Los retos del cambio climático

PRIMERA PARTE

1. MÉTODO DE INVESTIGACIÓN

Para evaluar los resultados de la implementación del NDC por parte de los países en vías desarrollo, he realizado una investigación enfocada en cuatro países de América Latina, para lo cual he revisado sus objetivos políticos y si cuentan con las leyes y arreglos institucionales adecuados para implementar y lograr sus objetivos.

El método de investigación consiste en una revisión cualitativa de los documentos publicados por cada país. He profundizado el estudio a través de entrevistas semiestructuradas y con aportes obtenidos a través de mi propia experiencia.

La estructura de la investigación está basada en los compromisos establecidos en los acuerdos internacionales suscritos por los Estados, en la revisión de los estudios referidos a los impactos climáticos, y en las metas y objetivos políticos establecidos en cada país. Esta revisión ha sido acompañada de un análisis del catálogo normativo relacionado con el cambio climático, a fin de evaluar si este se encuentra alineado o no a los referidos compromisos, impactos, metas y objetivos¹.

1.1. Presunciones preliminares

Inicié la investigación con las siguientes presunciones:

1. La implementación nacional de acciones climáticas se basa en un top-down approach, es decir, está dictada de arriba hacia abajo, dentro de una estructura en la que los países establecen sus prioridades nacionales de acuerdo a lo que determinan primero los tratados internacionales que suscriben.

2. La mayoría de acciones climáticas no se realizan por mandato de leyes o normas nacionales, sino a través de proyectos ejecutados por acuerdos de cooperación internacional o financiados por bancos multilaterales.

3. Existen países que establecen estrategias nacionales sin contar con las herramientas legales e institucionales necesarias para implementar las metas y objetivos trazados en ellas.

1.2. Objetivos

La investigación realizada tiene dos objetivos generales:

1. Estudiar cómo la ley puede contribuir a abordar soluciones, especialmente con respecto a la adaptación al cambio climático.

2. Contribuir con soluciones legales para apoyar a los países en vías de desarrollo a cumplir con sus compromisos internacionales, principalmente el NDC.

Para ello efectué una revisión teórica de los objetivos políticos que tiene cada país —incluido su NDC— y analicé si tiene las regulaciones y arreglos institucionales adecuados para implementar y alcanzar estos objetivos. Pretendí responder a las siguientes preguntas:

– ¿Cuántas leyes abordan o tienen un efecto sobre el cambio climático?

– ¿Existe un vínculo entre la política general sobre el cambio climático y las leyes vigentes?

– ¿Estas leyes fueron hechas para apoyar o implementar la política climática general?

– ¿Son efectivas las leyes vigentes para adaptar o mitigar el cambio climático?

A partir de los hallazgos, el objetivo de esta investigación es proponer recomendaciones regulatorias que podrían contribuir a mejorar las acciones en torno al cambio climático en estos países.

1.3. Observaciones generales

La primera observación general de esta investigación consiste en que la mayoría de las leyes relacionadas con el cambio climático no se crean teniéndolo en cuenta, pero aun así pueden ayudar a alcanzar sus objetivos, como puede, ser, por ejemplo, a través de una ley de chatarreo², mediante la cual se crean incentivos para cambiar un vehículo antiguo por otro más eficiente y que emite menos gases de efecto invernadero.

Una segunda observación se refiere a que muchas de las acciones para la protección contra el cambio climático no se ejecutan usando las leyes y los reglamentos de cada país, sino que se llevan a cabo a través de proyectos financiados por la cooperación internacional y los bancos multilaterales (Samaniego y Schneider, 2017, p. 26). Si bien esto puede resultar útil en muchos casos, no es ideal en sí mismo, pues este tipo de acciones basadas en proyectos carecen de los efectos a largo plazo que sí tienen las leyes y regulaciones. Por lo tanto, es mejor si los países cuentan con un conjunto de reglas claras, en lugar de depender de acciones extranjeras para cumplir sus compromisos.

