Teoría y práctica de la descentralización fiscal

1.3. LOS POTENCIALES EFECTOS NEGATIVOS DE LA descentralización

1.3.1. Límites de la analogía entre el mercado y la descentralización

Un primer e importante conjunto de críticas dice relación con las debilidades inherentes a la DF entendida en la óptica del modelo de Tiebout, y más genéricamente, con la visión de que la interacción entre jurisdicciones independientes puede racionalizarse en el mismo contexto analítico de un mercado competitivo. Aunque el modelo referido ha sido el blanco de un extenso debate teórico en torno a las condiciones óptimas subyacentes, a continuación se mencionan los tres puntos de mayor alcance práctico sobre la materia.

El problema de la información

La primera limitación dice relación con lo que podríamos llamar “el problema de la información”. De la misma forma que en un mercado de bienes privados, la factibilidad de que la descentralización genere beneficios derivados de la competencia entre jurisdicciones exige identificar los canales a través de los cuales se disemina la información relevante entre los residentes efectivos y potenciales para los efectos de penalizar a los competidores (jurisdicciones) menos eficientes y premiar a los más eficientes. Si tal información no estuviese disponible, el mecanismo de competencia entre jurisdicciones jerárquicamente equivalentes estaría sujeto a una “falla”, que pondría en juego las conclusiones de Tiebout. Una salida al problema consiste en suponer que la oposición política al gobierno en ejercicio y/o los medios de comunicación son capaces de generar y proveer información igualmente oportuna y precisa en torno al desempeño de todos los niveles de gobierno. Alternativamente, puede también suponerse que en un contexto de múltiples gobiernos locales y estaduales (provinciales), la existencia de una jurisdicción de referencia –o “benchmark”– con la cual los residentes puedan comparar el desempeño de su propia comunidad constituye una solución posible a esta aparente dificultad teórica (Salmon, 1987). En esta lógica, incluso en el evento de que los residentes no dispongan de la capacidad de informarse sobre los costos y los beneficios de vivir en cada distinta comunidad a la cual puedan migrar, ellos sí tendrán un modelo de referencia considerado como óptimo en el contexto de la realidad nacional.

La factibilidad de ejercer el voto con el pie

Aun si el problema de la información no fuese relevante, una segunda dificultad de la analogía referida dice relación con la factibilidad práctica de “elegir” una jurisdicción en base a los méritos de una buena relación precio (impuestos locales) versus calidad de los servicios públicos. Un problema clave en este debate es el hecho de si la migración de individuos entre jurisdicciones es realmente sensible a los beneficios netos implícitos en la combinación de bienes, servicios e impuestos locales ofrecidos por cada jurisdicción, o si tales decisiones son más bien fruto de factores familiares y culturales ajenos al potencial aprovechamiento de servicios públicos locales eficientes y de bajo costo (Donahue, 1997). Incluso si convenimos en la hipótesis de que tal movilidad es baja, se puede argumentar que aquello realmente valorado por los contribuyentes es el beneficio neto de vivir en una determinada jurisdicción. Si este fuera el caso, todos los beneficios y costos, incluidas las dificultades de adaptación propias de la migración, serán integralmente evaluados por quienes consideran la posibilidad de ejercer su voto con el pie. En la medida que los individuos atribuyan algún valor al buen funcionamiento de la jurisdicción en la cual residen, este mecanismo continuará siendo un incentivo para que los niveles descentralizados de gobierno operen eficientemente. Cabe señalar, sin embargo, que la ausencia de movilidad no anula los beneficios de la descentralización. Tal como Oates (2008) lo señala explícitamente, la sola posibilidad de que la descentralización permita ajustar las decisiones de gasto público en función de las demandas locales, constituye un beneficio independiente de aquel potencialmente alcanzable por la vía del voto con el pie.

