Организация деятельности по обращению с опасными отходами

1.6.4 Гражданско-правовая ответственность

Гражданско-правовая ответственность наступает в соответствии с главой 59 Гражданского кодекса РФ в виде обязательств по возмещению вследствие причинения вреда.

Наиболее частые нарушения законодательства РФ в области обращения с отходами производства и потребления следующие:

– не проведена инвентаризация объектов размещения отходов;

– не разработан проект нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов;

– не установлены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;

– не проводится мониторинг состояния окружающей природной среды собственником объекта размещения отходов, а также лицом, во владении или в пользовании которого находится объект размещения отходов;

– территория муниципального образования не подлежит регулярной очистке от отходов;

– не подтверждено отнесение отходов, образующихся в результате деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя, к конкретному классу опасности;

– не составлены паспорта отходов I – IV классов опасности;

– лица, которые допущены к обращению с отходами I – IV классов опасности, не имеют профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с опасными отходами;

– нарушены условия транспортирования опасных отходов (нет паспортов отходов I – IV классов опасности; транспортные средства не оборудованы и не снабжены специальными знаками; отсутствует документация для транспортирования и передачи отходов I – IV классов опасности с указанием количества транспортируемых опасных отходов, цели и места назначения их транспортирования);

– отсутствует лицензия на обращение с отходами I – IV классов опасности;

– не ведется учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов;

– не осуществляется (не вносится) плата за размещение отходов;

– не вносится в установленные сроки плата за размещение отходов.

РАЗДЕЛ 2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОПАСНЫМИ ОТХОДАМИ

Тема 2.1 Классификация и паспортизация опасных отходов

2.1.1 Классификация отходов

Отходы можно классифицировать по различным признакам: по агрегатному состоянию, по происхождению, по возможности повторного применения, по классу опасности для окружающей природной среды и т. д. Наиболее общим является деление по форме материального субстрата, в которой они находятся. По этому признаку отходы разделяют на вещественные и энергетические. К последним относятся механические колебания и волны, электромагнитные поля.

Отходы в вещественной форме различают:

– по агрегатному состоянию – газообразные, жидкие, твердые и условно твердые (пастообразные);

– по химическому составу – органические и неорганические;

– по генезису (происхождению) – бытовые и производственные (промышленные, сельскохозяйственные, промысловые);

– по возможности применения – вторичные материальные ресурсы, которые пригодны к эффективному использованию на данном этапе развития науки и техники и отбросы, которые не могут быть полезны на данном этапе развития науки и техники;

– по возможности переработки и использования:

– перерабатываются во вторичное сырье;

– возвратные – могут использоваться по другому назначению;

– безвозвратные – подлежат уничтожению или захоронению;

– по способности к самостоятельному горению – горючие и негорючие;

– по происхождению отходы бывают:

– органические остатки переработки продукции;

– отходы минералов и руд;

– отходы химической промышленности;

– строительные отходы;

– коммунальный мусор и бытовые отходы;

– по классу опасности (для человека и/или для окружающей природной среды):

– I класс – чрезвычайно опасные отходы;

– II класс – высоко опасные отходы;

– III класс – умеренно опасные отходы;

– IV класс – малоопасные отходы;

– V класс – практически неопасные отходы.

Возможны и другие признаки деления отходов.

Систематизация отходов по уровню их опасности для природной среды считается важнейшей классификацией. В зависимости от установленного класса определяются наиболее приемлемые способы сбора, хранения, перевозки и утилизации отходов.

В таблице 2.1 приведены критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды и степень вредного воздействия опасных отходов на окружающую природную среду.

Отходы в своем составе могут содержать вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью), или возбудителей инфекционных болезней, что представляет непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека. К обращению с такими отходами предъявляются специальные требования.

Отходы производства и потребления, образующиеся в процессе выполнения различных видов работ и услуг, различаются по степени опасности для окружающей природной среды и человека.

