Experto en gestión medioambiental
TekstA nivel europeo se piensa que España tiene fama de disponer de mucha legislación ambiental pero de no cumplirla.
5. La Responsabilidad ambiental y el delito ecológico
Se entiende por daño ambiental la pérdida o perjuicio causado al medio ambiente o a cualquiera de sus componentes naturales o culturales.
La Constitución Española, en su Artículo 45, establece:
1. Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar al medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.
Como se puede observar, el párrafo tercero de este artículo hace referencia explícita a los tres tipos de responsabilidad que pueden derivarse como consecuencia de la aparición de un deterioro o daño ocasionado al medio ambiente.
Por tanto, existen tres tipos de responsabilidades que se derivan de las agresiones al medio ambiente y que se deben a los tres principales grupos normativos que inciden en la protección del mismo. Estos tres tipos de responsabilidad son:
1 Responsabilidad civil.
2 Responsabilidad administrativa.
3 Responsabilidad penal.
La responsabilidad penal se caracteriza por su finalidad sancionadora, mientras que la responsabilidad administrativa tiene una finalidad reparadora o restauradora.
Por lo que, en función de la norma infringida, la responsabilidad derivada por el incumplimiento de las obligaciones prevista en la norma y/o la responsabilidad derivada por daños al medio ambiente o a particulares como consecuencia de actividades con incidencia ambiental, tienen un régimen regulador distinto, tanto en la forma de depurar las responsabilidades como en las consecuencias que se deriven de la infracción.
Con carácter general, dentro de cada una de estas responsabilidades, pueden considerarse fundamentalmente dos tipos de normas, las más significativas en materia de responsabilidad ambiental:
1 Las normas que sancionan las conductas o actividades que se hubiesen realizado con infracción de las disposiciones legales.
2 Las normas que obligan a reparar el daño causado.
5.1. Responsabilidad administrativa
La responsabilidad administrativa por daños causados al medio ambiente es la que se aplica por el incumplimiento de lo regulado en las leyes o reglamentos sectoriales ambientales, siempre y cuando los hechos no sean constitutivos de delito.
Este tipo de responsabilidad se caracteriza por su finalidad sancionadora y por responder al principio de tipicidad. Este principio determina que únicamente se ejercerá dicha responsabilidad cuando la infracción esté expresamente recogida en las leyes con consideración de infracción administrativa, en la correspondiente norma sectorial.
Si la infracción es cometida en el ejercicio de la actividad empresarial, la responsabilidad jurídica recaería en la persona jurídica (empresa), a diferencia de la responsabilidad penal que es personal (la responsabilidad recae en la persona que ha cometido el delito). Ello quiere decir que las sociedades mercantiles pueden ser sancionadas por el Órgano Administrativo Ambiental que corresponda en cada caso (Ayuntamiento, Consejería de Medio Ambiente, Confederaciones Hidrográficas, etc.).
Por otra parte, la infracción puede dar lugar a una indemnización por daños y perjuicios, y al establecimiento de medidas correctoras de la actividad generadora del impacto ambiental.
5.2. Responsabilidad civil
La responsabilidad civil tiene su origen en una acción y omisión que, interviniendo culpa o negligencia, causa daño ambiental, con repercusiones en personas particulares.
Por tanto, el sistema de responsabilidad civil está basado en la responsabilidad subjetiva, ya que el sujeto que ha causado el daño solo es responsable del mismo en la medida en que su actuación haya sido intencional o negligente.
Así, el artículo de 1902.8 del Código Civil establece la obligación de indemnizar el daño causado por razón de humos excesivos que sean nocivos para personas o propiedades, por emanaciones de cloacas o depósitos de materias infectantes. No obstante, por la analogía establecida en el artículo 4.1 del Código Civil, esta obligación debe ser tenida en cuenta para otro tipo de emisiones, tales como ruidos y vibraciones, gases, vertidos, etc.
Las implicaciones de la existencia de responsabilidad civil serían las siguientes:
1 Indemnización del daño causado, que incluye las pérdidas efectivas, los beneficios que se han dejado de obtener y los posibles daños morales.
2 Reparación o restitución de la cosa a su estado original.
5.3. Responsabilidad penal
La responsabilidad penal es la derivada de actuar conforme a las conductas tipificadas como delito en el Código Penal.