Bajo el supuesto de que individuos con ingresos y preferencias heterogéneas tenderán naturalmente a agruparse en “clubes” o comunidades de residentes con características similares, las cuales operan como las firmas individuales en una industria competitiva, dos problemas básicos podrían enfrentarse. El primero es que lo anterior requiere la libre entrada de nuevas comunidades sin obstáculo alguno, de igual forma que las firmas ingresan y se retiran de una industria competitiva de bienes privados. Dicha condición podría no ser factible aun en países en que las normas legales vigentes son más permisivas en este aspecto. La creación de nuevas comunidades constituye usualmente un proceso más lento y difícil que la mera creación de nuevas firmas productoras de bienes privados. Sin embargo, aun si este no fuera el caso, nos enfrentaremos a un segundo obstáculo, el cual es inherente a la creación de muchas firmas. En un mundo de numerosos individuos con preferencias y características diversas, probablemente habrá grupos que no obstante su tendencia a juntarse en comunidades que se ajusten a su particular perfil de ingresos y preferencias, no llegarán a ser suficientemente numerosos como para residir en un gobierno local que pueda operar a una escala de planta eficiente. Esto es, si convenimos en que dicha eficiencia se logra cuando alcanzamos el menor costo medio por unidad producida, podría haber gobiernos locales cuyo número de residentes sea tan limitado que no permita alcanzar dicho óptimo. La inviabilidad económica de comunidades pequeñas hará que la acción del mercado sea conducente a la integración de grupos no idénticos pero similares de individuos en la misma comunidad. Esta solución nos alejará del modelo de “club” presentado en el capítulo 7, e implicará una cierta pérdida de bienestar respecto del resultado teórico de Tiebout. La factibilidad de alcanzar el óptimo definido por Tiebout dependerá por lo tanto del número de residentes con características similares susceptible de agruparse y del espectro de grupos de individuos diferentes que habiten en el territorio. A mayor diversidad de preferencias y de ingresos entre residentes, mayor será el número necesario de comunidades independientes para dar cabida a dicha diversidad.

Las externalidades entre jurisdicciones

Pero incluso si estas contraindicaciones a la DF fueran obviadas, aún persiste el hecho de que el modelo de Tiebout desconoce la posible existencia de externalidades entre jurisdicciones (ver Cap. 2). Estas pueden entorpecer severamente el funcionamiento eficiente de localidades fiscalmente independientes, llevando a una solución no cooperativa, inferior al resultado alcanzable en el marco de una decisión común centralmente adoptada.

Podemos ilustrar el problema usando como ejemplo la provisión de servicios de “parques y jardines” por parte de una jurisdicción específica. La Figura 1.1 muestra dos funciones de demanda. Una que llamaremos Beneficio Marginal Privado del parque, resultante de la utilidad generada por el servicio a los residentes locales. La otra será la función de Beneficio Marginal Social, la cual contiene la externalidad o efecto externo en beneficio de residentes ajenos a la jurisdicción proveedora de este servicio. La diferencia vertical entre ambas funciones es la magnitud de la externalidad referida. El equilibrio descentralizado será el punto GA del gráfico, puesto que nuestro gobierno local solo internalizará el efecto sobre sus propios residentes. La solución socialmente óptima será sin embargo GB, punto en el cual se igualan el costo y el beneficio marginal social.

Una faceta importante de este problema se refiere a sus alcances sobre la recaudación tributaria (ver Cap. 4). Dado que los contribuyentes pueden desplazarse en el territorio, cada jurisdicción estará tentada a reducir sistemáticamente los tributos locales, a fin de evitar que la base tributaria se contraiga por la vía de la migración de sus habitantes hacia localidades más baratas o de mayor beneficio neto para los residentes. Ello constituye una forma de externalidad negativa de la jurisdicción que reduce los impuestos sobre aquella que ve mermada su propia capacidad de cobrarlos. Lo anterior conducirá al fenómeno conocido como “guerra fiscal”, en virtud del cual seremos espectadores de una reducción generalizada de los impuestos a nivel nacional por debajo del óptimo social. El mismo argumento que en la visión de Brennan y Buchanan puede ser una situación “óptima”, puede interpretarse como una debilidad de la DF, en la medida en que esta es conducente a una reducción indebida de la carga tributaria (Gordon, 1983) y a una provisión de bienes públicos locales por debajo del óptimo (Oates, 1972; Zodrow y Mieszkowski, 1986).