Предприятие, на котором образуются отходы, в соответствии с принятыми в РФ процедурами, обязано провести идентификацию всех образующихся видов отходов с присвоением кода и определить степень их опасности.

В России существует Федеральный классификатор отходов (далее – ФККО), в котором каждому виду отходов, в зависимости от источника его происхождения, присваивается идентификационный номер. На практике при отнесении отходов к конкретному классу опасности необходимо сопоставить образуемые отходы с отходами, включенными в Федеральный классификационный каталог отходов.

Каждый вид отхода, образующийся на территории РФ, должен быть включен в ФККО. ФККО является составной частью государственного кадастра отходов (далее – ГКО) и представляет собой перечень видов отходов, находящихся в обращении в Российской Федерации и систематизированных по совокупности классификационных признаков: происхождению, условиям образования (принадлежности к определенному производству, технологии), химическому или компонентному составу, агрегатному состояниюи физической форме. Каждому виду отходов в ФККО присваивается 11-значный код. Одиннадцатый знак 11-значного кода используется для кодирования класса опасности отходов в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду:

0 – для блоков, типов, подтипов, групп, подгрупп и позиций классификации отходов;

1 – I класс опасности;

2 – II класс опасности;

3 – III класс опасности;

4 – IV класс опасности;

5 – V класс опасности.

ФККО включает в себя 1067 групп, 90 подгрупп отходов. Из него исключены радиоактивные, биологические и медицинские отходы, которые регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.

ФККО включает следующие блоки:

1. Отходы сельского, лесного хозяйства, рыбоводстваи рыболовства

2. Отходы добычи полезных ископаемых

3. Отходы обрабатывающей промышленности

4. Отходы, потребления, производственныеи непроизводственные; материалы, изделия, утратившие потребительские свойства, невошедшие в блоки 1 – 3, 6 – 9

5. Резервный блок

6. Отходы обеспечения электроэнергией, газоми паром

7. Отходы при водоснабжении, водоотведении, деятельности по сбору и обработке отходов

8. Отходы строительства и ремонта

9. Отходы при выполнении прочих видов деятельности, не вошедшие в блоки 1 – 3, 6 —8

ФККО имеет шесть уровней классификации отходов, расположенных по иерархическому принципу в порядке убывания и отражающих:

– происхождение отходов по исходному сырью и по принадлежности к определенному производству, технологическому процессу (блок, тип, подтип, группа);

– химический и (или) компонентный состав отходов (подгруппа);

– агрегатное состояние и физическая форма отходов (позиция).

В блоки включаются типы отходов, обобщенные по классификационному признаку происхождения: отходы органические природного происхождения (животного и растительного); отходы минерального происхождения; отходы химического происхождения; отходы коммунальные.

Классификация отходов по типам, подтипам, группам, подгруппам и позициям отражает развернутое описание происхождения и состава отходов, а также их агрегатное состояние и физическую форму.

Конкретные виды отходов представлены в ФККО по наименованиям, а их классификационные признаки и классы опасности в кодифицированной форме по 11-значной системе.

Кодирование классификационных признаков вида отходов в ФККО осуществляется следующим образом:

X—блок,

XX—тип,

XXX—подтип,

XXXXXX—группа,

XXXXXXXX—подгруппа,

XXXXXXXX XX—позиция.

Для кодирования блоков, типов и подтипов, соответственно, используются цифры с 1 до 9; групп – с 1 по 999; подгрупп —с 1 по 99.

Девятый и десятый знаки 11-значного кода используются для кодирования агрегатного состояния и физической формы вида отходов:

00 —данные не установлены;

01—твердый;

02—жидкий;

03—пастообразный;

04—шлам;

05—гель, коллоид;

06—эмульсия;

07—суспензия;

08—сыпучий;

09—гранулят;

10 – порошкообразный;

11 – пылеобразный;

12 – волокно;

13 —готовое изделие, потерявшее потребительскиесвойства;

99—иное.

