перемещения и свободу выбора места жительства в границах государства при условии законного нахождения на данной территории, право супруги иностранца и несовершеннолетних детей сопровождать иностранца, приехать к нему и остаться с ним^[62].

После закрепления прав человека в области миграционных процессов в универсальных международных актах дальнейшее развитие они нашли в региональных международных актах. Например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая 4 ноября 1950 г.^[63], гарантировала гражданам государств – членов Совета Европы соблюдение их конституционных прав и свободу передвижения, выбор места жительства на территории каждого из государств-участников, право каждого покидать страну.

Важными международными актами регулируются и отдельные сферы миграции. Таким актом в области регулирования вынужденной миграции является Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев, в области регулирования трудовой миграции это конвенция «О защите всех прав трудящихся-мигрантов и членов их семей» 1990 г., которые будут подробно рассмотрены в соответствующих параграфах издания.

Однако правовой режим въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации регулируется не только нормами права, регламентирующими права и обязанности российский граждан, но и нормами права, закрепляющими их особый правовой статус, основанный на сохранении иностранными гражданами правовой связи с государством своей гражданской принадлежности.

Таким образом, совокупность прав и обязанностей иностранных граждан, касающихся въезда и пребывания на территории Российской Федерации, регулируется специальными нормативными правовыми актами, в том числе и базовыми для определения статуса иностранных граждан: Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Однако наличие специального регулирования не означает введение только ограничительных мер по отношению к иностранным гражданам, например, ограничения права на свободу передвижения в отдельных случаях, но и предусматривает возможность установления льгот в области прав и обязанностей отдельных категорий иностранных граждан.

Правовое регулирование пребывания иностранных граждан в России базируется на ряде принципов, которые, по мнению некоторых ученых, можно подразделить на общеправовые (юридическое равенство, единство прав и свобод, законность, ответственность за противоправное деяние (поведение)) и специальные (суверенитет государства, межгосударственная взаимность, установление и обеспечение иммунитетов и привилегий)^[64]. Ряд ученых дополняет специальные принципы следующими: распространение на иностранцев юрисдикции государства пребывания, отсутствие дискриминации, наличие обязательств в отношении государства пребывания, защита иностранца государством его гражданства или домицилия, защита прав и интересов иностранца государством пребывания^[65].

Правовые режимы въезда и пребывания иностранных граждан можно разделить на подгруппы специальных режимов, регламентирующих отдельные группы отношений, возникающих между иностранными гражданами и российским государством.

Административно-правовые режимы, ориентированные на обеспечение внешней и внутренней безопасности страны, а также вытекающие из реализации интересов, предусматривающих в равной степени обеспечение безопасности государства и охраны общественного порядка, могут быть подразделены на следующие группы:

1) административно-правовые режимы, ориентированные преимущественно на обеспечение интересов государственной (национальной) безопасности:

– административно-правовой режим защиты государственной тайны, в частности режим доступа иностранных граждан к государственной тайне;

– пограничный режим, режим в пунктах пропуска через границу;

– режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан.

Организационно-правовые меры, реализуемые в рамках данных режимов, направлены на устранение причин и перекрытие каналов утечки секретных сведений из охраняемой сферы, на неприкосновенность и надежную охрану государственной границы Российской Федерации, на недопущение на территорию страны членов террористических и иных преступных организаций, а также лиц, въезд которым в Россию запрещен, в том числе по причине принятия в отношении их решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российского государства^[66];

2) административно-правовые режимы, установленные одновременно для обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка:

– режим проживания иностранных граждан и лиц без гражданства;

– режим передвижения иностранных граждан по территории Российской Федерации;

3) административно-правовые режимы, устанавливаемые преимущественно для охраны общественного порядка. К ним главным образом относятся режимы, реализуемые в рамках так называемой разрешительной системы. Однако профессор Ю. А. Тихомиров склонен относить их к разновидности «учетно-легализующих» режимов. К ним прежде всего относятся:

– режим выдачи разрешений иностранным гражданам и лицам без гражданства, легализующих различные сферы их пребывания на территории Российской Федерации;

– режим квотирования различных видов разрешительных документов в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

– режим лицензирования деятельности в сфере миграции.

В отношении каждого из указанных режимов соответствующими нормативными правовыми актами определены:

а) назначение административно-правового режима;

б) органы государства, участвующие в его осуществлении;

в) система разрешений, предписаний, запретов, предусмотренных данным режимом;

г) контроль за его соблюдением;

д) ответственность за нарушение режима;

е) гарантии соблюдения прав и свобод граждан при осуществлении режима, использовании возможностей режима в укреплении правопорядка и пресечении правонарушений^[67].

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что в Российской Федерации в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства установлен специальный административно-правовой режим, состоящий из совокупности государственно-управленческих и административно-правовых мер, направленных на обеспечение соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного порядков въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации с одной стороны и на обеспечение гарантий соблюдения прав и свобод граждан при осуществлении режима с другой стороны в целях обеспечения суверенитета, безопасности и охраны общественного порядка в Российской Федерации.

3.3. Временно пребывающие, временно проживающие и постоянно проживающие иностранные граждане

Как было указано в предыдущем параграфе, одним из наиболее важных критериев деления иностранных граждан, предусмотренных Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 1 мая 2016 г.)^[68], является длительность их пребывания на территории Российской Федерации. В рамках данного критерия закон выделяет временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан.