Otro ejemplo clásico en esta línea es el caso de las políticas redistributivas (también llamadas “sociales”) desarrolladas por el Estado, tales como la promoción del empleo, la entrega de ayudas para la vivienda, la educación y la salud pública. Muy probablemente, estas afectarán también el bienestar potencial de quienes residen en comunidades vecinas, estimulando la migración hacia las jurisdicciones más generosas, y desincentivando así el esfuerzo fiscal de cada jurisdicción por separado. Dado que el gobierno subnacional democráticamente elegido es solo representativo de sus residentes, los beneficios emanados del gasto en –por ejemplo– educación realizados en A que recaigan en individuos ajenos a la comunidad no serán internalizados por quienes viven en A. En esta medida, el gobierno local en A se verá desincentivado a gastar en educación si es que tales externalidades son significativas. De lo anterior se sigue que mientras mayor sea la magnitud de las externalidades referidas, menor será también el gasto en educación de cada jurisdicción. Si todos los gobiernos locales actúan con la misma lógica, el resultado colectivo de todas las comunidades juntas será un nivel de gasto en educación inferior al que la sociedad toda desearía tener a nivel nacional.

El ejemplo anterior es fácilmente extensible al caso de las externalidades negativas. La contaminación del aire producida por fuentes fijas –o móviles– al interior de una determinada comunidad podría afectar negativamente el bienestar de quienes residen en comunas aledañas. Si tales efectos externos no son internalizados por quienes los producen, la comunidad A hará pocos esfuerzos por optimizar la magnitud de tales externalidades, induciendo una situación subóptima desde el punto de vista social. Este ejemplo es también aplicable al conjunto de los bienes públicos mundiales, que la propia globalización económica y la creciente integración cultural de la sociedad contemporánea han hecho más visibles y relevantes. Cuestiones centrales en este dilema son, entre otros, cómo abordar la problemática del calentamiento global, la mantención de la paz mundial, la extinción de ciertas especies y, por qué no, el logro de objetivos de alcance planetario que exceden la capacidad de un solo país, tales como el combate a la pobreza y la promoción de valores como la democracia y la equidad. Ciertamente que en todos estos casos hay importantes externalidades entre países, que solo una instancia mundial de coordinación puede abordar debidamente.

No obstante que en ambos casos una solución cooperativa del tipo concebida por Coase puede –teóricamente– resolver este problema, los costos de transacción envueltos en ella pueden llegar a ser aun más restrictivos que el propio modelo de Tiebout (Inman and Rubinfeld, 1997b).En un preclaro resumen de la literatura sobre el tema, Oates (1999) reflexiona sobre el potencial conflicto entre los beneficios de la competencia fiscal entre jurisdicciones, por una parte, y la necesidad de introducir criterios de armonización con miras a neutralizar la carrera hacia una carga tributaria subóptima, por la otra. El establecimiento de los referidos criterios ha sido la respuesta más común ante la eventualidad de una guerra fiscal. Esta ha sido por ejemplo la experiencia en Europa en la esfera ambiental, o la definición de una tasa tributaria mínima aceptable en el caso de las provincias canadienses. De no mediar dichos acuerdos, las normas ambientales tienden a relajarse en forma sistemática, a fin de que cierto tipo de industrias sea atraído hacia zonas con una regulación menos severa.

1.3.2. Otras potenciales debilidades de la descentralización

El peligro de una “restricción presupuestaria blanda”

Una línea argumental alternativa pone de relieve los efectos indeseados de la DF sobre la coordinación de la política fiscal y la eventual inconsistencia entre los objetivos nacionales y subnacionales (Terminassian, 1997). Variados son los ángulos de análisis susceptibles de utilizar en la comprensión de este problema (ver Cap. 6). Cierta literatura ha puesto en el debate las consecuencias adversas sobre el equilibrio presupuestario, derivado de lo que puede interpretarse como un típico problema “de agencia”, en virtud del cual los agentes (nivel subnacional de gobierno) gastan en exceso –respecto del óptimo social–, bajo el supuesto de que su solvencia financiera está protegida por un seguro implícito del gobierno central.