Одиннадцатый знак 11-значного кода используется для кодирования класса опасности вида отходов в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду:

0 – для блоков, типов, подтипов, групп, подгруппи позиций классификации отходов;

1 – I-й класс опасности;

2 – II-й класс опасности;

3 – III-й класс опасности;

4 – IV-й класс опасности;

5 —V-й класс опасности.

Пример кодирования сведений о виде отходов: «Обрезь фанеры, содержащей связующие смолы в количестве от 0,2% до 2,5%» приведен в таблице 2.2.

При отсутствии сведений в ФККО класс опасности отхода для окружающей природной среды определяется расчётным или экспериментальным методом. Отнесение отходов к классу опасности для окружающей среды расчетным методом осуществляется на основании показателя (К), характеризующего степень опасности отхода при его воздействии на окружающую среду, рассчитанного по сумме показателей опасности веществ, составляющих отход, для окружающей среды (Кi). В случае отнесения отхода расчетным методом к V-му классу опасности необходимо его подтверждение экспериментальным методом. При отсутствии подтверждения V-го класса опасности экспериментальным методом отход может быть отнесен к IV-му классу опасности. Экспериментальный метод отнесения отходов к классу опасности для окружающей среды основан на биотестировании водной вытяжки отходов.

Класс опасности для окружающей среды устанавливается на основании «Критериев отнесения отходов к I – V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду», утвержденных Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 4 декабря 2014 г. №536.

Для установления класса опасности отхода применяется:

– либо Критерий (1) – степень опасности отхода для окружающей среды,

– либо Критерий (2) – кратность разведения водной вытяжки из отхода, при которой вредное воздействие на гидробионты отсутствует.

Действие Критериев не распространяется на радиоактивные отходы, биологические отходы и медицинские отходы.

Степень опасности отхода для окружающей среды определяется по сумме степеней опасности веществ, составляющих отход (компоненты отхода), для окружающей среды.

Перечень компонентов отхода и их количественное содержание устанавливаются на основании сведений, содержащихся в технологических регламентах, технических условиях, стандартах, проектной документации, либо по результатам количественных химических анализов, выполняемых с соблюдением требований Федерального закона от 26 июня 2008 г. №102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений».

Определение кратности разведения водной вытяжки из отхода, при которой вредное воздействие на гидробионты отсутствует, основано на биотестировании водной вытяжки отходов. Биотестирование – исследование токсического действия на гидробионты водной вытяжки из отходов, полученной с использованием воды, свойства которой установлены применяемой методикой биотестирования при массовом соотношении отхода и воды 1:10.

Определение кратности разведения водной вытяжки из отхода, при которой вредное воздействие на гидробионты отсутствует, осуществляется по аттестованным методиках (методам) измерений, сведения о которых содержатся в Федеральном информационном фонде по обеспечению единства измерений.

Определение класса опасности отхода осуществляется аккредитованными в установленном порядке организациями в соответствии с санитарными правилами. Состав отхода определяется производителем (собственником) отхода самостоятельно или с привлечением аккредитованных в установленном порядке организаций.

Класс опасности отхода может быть определен расчетным или (и) экспериментальным методом. Расчетный метод применяется, если известен качественный и количественный состав отхода ив литературных источниках имеются необходимые сведения для определения показателей опасности компонентов отхода. В противном случае определение класса опасности проводится экспериментально. Если полученный расчетным методом класс опасности отхода не удовлетворяет его производителя (или собственника), то класс опасности определяется экспериментально.

Определение класса опасности отхода производится для каждой партии отходов, вывозимых за пределы предприятия, на котором они образовались. При складировании отходов на полигонах (накопителях) предприятия отбор проб для определения класса опасности производится один раз в 3 года при условии неизменности технологического процесса и используемого сырья. При переходе на иные сырьевые ресурсы или при изменении технологии образующиеся отходы в обязательном порядке подвергаются определению класса опасности.