La responsabilidad penal es una responsabilidad personal que recae sobre la persona física y no sobre la empresa (persona jurídica). El problema se plantea a la hora de determinar, en cada caso, quién es el responsable dentro de una organización o persona jurídica.
Existe una Sentencia del Tribunal Supremo que establece que ante un presunto delito ecológico cometido por una empresa o entidad, los responsables serán los representantes de la misma. No obstante, es una cuestión compleja, ya que pueden ser responsables no solo los administradores y representantes legales de la sociedad, sino también cualquier empleado encargado del ámbito concreto donde se han producido los hechos delictivos (derrames de sustancias peligrosas, escapes de gas, vertidos, etc.).
5.4. El delito ecológico
Ejemplos de delitos ecológicos:
1 Delito contra la ordenación del territorio.
2 Instalación de vertederos ilegales.
3 Atentados a espacios naturales protegidos.
4 Tráfico ilegal de especies, o la responsabilidad de funcionarios o facultativos que han concedido licencias ilegales o silenciado infracciones.
5 Etc.
La protección penal del medio ambiente se ha venido caracterizando hasta ahora por su deficiente regulación. De los muchos comportamientos que tienen incidencia grave sobre el medio ambiente, muy pocos eran considerados como delito (contaminación, incendios forestales, riesgo nuclear y contravención de reglas de seguridad con sustancias peligrosas). Los pocos que había, estaban dispersos en diversos capítulos del Código Penal e incluso de otras leyes sectoriales, y las penas previstas eran llamativamente bajas, lo que prácticamente eliminaba su posible efecto disuasorio.
La legislación española en materia de medio ambiente estaba dispersa en diferentes normas parciales, disposiciones autonómicas y locales. En 1983, fue introducido en el Código Penal un artículo referente al delito de contaminación, pero no fue hasta 1995 cuando el nuevo Código Penal recogió con más amplitud varias figuras sancionadoras de determinadas agresiones a la naturaleza y, en concreto, queda recogido en su título XVI: De los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente, y el XVII: De los delitos contra la seguridad colectiva.
El Código Penal sanciona los siguientes delitos ecológicos:
1 Delitos sobre la ordenación del territorio o urbanísticos:
1 Artículo 219: Delito Urbanístico.
2 Artículo 320: Actuación ilegal de funciones.
1 Delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente:
1 Artículo 325: Contaminación y alteración del medio físico.
2 Artículo 326: Supuestos agravados.
3 Artículo 327: Medidas especiales.
4 Artículo 328: Vertederos tóxicos.
5 Artículo 329: Actuación ilegal de funciones.
6 Artículo 330: Daños a espacios naturales protegidos.
1 Delitos relativos a la protección de la flora y la fauna:
1 Artículo 332: Daños a especies de flora amenazada.
2 Artículo 333: Introducción de especies no autóctonas.
3 Artículo 334: Caza o pesca de especies amenazadas.
4 Artículo 335: Caza o pesca no autorizada.
5 Artículo 336: Caza o pesca destructiva.
1 Delitos relativos a la energía nuclear y las radiacciones ionizantes:
1 Artículo 341: Liberación de energía nuclear.
2 Artículo 342: Perturbar con riesgo instalaciones o vertidos.
3 Artículo 343: Exposición de personas a radiaciones.
4 Artículo 345: Posesión o tráfico de materiales radiactivos.
1 Otros delitos de riesgo:
1 Artículo 348: Contravenir normas de seguridad con sustancias peligrosas.
1 Delitos de incendios forestales:
1 Artículo 352: Incendio de masas forestales.
2 Artículo 353: Incendio de especial gravedad.
3 Artículo 354: Conato de incendio.
4 Artículo 355: Medidas accesorias.
5 Artículo 356: Incendios de zonas forestales.
Sanciones de delitos ecológicos
En 2015 entró en vigor la reforma del código penal aprobada por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo. La nueva normativa penal supone un avance en la protección de la flora, la fauna y animales domésticos debido a la tipificación de los delitos contemplados en su capítulo IV.
El anterior Código Penal en su artículo 334 prohibía que se realizasen, con respecto a las especies amenazadas (las catalogadas como en peligro de extinción o vulnerables), actividades como cazar, pescar y aquellas que impidieran o dificultasen su reproducción o migración, o destruyeran o alterasen gravemente su hábitat. Las penas de prisión por realizar alguna de estas actividades se establecen entre 4 meses a 2 años.