Alternativamente, el mismo problema puede racionalizarse como el fruto de las externalidades negativas provocadas sobre el resto del sistema por parte de aquellas jurisdicciones con un manejo fiscal irresponsable, las cuales presionan por el rescate (“bail out”) financiero del nivel central. Si este fuera el caso, la DF impediría la debida internalización de las externalidades negativas provocadas por tales jurisdicciones, reproduciendo una “falla” de mercado en el marco del financiamiento de los bienes y servicios proveídos a nivel subnacional. El mismo fenómeno es también potencialmente atribuible a la existencia de recursos de propiedad común bajo la forma de tributos recaudados por el gobierno central (federal) y/o fondos de estabilización centralmente administrados, con cargo a los cuales pueden financiarse los gastos subnacionales. La reciente experiencia de la Zona Euro y el activo debate en torno a las medidas necesarias para reparar el daño causado a la credibilidad de la moneda única representan un dramático ejemplo de cómo la debilidad de las instituciones que definen responsabilidades entre los países miembros de la comunidad puede hacer peligrar la propia existencia de la unión monetaria europea.

El contraargumento al punto anterior se encuentra en las condiciones necesarias para alcanzar el llamado “federalismo preservador del mercado” (Weingast, 1995, 2009). Este exige el desarrollo de normas “genuinamente” federales o descentralizadoras, las cuales –stricto sensu– permiten definir claramente los “derechos de propiedad” sobre los recursos pertenecientes al gobierno central (federación) versus aquellos del nivel subnacional, pero que a la vez garanticen la libre movilidad entre jurisdicciones y limiten el poder del gobierno central sobre los gobiernos subnacionales. Esto permite a su vez delimitar en forma precisa las responsabilidades financieras de cada nivel de gobierno, lo cual fortalece el grado de rendición de cuentas de las autoridades. La falta de claridad sobre la “propiedad” de los recursos diluye la responsabilidad de quienes están a cargo de administrarlos y genera incentivos perversos en las decisiones de gasto. Los importantes problemas fiscales acaecidos en países como Argentina en los 80s y Brasil en los 90s, versus la relativa estabilidad fiscal de naciones federales ricas tales como Estados Unidos, Alemania y Canadá, tendrían su explicación en los factores antes mencionados, y serían una lección para toda forma de descentralización. Entre las naciones unitarias, una experiencia en esta dirección fue la imposición del llamado “poll tax” en el Reino Unido entre 1979 y 1980 (Cap. 4), el cual fue originalmente justificado en razón de la escasa vinculación entre los gastos y los ingresos del nivel local de gobierno.

El problema de la captura de la élite

Diversos autores han indagado sobre los peligros de lo que se conoce como la “captura de la élite”, expresada esta en el usufructo indebido, por parte de grupos organizados, de la acción del Estado. Se argumenta que en un contexto de gran descentralización, la propia acción del Estado puede ser usada en beneficio de intereses privados que no representan las demandas colectivas. La excesiva cercanía de tales intereses respecto de las autoridades locales (Prud’homme, 1995), y/o la presión de grupos organizados para desplazar hacia otros segmentos de la sociedad el costo de un ajuste fiscal cuando este resulta necesario (Olson, 1993), puede constituirse en un problema visible y significativo en un escenario muy descentralizado. La circunstancia anterior se ve potencialmente agravada en el caso de naciones en vías de desarrollo, en las cuales –tal como el propio Prud’homme (1995) lo señala– suele no haber una sólida democracia representativa a nivel local, que permita identificar fielmente los intereses de la comunidad. Esta normalmente está contaminada con prácticas de clientelismo político, abuso de poder por parte de comunidades étnicas y/o agrupaciones gremiales, las cuales pueden potenciarse a nivel local. El mayor “poder” relativo de los funcionarios del gobierno central podría constituir una suerte de blindaje respecto de tales prácticas.