Данные по обоснованию класса опасности (токсичности) отхода представляются на утверждение в учреждения, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор в соответствующей территории Российской Федерации.

Для утверждения класса опасности заявитель отхода представляет сведения о производителе и (или) собственнике отхода, содержащие все реквизиты и материалы, обосновывающие отнесение токсичного отхода к классу опасности, с соблюдением следующих требований:

– наименование отхода должно соответствовать технологическому регламенту;

– сведения о составе отхода (по компонентам) должны быть представлены с указанием методик его определения и их погрешностей, заверенные руководителем организации, проводившей исследования с указанием документа ее аккредитации;

– данные по санитарно-гигиеническим и химическим показателям представляют по приведенной форме;

– при расчетном методе определения класса опасности отхода должно быть представлено заключение и отчет о результатах проведенных расчетов, заверенные руководителем организации, проводившей данную работу;

– при экспериментальном методе определения класса опасности отхода должно быть представлено заключение и отчет о результатах проведенных исследований, заверенные руководителем организации, проводившей данную работу.

Корреляция между двумя классификациями условна. Она действует для чрезвычайно и высоко опасных отходов. Для умеренно- и малоопасных отходов прямой корреляции между двумя классификациями не имеется.

Для присвоения кодов и наименований новым видам отходов с целью включения их в ФККО и подтверждения отнесения их к конкретному классу опасности юридическое лицо и индивидуальный предприниматель обязаны сформировать и представить перечень документов в территориальный орган Росприроднадзора. В этот перечень входят:

– заявление о подтверждении отнесения отходов к конкретному классу опасности;

– сведения о происхождении отходов по принадлежности к определенному производству, технологическому процессу или по принадлежности к продукции, в результате утраты потребительских свойств которой они произошли;

– копии актов отбора проб отхода, проведенного аккредитованной испытательной лабораторией, заверенные печатью и подписью уполномоченного должностного лица аккредитованной лаборатории;

– сведения об агрегатном состоянии и физической форме отходов;

– сведения о химическом или компонентном составе отходов и копии документов, подтверждающих эти сведения (протоколы исследования, способы определения химического или компонентного состава отходов посредством соответствующих измерений, проведенных аккредитованной лабораторией).

После рассмотрения и выдачи заключения Федеральным государственным бюджетным учреждением «Федеральный центр анализа и оценки техногенного воздействия» (ФГБУ«ФЦАО») о присвоении кодов и наименований новым видам отходов с целью включения их в ФККО территориальные органы Росприроднадзора принимают решение о подтверждении или невозможности подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности. В случае принятия решения о невозможности подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности территориальные органы информируют юридическое лицо и индивидуального предпринимателя, у которых образовались эти отходы, о причинах и конкретных мерах, которые следует предпринять для их устранения.

Установление соответствия отходов виду отходов, включенному в ФККО, производится путем сопоставления и установления идентичности классификационных признаков (происхождение, состав, агрегатное состояние и физическая форма) с использованием банка данных об отходах, ведение которого осуществляется в соответствии с Порядком ведения государственного кадастра отходов, утвержденным приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 г. №792.

Документы, на основании которых установлено соответствие отходов I – IV классов опасности виду отходов, включенному в ФККО, подлежат хранению юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в течение всего срока действия паспорта отходов.

Многим специалистам в области охраны окружающей среды хорошо известна история по формированию с 2014 г. нового ФККО, который утвержден приказом Росприроднадзора от 18 июня 2014 г.№445 взамен старого.

