Medio siglo de historia del cooperativismo financiero colombiano

2. EL ESTADO COLOMBIANO, LAS ORGANIZACIONES COOPERATIVAS DE CARÁCTER FINANCIERO Y LA INTERMEDIACIÓN FINANCIERA

Con base en la Constitución Política de 1991 de Colombia, en este capítulo se hacen algunas reflexiones que permiten una aproximación al papel del Estado en el desarrollo de las organizaciones solidarias. Igualmente, acorde con la legislación vigente se ubican las organizaciones cooperativas de carácter financiero, así como se indica el modelo de supervisión aplicado en Colombia, el cual está ligado al modelo del cooperativismo financiero que ha imperado.

2.1APROXIMACIONES DEL PAPEL DEL ESTADO COLOMBIANO EN EL DESARROLLO DE LAS ORGANIZACIONES SOLIDARIAS

Para hacer una aproximación al papel que debe desempeñar el Estado colombiano en el desarrollo de las organizaciones solidarias, se toman las reflexiones hechas en un trabajo anterior. (Rodríguez Espinosa & Medina Nieto, 2004). Desde la Constitución Política de Colombia se resaltan cuatro aspectos que orientan el papel del Estado colombiano en el desarrollo de las organizaciones solidarias, a saber:

1)La República fundada en la solidaridad.

2)La promoción y protección de las formas asociativas de propiedad.

3)La ciudadanía solidaria.

4)El fortalecimiento de las organizaciones solidarias por parte del Estado.

2.1.1REPÚBLICA FUNDADA EN LA SOLIDARIDAD

El Artículo 1º de la Constitución Política establece que:

Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

En este artículo sobresale la definición del Estado colombiano como Estado Social de Derecho. En él se asume una posición activa en la búsqueda de la eliminación de las desigualdades, frente a una posición policiva de preservación del orden público, de administrar justicia, de garantizar los derechos de los ciudadanos, del Estado de derecho de la anterior Constitución. De alguna forma, el Estado de derecho preserva el statu quo, sin promover transformaciones necesarias cuando hay profundas desigualdades como las que existen en nuestro país (Sarmiento Reyes & Guarín Torres, 2003: 94).

Otro elemento importante del artículo de la Constitución es que la República está organizada con base en el respeto a la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran. Permitir la solidaridad como fundamento de la República hace que las organizaciones solidarias encuentren un terreno propicio para su desarrollo, ya que se constituyen en expresiones concretas de solidaridad que buscan eliminar las diferencias entre los colombianos.

2.1.2PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE LAS FORMAS ASOCIATIVAS DE PROPIEDAD

El inciso 3 del artículo 58 de la Constitución establece que:

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

En Colombia coexisten, bajo el amparo constitucional, tres clases de propiedad: privada, pública y solidaria, y en el marco del reconocimiento de estas formas de propiedad, el Estado tiene la obligación constitucional de proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad. La protección, en primera instancia, implica ayudar, apoyar, defender, resguardar, amparar y preservar las formas asociativas y solidarias de propiedad, no para la conservación de organizaciones minusválidas, sino por el contrario, para el fortalecimiento de entidades autónomas, autogestionarias, capaces de eliminar las desigualdades económicas y sociales entre los colombianos, y que se conviertan en instrumentos efectivos para el impulso de una verdadera estrategia de desarrollo.

La promoción implica impulsar, fomentar y desarrollar formas asociativas, eliminando por completo cualquier tipo de coacción económica, política, religiosa o social. La iniciativa debe ser tomada por los miembros de las organizaciones, de tal forma que estas organizaciones se fundamenten en la convicción de quienes la conforman. Existen experiencias, sin los mejores resultados, en las cuales el Estado condicionó el otorgamiento de créditos a la conformación de organizaciones solidarias (cooperativas de la Reforma Agraria en la década de los sesenta).

2.1.3CIUDADANíA SOLIDARIA

El numeral segundo del artículo 95 de la Constitución establece como deberes de la persona y del ciudadano “[…] obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”. Así, “la solidaridad social” se constituye en un compromiso que las personas deben tener para con la sociedad en la construcción de un mejor país. Esto lleva a interpretar en el sentido más amplio la solidaridad, no sólo como aquella que nos lleva a ser caritativos, sino aquella que nos lleva a interactuar con los demás para ayudarnos mutuamente y para solucionar problemas que conciernen a todos.