La potencial pérdida de economías de escala

Oates (1985), entre otros, ha promovido la hipótesis de que al menos potencialmente la DF podría resultar en una pérdida de economías de escala en la provisión de ciertos bienes y servicios públicos, con el consiguiente aumento de costos para los contribuyentes, comparado con los costos de los mismos servicios bajo un régimen centralizado. Autores como Bennett (1994) han complementado esta hipótesis señalando que el tema de las economías de escala es de especial relevancia en la provisión de servicios sociales básicos típicamente vinculados al papel ejercido por el Estado de Bienestar en la etapa inicial del desarrollo. En la literatura tradicional sobre el particular fue ampliamente propugnada la idea de que tal desarrollo requiere un gran esfuerzo fiscal para suplir la carencia de infraestructura física necesaria, circunstancia que conduce inevitablemente a conceder un papel importante al gobierno central. Cabe suponer que los bienes públicos requeridos para tal efecto, tales como represas hidroeléctricas, construcción de carreteras, puertos, aeropuertos, etc., poseen significativos costos fijos que hacen más eficiente su provisión a través del gobierno central.

No obstante la hipótesis según la cual sería necesario “un gran empujón” como requisito necesario en el camino al desarrollo (Letelier, 2003), parece bastante evidente que ciertos servicios públicos claves para el funcionamiento del Estado moderno, tales como la salud pública y/o la misma recaudación tributaria, están expuestos al mismo fenómeno. En el primer caso, la implementación de programas nacionales de salud parece contraponerse con una descentralización excesiva. En el segundo, tanto la identificación como el mismo control sobre los contribuyentes pueden volverse muy costosos si la recaudación es administrada desde el nivel subnacional. Desde la perspectiva teórica, es razonable suponer que las deseconomías de escala de la descentralización serán diferentes, según la función específica del Estado de la cual hablamos (Letelier y Sáez, 2012). En términos empíricos, existe evidencia destinada a cuantificar en forma razonablemente precisa el tamaño de planta óptimo a nivel de cada distinta función de gobierno (Fox y Gurley, 2006). Estudios realizados con datos para Estados Unidos indican que el tamaño óptimo para un distrito escolar se ubica entre 3.500 y 6.000 estudiantes, siendo esta cifra aquella que minimiza el costo total por estudiante. En el caso de la provisión de agua potable, el mismo autor señala que el tamaño óptimo del distrito depende críticamente de la densidad poblacional y la cercanía con la fuente de origen del recurso. En cuanto al tamaño del gobierno local, ampliamente definido, los beneficios de un mayor grado de consolidación de funciones dependen no solo de las economías de escala, sino también de las economías de “ámbito” generadas a partir de una provisión más amplia de servicios públicos. Este fenómeno se ha encontrado entre los servicios de policía y bomberos. La literatura empírica sobre el particular no es sin embargo clara y concluyente.

Capacidad técnica de los funcionarios públicos locales

La provisión eficiente de servicios públicos locales puede verse también afectada por la escasez de un determinado tipo de insumo. Este puede ser el caso de la capacidad técnica de los funcionarios públicos locales respecto de los funcionarios de rango equivalente en el nivel central de gobierno. Cabe al menos suponer que, probablemente, el acceso a información actualizada sobre temas relevantes para la gestión del gobierno, será inicialmente más expedito para los niveles superiores de gobierno, antes que para los niveles descentralizados. (Martin and Lewis, 1958; Prud’homme, 1995). Nótese que este obstáculo constituye sin duda el impedimento más fuerte para la descentralización en países pobres. Aun cuando los beneficios de una gestión descentralizada conforme a las recomendaciones basadas en la experiencia internacional y en la literatura relevante, los costos de una transición hacia un esquema de mayores competencias fiscales de los gobiernos locales y estaduales (provinciales) pueden implicar un riesgo no despreciable en un marco de instituciones frágiles y baja capacidad operativa general del Estado.