Pero con el nuevo código penal, no sólo se incluyen a las especies amenazadas, sino también al resto de especies protegidas. Por tanto, quedan incluidas todas las especies del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial.
Sabías que…
Con el nuevo Código penal, matar a un petirrojo o destruir un nido de golondrina es constitutivo de un delito.
Con la modificación del Código Penal España cumple con lo establecido por la Directiva 2008/99/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal, por la que compromete a los Estados miembros de la Unión Europea a adoptar normativas penales para prohibir la muerte, destrucción, posesión o apropiación de especies protegidas de fauna o flora silvestres.
Se trata de un gran paso, porque además de incluir a todas las especies contenidas en los Catálogos de Especies Amenazadas, quedan incluidas también las especies de los anexos IV de la Directiva Hábitat y anexo I de la Directiva de Aves.
Además, la reforma del Código Penal tipifica nuevas conductas como delito, que en el anterior no estaban recogidas. Es el caso, por ejemplo:
1 Del marisqueo ilegal (artículo 335),
2 el abandono de animales (337 bis) o;
3 la ampliación del delito de maltrato animal, incluyendo algunas conductas como el sometimiento de los animales a explotación sexual (artículo 337).
Por otra parte, además hay algunas penas de algunos delitos que se endurecen.
Por ejemplo:
1 El delito de incendio puede llegar a constituir una condena mínima de tres años en aquellos casos en los que fuera de especial gravedad.
2 En los casos de maltrato animal, se puede llegar a inhabilitar al autor del delito para la tenencia de animales.
Además de lo ya descrito, el nuevo Código Penal determina que también será considerado delito ambiental una imprudencia grave, aun cuando no haya una voluntad expresa de provocar el daño (dolo), cumpliendo con ello otra de las exigencias de la Directiva 2008/99/CE.
Diferencia entre denuncia administrativa y denuncia penal
Con una denuncia administrativa, se trata de comunicar la realización de unos hechos presumiblemente ilegales para que, tras la tramitación de un expediente y la comprobación de los mismos, puedan ser sancionados por la autoridad administrativa competente.
Cuando se trate de una actuación o conducta definida en alguno de los tipos penales o delitos enunciados, es susceptible también de denuncia. Se trataría entonces de una denuncia penal.
Si una infracción administrativa puede dar lugar a la tramitación de un expediente sancionador, un delito puede dar lugar a la tramitación de un procedimiento penal, que se puede iniciar con diligencias previas para la averiguación de los hechos y los autores, puede continuar con el procesamiento de los mismos, seguir con la vista oral o juicio y terminar con la sentencia.
El procedimiento penal se puede iniciar tanto como consecuencia de una denuncia o también lo que se denomina “de oficio”, es decir, por iniciativa de la propia Administración de Justicia.
La denuncia y la querella
Denuncia
Es el mecanismo de puesta en conocimiento de unos hechos a la autoridad competente (Consejería de Medio Ambiente, Ayuntamiento, etc.).
La acción penal es pública, es decir, cualquier ciudadano puede efectuar la denuncia de unos hechos que pueden constituir un delito. En cualquier caso, la denuncia consiste en la simple comunicación de los hechos, sin que, en principio, suponga más participación en el procedimiento que a partir de ella se pudiera seguir. Podría ocurrir que el denunciante, si además es testigo de los hechos, fuera citado a declarar como testigo. A los denunciantes, por ejemplo, la autoridad no tiene obligación de comunicarles el resultado de las averiguaciones ni ninguna de las decisiones que pudieran adoptar en el curso del procedimiento.
Querella
Tiene otras características bien distintas a la denuncia. La querella es un tipo de denuncia sujeta a ciertos formalismos especiales, tales como que debe ser presentada y tramitada por un abogado y un procurador designados especialmente para ese caso mediante un poder notarial especial. Si se admite la querella, el Juez puede imponer al querellante (el que la presenta) una fianza.
De todo esto se deduce que, mientras la denuncia es gratis y sencilla, la querella cuesta dinero y está sometida a ciertos requisitos y formalidades.
La ventaja de la querella es que el que la presenta se constituye en parte acusadora del proceso o procedimiento penal. Es decir, que toma parte activa, formulando una acusación concreta, proponiendo o aportando pruebas, interviniendo en la vista oral y en los demás trámites acusando o solicitando penas y, por último, impugnando o recurriendo las resoluciones judiciales (providencias de trámite, autos o sentencias) que se dicten a lo largo del proceso y que no le parezcan ajustadas a derecho.