Y, finalmente, una observación relacionada con un tema central en la lucha contra el cambio climático, que es el uso de la energía y la innovación tecnológica. Teniendo en cuenta que el precio de la tecnología y de la aplicación de fuentes de energía renovable es cada vez más competitiva en comparación con los fósiles³, estas fuentes serán posiblemente una de las maneras más importantes para que los países logren reducir su dependencia en la importación de energía. Pero dado que estas tecnologías se producen en países desarrollados, son estos los que se benefician de su comercialización. Y hoy, donde casi todos los países en vías de desarrollo van a requerir de estas tecnologías para poder cumplir sus compromisos hechos en el marco del Acuerdo de París, existe el riesgo de que se cree un nuevo tipo de dependencia tecnológica ‘verde’, a través de la cual los países ricos se van a ver inmensamente favorecidos.

Pero existen alternativas a esta potencial dependencia tecnológica, pues es posible encontrar soluciones para el abastecimiento energético en países en vías de desarrollo que son creadas y comercializadas en casa, como podría ser el uso de la biomasa y la energía hidráulica⁴. De esta manera no solo se refuerza la seguridad energética en estos países, sino que además, se estaría promoviendo una industria nacional, muy necesaria en países en vías de desarrollo.

Globalmente, estamos frente a dos retos importantes: el primero, enfrentar el problema del cambio climático, que además afectaría mucho más severamente a los países más pobres (Mendelsohn, Dinar y Williams, 2006), y el segundo, que la solución que se presenta por parte de los países ricos parece que conlleva la satisfacción de intereses comerciales que, posiblemente, dejarían a los países más pobres en desventaja.

Por estas razones, mi intención es describir algunos de los retos que se presentan cuando un país implementa acuerdos a los que ha accedido sin haber tenido en cuenta su realidad interna así como una adecuada capacidad para negociarlos.

2. TRATANDO DE ENTENDER EL PROBLEMA

En la década de 1990 se transmitía una serie de televisión titulada Dinosaurios, en la que los protagonistas eran dinosaurios animatrónicos. El final de la serie empieza con la reunión de la familia Sinclair para observar la migración anual de escarabajos pelotoneros, una especie de insecto que come las enredaderas locales. Los escarabajos nunca aparecen debido a que una compañía que produce fruta escarchada los eliminó porque se quedaban atrapados en las rejillas de ventilación de una de sus fábricas. Sin los escarabajos, las enredaderas crecen sin control y se convierten en una plaga. B. P. Richfield, director de la corporación todopoderosa WeSaySo, decide destruir las enredaderas con un potente herbicida, logrando su cometido, pero eliminando de paso toda la vida vegetal del planeta. Richfield opina que las plantas volverán a crecer si llueve, y elabora un plan para que las erupciones de los volcanes creen nubes. Este plan falla porque las capas de nubes bloquean el sol por miles de años. Aun así, Richfield desestima los efectos medioambientales mientras cuenta todo el dinero que ha ganado porque la gente (los dinosaurios) ha abarrotado las tiendas para hacerse de estufas, mantas y chocolate caliente. “Ya quemaremos ese puente cuando lleguemos a él, ahora lo que me preocupa es pensar en cómo gastar todo este dinero”, le dice a Earl Sinclair, el protagonista. La serie acaba con una toma del hogar de la familia Sinclair cubierta por la nieve y con Earl diciéndole que todo va a estar bien, “... porque después de todo, los dinosaurios llevamos más de 150 millones de años sobre la tierra, y no vamos a desaparecer así nomás”.

El argumento de esta serie es muy similar al momento que nos está tocando vivir actualmente, cuando una sucesión de decisiones hechas por la especie humana ha llevado a una situación que bien podría acabar con su propia existencia.

2.1. ¿Qué es el cambio climático?