Под временно пребывающим иностранным гражданином понимается лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. Также к категории временно пребывающих относятся иностранные работники, под которыми понимаются иностранные граждане, осуществляющие в установленном порядке трудовую деятельность.

Согласно общей норме срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Законом предусмотрены отдельные категории иностранных граждан, для которых установлены исключения из данного правила:

– иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Для данной категории иностранцев срок временного пребывания в Российской Федерации не может превышать 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток, за исключением случаев, предусмотренных указанным законом, а также в случае, если такой срок не продлен в соответствии с законом. При этом непрерывный срок временного пребывания в Российской Федерации указанного иностранного гражданина не может превышать 90 суток;

– иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и являющиеся высококвалифицированными специалистами, и члены их семьи. Для них срок временного пребывания в Российской Федерации определяется сроком действия разрешения на работу, выданного такому высококвалифицированному специалисту;

– иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию и поступающие на военную службу по контракту. Для них срок временного пребывания в Российской Федерации устанавливается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации^[69], исходя из времени, необходимого для оформления поступления на военную службу, и устанавливается Министерством обороны Российской Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, установленного законом или международным договором Российской Федерации, за исключением случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо ему выданы новая виза, или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него принято заявление о выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации иностранного гражданина, признанного носителем русского языка, или заявление о выдаче вида на жительство, либо Министерство внутренних дел России принято ходатайство работодателя или заказчика работ (услуг) о привлечении иностранного гражданина к трудовой деятельности в качестве высококвалифицированного специалиста или заявление работодателя или заказчика работ (услуг) о продлении срока действия разрешения на работу, выданного такому высококвалифицированному специалисту, либо ходатайство образовательной организации, в которой иностранный гражданин обучается по очной или очно-заочной форме по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, о продлении срока временного пребывания в Российской Федерации такого иностранного гражданина.

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию. Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращается в случае принятия в отношении него в установленном порядке решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации принимается Министерством иностранных дел России, Министерством внутренних дел России или его территориальными органами^[70].

Срок временного пребывания иностранного гражданина продлевается в следующих случаях:

– при выдаче иностранному гражданину разрешения на работу либо при продлении срока действия разрешения на работу;

– при выдаче иностранному гражданину патента, при продлении срока действия патента или при переоформлении патента;

– до окончания срока обучения данного иностранного гражданина по очной или очно-заочной форме в образовательной организации.

Предусмотренные законом сроки временного пребывания иностранных граждан в Российской Федерации могут быть изменены в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства. В указанных целях Правительство Российской Федерации вправе увеличить до 180 суток или сократить установленный законом срок временного пребывания иностранного гражданина как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации в отношении отдельных категорий временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан. При принятии решения о сокращении срока временного пребывания должен быть устанавливает срок, в течение которого иностранные граждане, временно пребывающие в Российской Федерации, обязаны выехать из Российской Федерации.

Временно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином является лицо, получившее разрешение на временное проживание.

Срок действия разрешения на временное проживание составляет 3 года.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации^[71].

Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:

1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации;

2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;

3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;

4) состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации;

5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;

6) поступившему на военную службу, на срок его военной службы;

7) являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию;

8) имеющему ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации;

9) имеющему сына или дочь, достигших возраста 18 лет, состоящих в гражданстве Российской Федерации и решением суда, вступившим в законную силу, признанных недееспособными либо ограниченными в дееспособности;

10) не достигшему возраста 18 лет, получающему разрешение на временное проживание совместно с родителем (усыновителем, опекуном, попечителем);

11) не достигшему возраста 18 лет, получающему разрешение на временное проживание по заявлению родителя (усыновителя, опекуна, попечителя) – гражданина Российской Федерации;

12) достигшему возраста 18 лет, в соответствии с законодательством иностранного государства признанному недееспособным либо ограниченным в дееспособности, получающему разрешение на временное проживание совместно с родителем (усыновителем, опекуном, попечителем);

13) достигшему возраста 18 лет, в соответствии с законодательством иностранного государства признанному недееспособным либо ограниченным в дееспособности, получающему разрешение на временное проживание по заявлению родителя (усыновителя, опекуна, попечителя) – гражданина Российской Федерации;

14) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Более подробно вопросы, связанные с выдачей разрешения на временное проживание будут рассмотренные в следующем параграфе главы.

Постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином является лицо, получившее вид на жительство.

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на 5 лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина, поданному в территориальный орган МВД России не позднее чем за 2 месяца до истечения срока действия имеющегося у него вида на жительство, может быть продлен на 5 лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее 1 года на основании разрешения на временное проживание.

В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган МВД России не позднее чем за 6 месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. Заявление о выдаче вида на жительство может быть подано в форме электронного документа.

Данные ограничения не применяются при выдаче вида на жительство:

1) высококвалифицированным специалистам и членам их семей;

2) иностранным гражданам, признанным носителями русского языка в соответствии со ст. 33.1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», при этом вид на жительство данной категории иностранных гражданину выдается на 3 года;

3) иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в экстренном массовом порядке, признанным беженцами на территории Российской Федерации или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и ставшим участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также членам их семей, переселившимся совместно с ними в Российскую Федерацию. Вид на жительство данному иностранному гражданину и членам его семьи выдается на срок действия свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Более подробно вопросы, связанные с выдачей вида на жительство, будут рассмотрены в следующем параграфе главы.