Este numeral antepone el peligro a la vida o a la salud para obrar conforme al principio de solidaridad social. Debe entenderse, entonces, el concepto de vida en el sentido más amplio, procurando el mejoramiento de las condiciones de calidad de vida de todos los ciudadanos. Así, por ejemplo, el incremento de la pobreza está atentando contra la vida de muchos; la destrucción de los recursos naturales atenta contra la vida de todos. Estos hechos requieren actitudes solidarias, de tal manera que permitan la búsqueda de soluciones colectivas.

2.1.4FORTALECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES SOLIDARIAS POR PARTE DEL ESTADO

El artículo 333 de la Constitución establece que “[…] el Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial”. Este fortalecimiento del Estado a las organizaciones solidarias se produce sin perjuicio de la autonomía de ellas y obliga al Estado al direccionamiento de políticas públicas encaminadas al desarrollo y consolidación de esta forma alternativa de organización, de tal forma que se haga realidad lo establecido en la Constitución.

Asimismo, vale la pena resaltar el estímulo al desarrollo empresarial como la búsqueda de condiciones favorables por parte del Estado para promover la creación y desarrollo de proyectos empresariales solidarios autosostenibles.

2.2LAS ORGANIZACIONES COOPERATIVAS DE CARÁCTER FINANCIERO Y LA INTERMEDIACION FINANCIERA

En Colombia el sistema financiero lo componen, entre otras entidades, los establecimientos de crédito. Éstos, a su vez, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, comprenden las siguientes instituciones: establecimientos bancarios (con la Ley 79 de 1988 ratificada por la Ley 45 de 1990, se autorizó la conformación de bancos de naturaleza cooperativa), corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento comercial y organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero. Con la Ley 454 de 1998 se incorporaron las cooperativas financieras como establecimientos de crédito. La supervisión de las citadas entidades es ejercida actualmente por la Superintendencia Financiera.

De igual manera, aunque sin el reconocimiento del carácter de establecimiento de crédito, realizan actividad financiera las cooperativas de ahorro y crédito y las multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito, las cuales ejercen esta actividad exclusivamente con sus asociados. La labor de supervisión es ejercida por la Superintendencia de la Economía Solidaria.

En efecto, el inciso 4º del artículo 39 de la Ley 454 de 1998, define la actividad financiera en las cooperativas como:

[…] la captación de depósitos, a la vista o a término de asociados o de terceros para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito y, en general, el aprovechamiento o inversión de los recursos captados de los asociados o de terceros.

Hasta 1994, COOPDESARROLLO era una Central Cooperativa, considerada como organismo cooperativo de grado superior de carácter financiero. En ese año, COOPDESARROLLO se convierte en establecimiento bancario¹². En 1999 deja de ser banco y regresa a su condición de Central Cooperativa, pero sin el carácter financiero. En ese año, COOPDESARROLLO cede los activos y los pasivos al establecimiento bancario MEGABANCO, creado como Sociedad Anónima, abandonando la naturaleza cooperativa¹³.

2.3MODELOS DE ORGANIZACIÓN DE LAS COOPERATIVAS DE CARÁCTER FINANCIERO

Al revisar algunas prácticas en el mundo de sistemas de organización de las cooperativas con actividad financiera, Klaus Fischer señala que parecen existir dos modelos dominantes: “el esquema atomizado/competitivo” y “el esquema federado”.

El esquema atomizado/competitivo, Fischer lo define de la siguiente forma:

[sic] este modelo el sistema se encuentra organizado en una mezcla de pequeñas cooperativas locales con grandes cooperativas de carácter nacional o regional. La ausencia de una filosofía unitaria del sistema cooperativo hace que, por defecto, el sistema esté dominado por una concepción atomizada donde un conjunto de instituciones independientes actúan a veces cooperativamente, pero frecuentemente de una manera competitiva. […] Ejemplos de este sistema son el cooperativismo financiero norteamericano, canadiense (fuera de Quebec) y casi sin excepción el cooperativismo en toda América Latina¹⁴ (Fischer P. & Desrochers, 1999: 76).