Se conoce como cambio climático a la variación de las condiciones atmosféricas de la tierra, que puede tener causas naturales o ser provocada por el hombre (Cubasch, Wuebbles, Chen, Facchini, Frame, Mahowald y Winther, 2013, pp. 125-128). El cambio climático acerca del cual escuchamos frecuentemente en las noticias se refiere a este último, y es conocido con el nombre de cambio climático antropogénico. La razón por la cual este concepto invade los noticieros se debe a que se trata de un fenómeno que puede ser peligroso e irreversible, con consecuencias presentes que pueden ser mucho más peligrosas en el futuro. Para comprenderlo hay que entender tres aspectos:

Primero, cuando hablamos del clima nos estamos refiriendo a un fenómeno de largo plazo (las mediciones del estado del clima que se hace en la atmósfera muestran un promedio de intervalos de unos treinta años), a diferencia del tiempo, que mide el estado de la atmósfera en un momento determinado (lo que nos permite saber si el día estará soleado o si habrá lluvia) (Cubasch, et al., pp. 125-128).

En segundo lugar, es importante entender en qué consiste el efecto invernadero. La manera más simple de entender este fenómeno es imaginar a la tierra rodeada de una capa de vidrio que posibilita el ingreso de los rayos del sol que rebotan en la superficie de la tierra y regresan a la atmósfera. Esta capa está constituida de tal manera que permite que ingrese mayor cantidad de radiación solar de la que vuelve al espacio, lo que hace que la tierra se caliente. Ahora, en realidad esta capa está compuesta por una serie de gases, entre los que se incluyen el vapor de agua (las nubes) y el dióxido de carbono (CO₂), y es elemental para el planeta, ya que sin ella los rayos del sol rebotarían de la superficie de la tierra y regresarían al espacio sin resistencia, haciendo que la temperatura en la tierra fuera tan fría que sería imposible que los seres humanos podamos vivir en ella (Cubasch, et al., pp. 125-128).

Figura 1. El efecto invernadero

Elaboración propia

La explicación de cómo el ser humano ha alterado el clima es conocida y aceptada por prácticamente la totalidad de científicos, y es el tercer aspecto que hay que entender. Desde hace aproximadamente un siglo los seres humanos venimos realizando actividades que emiten gases que fortalecen el efecto invernadero, lo que tiene como consecuencia que aumente la temperatura atmosférica. Conocer este hecho ha sido posible a través de diversos estudios e investigaciones, pero el gráfico que lo ilustra de manera más clara es el que describe cómo la temperatura ha aumentado desde la última revolución industrial, coincidiendo en el tiempo con el aumento de emisiones de CO₂.

Figura 2. El famoso hockeystick graph de Michael E. Mann (2008) muestra un aumento drástico en la temperatura durante el último siglo. Los datos han sido obtenidos de anillos de árboles, muestras de hielo y de termómetros (desde que estos existen).

Fuente: Mann et al., 2008

2.2. ¿Cuáles son las consecuencias de este problema?

Las Naciones Unidas constituyeron en 1988 un panel intergubernamental de científicos (IPCC), con el encargo de revisar los conocimientos disponibles sobre el cambio climático. Este panel ha publicado hasta la fecha cinco informes⁵ que evalúan todos los estudios científicos disponibles relacionados con el sistema climático, sus impactos y las opciones para limitar la emisión de gases de efecto invernadero. En su último informe⁶, el panel señala que el cambio climático tiene, por ejemplo, impactos vinculados con el aumento de la temperatura, y que en consecuencia aumente también el volumen del agua y se derritan las capas de hielo de los polos, lo que causa el aumento del nivel del mar. Las inundaciones y erosiones que ello traería consigo impactarán en la forma como vivimos y la infraestructura que utilizamos, como por ejemplo los efectos en los litorales costeros (IPCC, 2014). Un caso que ilustra la gravedad de este hecho de manera muy clara es la situación del pequeño Estado insular de Kiribati, que debido al alto riesgo de desaparecer del mapa ha elaborado un plan⁷ para que toda su población pueda migrar a otros lugares.