Необходимость системной работы по наполнению ФККО, как части Государственного кадастра отходов (далее – ГКО), новыми видами отходов была связана со следующими накопившимися противоречиями:

– содержательное наполнение старого ФККО путем принятия нормативного правового акта было осуществлено только один раз (приказом Минприроды России от 30 июля 2003 г. №663);

– банк данных об отходах и о технологиях утилизации и обезвреживания отходов различных видов к 2014 г. так и не был сформирован;

– были попытки содержательного наполнения ФККО письмами регулирующего органа (например, письмом Ростехнадзора от 02 февраля 2010 г. №00-07-12/308 «О паспортизации опасных отходов»);

– в результате административной реформы происходила неоднократная передача полномочий по нормативному правовому регулированию от одного госоргана другому (Госкомэкология России – Минприроды России – Ростехнадзор – Минприроды России);

– из-за перехода на единый классификатор видов экономической деятельности возникла необходимость привязки классификационных признаков отходов к виду экономической деятельности в связи с дифференциацией отдельных ставок платы за отходы V класса опасности по отраслевой принадлежности (постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. №344).

В результате, благодаря системной перезагрузке ФККО, мы имеем сформированный ФККО и базу данных об отходах, которые, как и положено, размещены на официальном сайте Росприроднадзора (https://rpn.gov.ru/activity/regulation/ kadastr/fkko).

На пути наполнения ФККО видами отходов не обошлось без спорных моментов. В частности, это касается такого классификационного признака, как агрегатное состояние (9-я и 10-я цифры 11-значного кода). В чем содержательный смысл двузначного кода этого классификационного признака, можно было узнать с помощью переходного конвертера, который был размещен на официальном сайте Минприроды России, однако в настоящее время для широкого круга пользователей недоступен.

В данном случае, как говорится, телега оказалась впереди лошади – установленный порядок не позволяет вносить изменения в ФККО без смены порядка ведения ГКО и внедрения в него подхода, заложенного при формировании классификации агрегатного состояния вида отхода.

На это противоречие накладывается еще одно обстоятельство – большая текучесть профессиональных кадров в контрольно-надзорных органах, что, в конечном счете, приводит к появлению неоднозначных подходов при проверке соблюдения обязательных требований по отнесению отходов, образующихся в процессе хозяйственной деятельности, к конкретному классу опасности.

Большинство юридических лиц сталкиваются с таким алгоритмом действий надзорных органов, так как такой подход реализуется, в первую очередь, из-за неоднозначного прочтения ст. 14 Закона №89-ФЗ и большого числа отсылок в нем к другим нормативным правовым актам, где раскрывается основной правовой механизм.

Так, из буквального прочтения п. 1 ст. 14 Закона №89- ФЗ следует, что обязанность по отнесению отходов к конкретному классу опасности возложена только на индивидуальных предпринимателей и юридические лиц, в процессе деятельности которых образуются отходы I – V классов опасности.

Отнесение отходов к конкретному классу опасности должно осуществляться на основании критериев, о которых в ст. 14 не сказано, но говорится в ст. 4.1 этого же закона, т.к. подразумевается, что все об этом помнят. При этом класс опасности отходов, установленный индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами по критериям, должен быть подвергнут процедуре подтверждения по отдельному утвержденному Минприроды России приказом от 08 декабря 2020 г. №1027 Порядку подтверждения отнесения отходов I—V классов опасности к конкретному классу опасности (далее – Порядок подтверждения).

И самым важным в данной правовой конструкции, состоящей, на первый взгляд, из разрозненных требований, является п. 2 ст. 14 Закона №89-ФЗ, где говорится, что подтверждение отнесения к конкретному классу опасности отходов, включенных в ФККО, не требуется.

При этом возникает вопрос: каким образом узнать, включен отход в ФККО или не включен? Ответ дает только п. 3 Порядка подтверждения, согласно которому отходы считаются невключенными в ФККО, если при сопоставлении их классификационных признаков (происхождения, состава, агрегатного состояния и физической формы) с классификационными признаками видов отходов, включенных в ФККО и БДО, полное соответствие классификационных признаков не установлено. Уполномоченной организацией, обязанной проводить такой анализ, в силу того же Порядка подтверждения является ФГБУ «ФЦАО».