Con este modelo, los órganos de integración (regional y nacional) cumplen funciones de representación; difícilmente podrán ejercer otro tipo de funciones, (económicas o de autocontrol) debido a los conflictos internos que aparecen entre las cooperativas de mayor tamaño. Al respecto, Fischer dice:

[sic] este esquema, posiblemente las Cooperativas de Ahorro y Crédito ya sean locales, regionales o nacionales forman parte de una “asociación” o “federación” regional o nacional que actúa más bien como un sindicato. Conflictos de poder pueden existir en estas asociaciones/federaciones como resultado de la acción de intereses, en particular, de las Cooperativas de Ahorro y Crédito mayores (Fischer P. & Desrochers, 1999: 76).

Teniendo en cuenta esta reflexión sobre conformación de redes sociales a partir de las organizaciones solidarias¹⁵, según el esquema atomizado/competitivo, las relaciones se debilitan ya que son menos claras las características comunes de quienes intervienen en la red. Al respecto, Fischer dice:

[…] el resultado de la aparición de cooperativas de gran tamaño es que la CAC¹⁶ es vista por muchos miembros “como un banco más” donde el vínculo ha perdido todo significado y con ella su valor económico para controlar costos de operación¹⁷ (Fischer P. & Desrochers, 1999: 76).

Dada la complejidad en la estructura de las cooperativas, los miembros en el ámbito local tienen poca influencia favoreciendo los costos de agencia, dice Fischer que “en estas condiciones la responsabilidad de controlar costos de agencia recae sobre el Estado mismo, complicando considerablemente el proceso de supervisión aún más que el necesario para controlar el sistema bancario capitalista”.

El esquema federado, en el cual un número elevado de cooperativas pequeñas se encuentra federado en el ámbito regional y/o nacional. Los asociados a estas cooperativas tienen rasgos característicos comunes, limitados por el ámbito local, regional o profesional. Fischer define este modelo de la siguiente forma:

En este modelo [sic] la concepción del sistema completo de cooperativas con actividad financiera es la de una unidad orgánica institucional en la que el sector cooperativo en su conjunto es visto como “un banco más” que ejerce la competencia con el resto del sistema financiero capitalista. Internamente, en cambio, los dominios (profesionales, territoriales, etc.) de operación o vínculos de base se encuentran claramente delimitados, evitando la competencia directa entre las unidades. […] ejemplos de este sistema son el cooperativismo alemán, el suizo y el quebequense (Fischer P. & Desrochers, 1999: 73).

Fischer emplea el término “vínculo”¹⁸ para referirse a los requisitos que deben reunir los asociados para hacer parte de una organización cooperativa, requerimientos que están claramente delimitados e impiden que se compita internamente entre las cooperativas para asociar a personas de una misma región. Fischer agrega:

El resultado de este modo de funcionamiento del sistema es un mínimo de competencia dentro de las CAC¹⁹ pero en competencia abierta con otras instituciones del sistema financiero (ejemplo: Bancos). (Fischer P. & Desrochers, 1999: 73).

Algunas de las características de este modelo observadas por Fischer son: bancos cooperativos (de segundo y tercer grado) y desarrollo de conglomerados (federaciones y asociaciones) multifuncionales al servicio de las cooperativas de base, facilitando la conformación de sistemas de autocontrol o “federación de auditoría” que se responsabiliza de la supervisión del sistema de CAC locales.

En este esquema se minimizan los costos de agencia, ya que por un lado hay mayor control de los asociados sobre la gestión de los administradores dado el tamaño y el carácter local de las cooperativas. Y, de otro lado, al minimizarse la competencia entre las cooperativas, el sistema federado (confederado), también puede actuar ejerciendo control sobre la gestión en las cooperativas, ya que su interés final es preservar el modelo.

2.4SUPERVISIÓN DE LAS ORGANIZACIONES SOLIDARIAS

De conformidad con lo establecido en el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa ejercer de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control, entre otros asuntos sobre las personas que realicen actividad financiera y sobre las entidades cooperativas.

Esta función la ejerce el Presidente a través de la superintendencias –para el caso de COOPDESARROLLO– la Superintendencia Nacional de Cooperativas desde 1962 hasta 1981, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas desde 1981 a 1986, la Superintendencia Bancaria hoy Superintendencia Financiera desde 1986 a 1999, la Superintendencia de la Economía Solidaria, desde 1999 a la fecha de realización de este trabajo.