Otro problema del cambio climático es el que afecta a los recursos hídricos en términos de cantidad y calidad. Un ejemplo de ello sería el retroceso de los glaciares en el Perú, que afectaría a las sub-cuencas altas causando un desequilibrio en el balance hidrológico, ya que el volumen de agua escurrido será más grande que el volumen de agua que cae por la precipitación (Chevallier, Pouyaud, Suarez y Condom, 2011, pp. 179-187). La consecuencia es que si bien existirá una época en la cual el caudal aumentará, una vez que retroceda la masa glaciar este caudal bajará y el agua disponible dependerá de la cantidad de precipitaciones. Esto tendrá secuelas sobre actividades económicas importantes como la agricultura y la generación de energía eléctrica.

También se encuentran afectados los cultivos y por ende la seguridad alimentaria en muchos lugares (Christoplos y Pain, 2014). Asimismo, muchas especies se ven afectadas por el cambio climático; por ejemplo, las sociedades que dependen de la pesca se verían perjudicadas con una eventual variación en la disponibilidad de especies que acostumbran tener en un lugar específico. Los efectos del cambio climático también inducirían al desplazamiento de las personas, generando problemas migratorios que podrían ser mucho más complejos de los que observamos hoy en día (Gerrard y Wannier, 2013). Además, podría empujar a ciertas personas a la pobreza y hacerlas vulnerables al reclutamiento por parte de organizaciones terroristas, aumentando de esta manera la amenaza a la paz y la seguridad (Scott y Ku, 2018).

El debilitamiento de la corriente del Atlántico-Norte, que es esencial para regular la temperatura en el norte de Europa, podría ocasionar una nueva pequeña era de hielo en esa parte del continente (Woollings y Blackburn, 2012). Incluso aumentarían las probabilidades de que se produzcan más incendios forestales (Flannigan, Stocks y Wotton, 2000), así como eventos climáticos extremos, como los huracanes (Katz y Brown, 1992). Finalmente, tendría efecto directo sobre la salud humana, ya que muchas personas se verían afectadas por el aumento de temperatura, incrementándose de esta manera el riesgo de muertes (Patz, Campbell-Lendrum, Holloway y Foley, 2005).

No obstante el importante número de impactos negativos que hemos señalado en los párrafos anteriores, los estudios demuestran que también existen impactos que pueden ser considerados positivos, como, por ejemplo, la existencia de cultivos que reaccionan favorablemente a los cambios atmosféricos (Rosenzweig y Parry, 1994). Es destacable, además, que este fenómeno ha motivado un rápido desarrollo de tecnologías limpias y eficientes, como las fuentes de energía renovable o la movilidad eléctrica, las cuales sin duda van a beneficiar al planeta y al ser humano⁸.

2.3. ¿Qué hacer para prevenirlo?

Las soluciones al problema del cambio climático están vinculadas a atacar sus causas (mitigación) o a tratar de manejar sus consecuencias (adaptación). Ambas soluciones requieren esfuerzos costosos, en términos políticos y económicos. Muchos de quienes hoy se oponen a tomar acciones serias para enfrentar el cambio climático justifican su oposición por los altos costos que conllevan estas acciones, ya que la mitigación y adaptación incluyen innovaciones tecnológicas y de infraestructura que ciertamente implican costos altos. Pero como se verá a lo largo de este libro, existe un consenso en la academia —y en muchos políticos— de que esos costos no serían considerables, comparados con lo que significaría no hacer nada.