Sin embargo, el argumento antes referido puede impugnarse sobre la base de que la baja capacitación de los funcionarios locales es un resultado endógeno inherente a la misma centralización institucional del sistema, pudiendo ser revertido automáticamente con más descentralización. En otras palabras, si la misma asignación de funciones entre niveles de gobierno concediera más competencias a los niveles descentralizados, ello conduciría automáticamente a una distribución territorialmente más equitativa de las capacidades, y por lo tanto a menos concentración de talentos en zonas urbanas específicas. Una reflexión de interés acerca de este mismo punto es si el cambio de marco institucional es suficiente, o si se requiere también un esfuerzo masivo de inversión en infraestructura pública que facilite una distribución más equitativa del PIB en el territorio (Letelier, 2009). Si este fuera el caso, la opción descentralizadora supone un amplio consenso político en torno al uso de los recursos públicos, lo cual tiene un cierto parecido a la hipótesis del “gran empujón” mencionada más arriba. La cuestión central es, por lo tanto, si el “votante mediano” (VM)3 está dispuesto a un cambio tan radical.

Los costos de administrar un sistema descentralizado

Ya hemos visto que en la economía política del problema existe un trade off –o conflicto– entre los costos emanados de la centralización versus aquellos inherentes a la descentralización. Existe sin embargo otro tipo de costos, respecto de los cuales Oates hace explícita omisión –suponiendo que no existen– a fin de preservar el carácter referencial del llamado teorema de la DF (Cap. 2). Este es el costo de administrar un sistema descentralizado.

Si convenimos en que las externalidades ya referidas estarán inevitablemente presentes, las jurisdicciones que se administran en forma independiente deberán coordinarse entre sí para optimizar el resultado colectivo de sus decisiones individuales. No obstante la potencial emergencia de efectos externos a cada comunidad, existen instancias de acción colectiva por parte de varias jurisdicciones actuando independientemente, en las cuales también cabe una negociación entre las partes. Este es por ejemplo el caso de la adquisición de insumos y/o la contratación de algún servicio común para varios gobiernos locales en forma simultánea. En esta categoría están el problema de la recolección de basura, la construcción de infraestructura pública de uso comunitario y otras áreas de competencia local. Este también es el caso de la exigencia de coordinación ante la necesidad de un ajuste del gasto público en el evento de una aguda crisis fiscal. ¿Cómo distribuiremos el costo del ajuste?. Ello supone negociar, y bien puede suceder que el resultado de tal negociación genere una solución no cooperativa entre las partes. La literatura económica reconoce tal dificultad como el problema de los costos de transacción, el cual será creciente según el número de jurisdicciones independientes envueltas en la negociación. Es interesante constatar que en algunos países la acción colectiva de los municipios en ciertas materias es obligatoria, como es el caso de Francia, mientras que en otros es voluntaria, como en Chile (Cap. 7). Tal diferencia puede tener grandes consecuencias sobre el poder de negociación de los gobiernos subnacionales respecto de sus proveedores u otras empresas, y por lo tanto en los costos de tales servicios para los residentes.

1.4. RESUMEN Y CONCLUSIONES

La DF tiene efectos positivos y negativos. Entre los primeros, se distinguen aquellos que han pretendido racionalizar la interacción entre jurisdicciones fiscalmente independientes, con la lógica de funcionamiento de un mercado competitivo. En este contexto se inscribe la hipótesis de que la descentralización mejora la información de las autoridades de gobierno, permite sustituir la elección racional de los consumidores por el “voto con el pie”, e induce cambios favorables en la estructura de incentivos de los funcionarios públicos. Si bien otros argumentos en su favor apelan a elementos específicos de la acción del Estado, tales como su capacidad de innovación en el diseño de sus políticas públicas y/o el mayor grado de rendición de cuentas de la burocracia local, ellos también se basan en factores propios del mercado como elementos favorables de la descentralización.

En el lado opuesto de la balanza, la DF puede ser impugnada en razón de argumentos que guardan una evidente similitud con las clásicas debilidades del mercado de bienes privados en su papel de asignador de recursos. La eventual existencia de externalidades entre jurisdicciones y las dificultades inherentes al voto con el pie se encuentran en esta lógica. Los costos de transacción, la carencia de competencias profesionales adecuadas a nivel subnacional y el potencial aprovechamiento de los beneficios del Estado por grupos con excesivo poder a nivel local, constituyen también elementos propios de este debate. Solo el adecuado balance entre los costos y beneficios de la DF permite explicar la decisión que los electores adopten al respecto.