De lo dicho hasta ahora, se infiere que la utilización de la querella interesa únicamente cuando se trata de algún caso de especial gravedad e importancia, en el que interese intervenir activamente o cuando se sospeche que los órganos judiciales van a actuar con la pasividad que caracteriza a muchos de ellos en este tipo de delitos.
6. El derecho de acceso a la información ambiental
El acceso a la información ambiental es el derecho evidente que tienen todas las personas de conocer la situación del medio ambiente que les rodea y que les afecta. La calidad del aire y del agua o el estado del paisaje son ejemplos de información ambiental.
El acceso a la información ambiental permite que se puedan establecer sistemas adecuados de participación pública y que estos sean efectivos. Sin información no es posible la participación. La participación debe ser la base para la resolución de los conflictos ambientales.
6.1. Convenio de Aarhus
En la Cuarta Conferencia sobre “Medio Ambiente para Europa”, celebrada en Aarhus en junio de 1998, se adoptó, entre otros, el Convenio sobre acceso a la información, participación pública en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, conocido como Convenio de Aarhus.
En este Convenio, se estableció que para que los ciudadanos pudieran disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo y protegerlo, deben tener acceso a la información ambiental, estar legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones y tener derecho de acceso a la justicia cuando tales derechos sean denegados.
Los pilares básicos del Convenio de Aarhus, son:
1 Acceso a la información sobre el medio ambiente.
2 Participación pública en la política ambiental.
3 Acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
El primero de los pilares hace referencia al acceso del público a la información y se aplicó, a escala comunitaria, por medio de la Directiva sobre el acceso del público a la información en materia de medio ambiente. El segundo pilar, incorporado por medio de la Directiva 2003/35/CE, trata de la participación del público en los procedimientos ambientales. Por último, el tercero se refiere al acceso del público a la justicia en materia de medio ambiente.
España ratificó este Convenio en diciembre de 2004, y entró en vigor el 31 de marzo de 2005. La Ley 27/2006, de 18 de julio, es la que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y define el marco jurídico que responde a los compromisos asumidos por esta ratificación. Además, traspone dos Directivas Comunitarias dictadas para adaptar el Convenio.
6.2. La información ambiental
¿Qué se entiende por información ambiental?
Por información ambiental se entiende toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica, etc., que trate sobre las siguientes cuestiones:
1 a. El estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos.
2 b. Los factores, tales como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en el punto anterior.
3 c. Las medidas, incluidas las medidas administrativas, como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en los puntos a y b, así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos.
4 d. Los informes sobre la ejecución de la legislación ambiental.
5 e. Los análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico, utilizados en la toma de decisiones relativas a las medidas y actividades citadas en el punto c.
6 f. El estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, bienes del patrimonio histórico, cultural y artístico y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en el punto a, o a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en los puntos b y c.
¿Quién puede solicitar acceso a la información ambiental?
Puede solicitar acceso a la información ambiental que esté en manos de las Administraciones públicas cualquier persona física o jurídica, sin estar obligada a probar un interés determinado.
¿Quién puede proporcionar la información ambiental?
Cualquier Administración pública, nacional, regional o local, que tenga responsabilidades y posea información relativa al medio ambiente, tiene la obligación de proporcionar esta información. Quedan excluidos de esta obligación los organismos que actúen en el ejercicio de poderes judiciales o legislativos.
También, hay que considerar que determinadas autoridades, no siendo competentes estrictamente en cuestiones ambientales, pueden ser requeridas a proveer información ambiental si está en su poder.
En cuanto a la información sobre medio ambiente que esté en poder de una entidad privada, la Ley establece que solo es posible si dicha entidad está ejerciendo responsabilidades de carácter público en materia ambiental, bajo el control de una entidad pública competente.
Además, las empresas que gestionan un servicio público relacionado con el medio ambiente (por ejemplo, la gestión de los residuos urbanos), están obligadas a proporcionar información sobre el mismo a la Administración Pública de dicho servicio.
De esta forma, esta podrá también dar respuesta a las solicitudes que reciba. Para garantizar que este flujo de información, en la práctica, quede totalmente asegurado, es muy conveniente establecer esa obligación en las cláusulas del contrato adoptado.