Las sociedades más avanzadas en innovación tecnológica invierten cada vez mas en una transición a economías menos dependientes de los combustibles fósiles. Esto ha llevado a un acelerado desarrollo tecnológico en electrificación, energías renovables, baterías para almacenar la energía y en eficiencia energética. Existe presión en muchos países para eliminar los subsidios a los combustibles fósiles, dejar de construir plantas termoeléctricas de carbón, colocar un precio a la contaminación (impuestos al CO₂), entre otros. Sin embargo, aun si mágicamente el ser humano cambiara mañana mismo sus patrones de conducta y de producción, dejara de depender del petróleo y de otros combustibles fósiles y consumiera menos productos animales (gran parte de los gases de efecto invernadero son producidos por la industria de la ganadería) (Adams, Hurd, Lenhart, y Leary, 1998), es muy tarde para detener el cambio climático. Algunos investigadores señalan que incluso si las emisiones de combustibles fósiles cesasen repentinamente, se espera cierto nivel de calentamiento (cerca de 1,5 ^oC) debido a las emisiones ya ocurridas (IPCC, 2018).

Existen intentos políticos, como los que se llevan a cabo en el marco de las Naciones Unidas, en los que casi todos los países del mundo han acordado hacer lo posible para que la temperatura no aumente en más de 2 ^oC, que está lejos de ser una meta ideal —ya que ese aumento de temperatura igual va a tener consecuencias que pueden ser graves— pero es el compromiso más ambicioso al que se ha podido llegar⁹. Hay también estudios (Mauritsen y Pincus, 2017) que señalan que tenemos un 5 % de posibilidades de limitar el calentamiento a 2 ^oC, y solo una posibilidad muy baja de mantener el calentamiento global por debajo de 1,5 ^oC, que sería un umbral mucho más tolerable para todos.

A pesar de ello, hay grupos que aún tienen esperanzas y utilizan los medios jurídicos disponibles en una democracia que funciona más o menos bien, como los descritos en el acápite de la primera parte de este libro. Y existen, además, intentos tecnológicos, como los de la geoingeniería, a través de la cual se piensa en soluciones como inyectar partículas de aerosol en la estratósfera para reflejar un poco de luz solar entrante y así disminuir los efectos del calentamiento en determinados lugares, que son polémicos ya que conllevan una serie de problemas relacionados con escenarios imprevisibles (Kahan, Jenkins-Smith, Tarantola, Silva y Braman, 2015).

Aún no es posible conocer si las demandas judiciales y la geoingeniería vayan a ser las soluciones efectivas contra el cambio climático, pero son alternativas que están captando cada vez mayor aceptación.

Figura 3. Manejo de radiación solar.

Figura 4. Captura y almacenamiento de carbono

Estas ilustraciones muestran dos ejemplos de ingeniería climática. La primera, una de las opciones de manejo de la radiación solar, que ayudaría a reflejar la luz solar y reducir el calentamiento. La segunda muestra una opción de captura y almacenamiento de CO2 a gran escala, a través de depuradores gigantes.

El hecho es que el cambio climático es un síntoma natural que utiliza el planeta para llamar la atención sobre una enfermedad que es causada por nosotros mismos. No estamos hablando de un fenómeno natural cíclico, como podría ser la variación del eje de rotación de la tierra —que también tiene un efecto en la variación de la temperatura— sino de un hecho que no tiene precedentes desde que se ha empezado a medir el clima (Berger, Loutre y Mélice, 2006). Y a pesar de que desde hace décadas se conocen los riesgos (Houghton, Meira Filho, Callander, Harris, Kattenberg, Maskell, 1996, p. 17) y se ha tenido a la mano la posibilidad de tomar las medidas necesarias para evitarlo, no nos ha sido posible hacerlo, porque estamos sometidos a un sistema político y económico que nos obliga a extraer todos los recursos de la tierra, sin importar las consecuencias, y a satisfacer cada uno de nuestros deseos por más absurdos que estos sean. Es inevitable, entonces, aceptar que estamos dejando a nuestros hijos un mundo afectado por el cambio climático, completamente distinto al que nos ha tocado vivir a nosotros y a las generaciones anteriores; un planeta con nuevos retos y riesgos impredecibles, en el que, obligados por un medio ambiente nuevo y ajeno, se tendrán que crear otras ideas, culturas y formas de ver el mundo.