Все сказанное в очень упрощенном виде можно свести в таблицу, из которой видно, что процедура отнесения отходов к классу опасности состоит из двух частей с однозначно определенными участниками правовых отношений.

В то же время, несмотря на положения нормативных правовых актов, надзорными органами постоянно предпринимаются попытки отнести отходы I – V классов опасности, образующиеся у индивидуальных предпринимателей и юридические лиц, к другому классу опасности, то есть отличающемуся от определенного индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами (даже начиная с 2000 г.).

При этом, нет четкого понимания, что определение иного класса опасности отходов не может служить основанием для оспаривания класса опасности хотя бы потому, что класс опасности отходов не является одним из классификационных признаков, и тем более это касается отходов, включенных в ФККО.

Сделанный вывод соответствует решениям судов по оспариванию классов опасности в отношении отходов, образующихся от сжигания угля на объектах энергетики Красноярского края и Республики Тыва.

Предметом спора стало требование признать отходы, образующиеся от сжигания угля и включенные в ФККО, отходами с иным классом опасности, чем это было отражено более 20 лет подряд в разрешительной документации для объектов энергетики. Основанием для направления исковых требований был результат лабораторного определения класса опасности отходов при единичном отборе проб на объекте размещения отходов и дальнейшем биотестировании.

В итоге судами были назначены судебно-экологические экспертизы и по их итогам были поддержаны аргументы ответчика, а именно:

– законом однозначно определено, что обязанность по отнесению отходов к классу опасности отходов возложена на юридическое лицо, у которых образуются эти отходы;

– порядок действий по подтверждению класса опасности однозначно предусматривает, что единственным уполномоченным органом, обязанным подтвердить класс опасности отходов, является ФГБУ «ФЦАО».

Наряду с этим в рамках судебных разбирательств ответчик, согласно Порядку отнесения, обращался в территориальный орган Росприроднадзора с просьбой подтвердить класс опасности отходов, который оспаривался истцом.

В итоге во всех случаях были получены заключения ФГБУ «ФЦАО» о том, что при сопоставлении всех классификационных признаков отходы, образующиеся от сжигания угля, включены в ФККО, а стало быть, в силу требования п. 2 ст. 14 Закона №89-ФЗ подтверждать их класс опасности не требуется.

Очевидно, что неоднозначное прочтение ст. 14 Закона №89-ФЗ, имеющееся внутреннее противоречие по формированию классификационных признаков отходов, перманентный риск пересмотра класса опасности на основании всего лишь одного измерения – все это требует кропотливой работы по актуализации нормативных правовых актов с учетом сложившейся правоприменительной практики по наполнению ФККО и судебных решений по пересмотру классов опасности.

В связи с этим логично было бы предоставить право индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам в инициативном порядке обращаться в территориальные органы Росприроднадзора для получения заключения ФГБУ «ФЦАО» даже по отходам, включенным в ФККО, в целях подтверждения отнесения таких отходов к конкретному виду и классу опасности отходов. При этом полученные заключения в случае отсутствия изменений в технологии производства, выполнения работ, оказания услуг и удаления отходов являлись бы основанием для исключения в рамках контрольно-надзорной деятельности необходимости проверки класса опасности отходов.

Это предложение основано на том факте, что с 1 августа 2014 г. бо́льшая часть отходов, включенных в ФККО, была конвертирована в разрешительные документы без какого-либо подтверждения как классификационных признаков, так и классов опасности.

Данное обстоятельство часто вызывает обоснованный интерес у надзорных органов, так как индивидуальные предприниматели и юридические лица, кроме писем (с 2014 по 2016 г.) с направлением в госорганы материалов отнесения отходов к классу опасности, не имеют в своем распоряжении документов, подтверждающих отнесение отходов, включенных в ФККО, к соответствующему классу опасности.