¿Tiene coste la información ambiental?
Sí. La Ley establece que puede cobrarse una cantidad por el suministro de la información, siempre y cuando dicha cantidad sea razonable.
Para evitar que el coste de ejercer el derecho de acceso a la información se pueda convertir en una barrera al mismo, se consideran buenas prácticas, y así se han encontrado en algunas Administraciones, las siguientes:
1 No cobrar la simple inspección de un documento.
2 Disponer que las copias hasta un número de páginas sean gratuitas, y el precio aplicado a partir de dicho número sea similar al de mercado.
3 No cobrar (o hacerlo muy por debajo del coste real) el tiempo o trabajo empleado por la persona que se ha ocupado de dar respuesta a la solicitud.
¿Qué plazo tiene la Administración para dar respuesta a la solicitud de información ambiental?
El plazo de respuesta no debe superar un mes, con la posibilidad de ampliarlo en caso necesario, previo aviso del solicitante.
Si no se contesta en plazo, la Ley indica que el silencio administrativo es negativo, por lo que se entiende desestimada la solicitud.
Excepciones de acceso a la información ambiental
Es posible denegar el acceso en determinados supuestos que contempla la Ley, para ello, deberá dictarse resolución motivada y notificarla a quien solicitó la información.
La directiva contempla, en primer lugar, una serie de supuestos en los que una petición se deniegue, como que no se disponga de esa información, que la solicitud sea claramente irrazonable o excesivamente general, que el material se esté elaborando o que se refiera a comunicaciones internas.
La norma incluye un segundo grupo de excepciones para los casos en que la información afecte a una serie de derechos, pero de forma negativa. La consecuencia es, que en cada caso concreto, la autoridad pública competente tendrá que realizar un ejercicio de interpretación para ver si debe o no debe denegarse. Es decir, no se trata de que afecte a las relaciones internacionales, sino de que lo haga negativamente.
En esta lista de derechos están la confidencialidad de los procedimientos, las relaciones internacionales, la defensa nacional o la seguridad pública, la buena marcha de la justicia; la confidencialidad de datos de carácter comercial o industrial; los derechos de propiedad intelectual; el carácter confidencial de datos y expedientes personales; los intereses o la protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente información; y por último, la protección del medio ambiente al que se refiere la información, como puede ser el caso de la localización de especies raras.
La Ley deja bien claro que todos estos motivos de denegación deben interpretarse de manera restrictiva y que, en caso de que finalmente haya una negativa a facilitar toda o parte de la información, deberá notificársele al solicitante, explicándole las razones e informándole sobre el procedimiento de recurso previsto.
Difusión de la información ambiental
El libre acceso a la información ambiental no solamente debe materializarse mediante solicitud a las Administraciones públicas, sino que también estas deben realizar provisión activa de información, es decir, poner a disposición del público la información ambiental y darle la máxima difusión.
Tal es así, que el Ministerio de Medio Ambiente tiene la obligación legal de publicar los informes anuales del estado de medio ambiente.
En general, es práctica habitual, tanto a nivel nacional como autonómico y local, la publicación de boletines oficiales periódicos, informando sobre avances y noticias en el área ambiental, sobre el desarrollo de los planes y programas en aplicación, estudios concretos, etc.
La difusión de información ambiental debe enmarcarse dentro del uso de las nuevas Tecnologías de Información y Comunicación (TIC). Las Administraciones públicas han realizado un importante esfuerzo para la difusión electrónica de información ambiental a través de páginas Web.
El acceso electrónico a la información ambiental a través de estas plataformas está teniendo un gran éxito, ya que garantiza el acceso a la información ambiental de forma rápida, económica y eficaz, y resuelve muchas necesidades de información, ya que evita la gestión de dicha información ambiental a través de solicitudes escritas y telefónicas.
La información que se podrá difundir a través de estas plataformas, serán relativas a:
1 Acuerdos ambientales.
2 Textos legislativos.
3 Políticas, planes y programas.
4 Informes sobre el estado del medio ambiente.
5 Datos de seguimiento de las actividades que puedan afectar al medio ambiente.
6 Autorizaciones con un efecto significativo sobre el medio ambiente.
7 Evaluaciones de impacto ambiental.
8 Etc.
Recuerde
La Ley 27/2006, de 18 de julio, es la que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.