La obligación del Estado de fortalecer las organizaciones solidarias, debe comprender acciones que incluyan el desarrollo de normas que reconozcan la organización solidaria como un tipo de organización distinta de las organizaciones del Estado y del sector privado con ánimo de lucro. Asimismo, que se cree un marco jurídico que las regule reconociendo las particularidades de este tipo de organización.

En concordancia con la Constitución se encuentran la Ley 79 de 1988 en la cual se establece el marco legal de las cooperativas, y la Ley 454 de 1998, con la cual se da vida jurídica a la economía solidaria, como un concepto más amplio que incluye a las cooperativas. Se señalan, entre otras cosas, fines y principios y se establecen las características de las organizaciones solidarias. Estas leyes constituyen el marco jurídico de las entidades de la Economía Solidaria. Asimismo, se incluye en este marco jurídico los decretos del Gobierno Nacional, así como los reglamentarios, resoluciones, circulares y demás disposiciones emanadas por las superintendencias encargadas de la vigilancia y control de estas organizaciones.

Pese a existir esta normatividad en Colombia en los últimos años, se ha agitado la idea de desarrollar una rama del derecho relacionada con el sector solidario (Abraham Katime y Antonio José Sarmiento, ponencias en el primer Congreso Nacional de Investigación del Sector Solidario). Tradicionalmente, el derecho se ha dividido en dos: el derecho privado y el derecho público. Al reconocerse la existencia de un sector solidario, distinta al Estado y al mercado, se hace evidente la necesidad de desarrollar una rama del derecho que responda a esta nueva realidad.

No obstante, en esta normatividad se han observado vacíos importantes; por ejemplo, la mayoría de las superintendencias, ejercen la labor de supervisión dando prelación a la actividad económica por encima de la naturaleza de la organización solidaria. Tal es el caso de la estrategia utilizada en 1999 para afrontar la crisis en COOPDESARROLLO; se desapareció el establecimiento bancario cooperativo y se hizo la cesión de activos y pasivos a un Banco Sociedad Anónima, MEGABANCO, creado con ese fin²⁰. Es importante resaltar que FOGAFÍN, entidad oficial, en conjunto con la Superintendencia Bancaria, orientaron el proceso de integración en COOPDESARROLLO en 1998 y 1999. Un directivo de una de las entidades oficiales que intervinieron en este proceso reconoce, que bajo la figura cooperativa, no era posible intervenir capitalizando de la “manera ortodoxa”, como se hizo en el caso de La Fortaleza, o GRANAHORRAR, por las dificultades que representan para el control del proceso, actuar como un asociado más en una organización cooperativa. (Entrevistado 2).

A continuación se harán dos precisiones tenidas en cuenta en esta investigación sobre la supervisión del Estado en organizaciones cooperativas de carácter financiero.

2.4.1¿POR QUÉ SUPERVISAR ORGANIZACIONES COOPERATIVAS DE CARÁCTER FINANCIERO?

Matthias Arzbach (2002) de la Confederación Alemana de Cooperativas (DGRV) señala que los motivos para supervisar al sistema financiero, están dados por las siguientes razones:

○ Proteger la integridad del sistema financiero

•Sistema de pagos

•Transmisión de la política monetaria

•etc.

○ Proteger el funcionamiento de la institución financiera individual

•Evitar contagio

•Protección del (pequeño) ahorrador (Arzbach M., 2002).

En ese mismo documento, Arzbach también hace algunas reflexiones sobre el porqué supervisar a las cooperativas de ahorro y crédito (organizaciones cooperativas con actividad financiera), y dice que: 1) realizan intermediación financiera (captan y colocan), 2) hacen captación de ahorros tanto de asociados y no asociados, para el caso colombiano advierte cooperativas con gran número de asociados²¹, 3) los depositantes en las cooperativas de ahorro y crédito merecen la misma protección que los de un banco, y 4) son organizaciones expuestas a problemas de gobernabilidad.

Klaus Fischer, por su parte, haciendo un estudio sobre las causas de la crisis en Colombia, señaló dos razones fundamentales para supervisar las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito (Fischer P. & Desrochers, 1999), a saber:

•Azar moral: relacionado con el riesgo al que puede estar expuesto el ahorrador frente a la toma de riesgo del accionista en los activos subyacentes. El accionista toma parte en la decisión de los riesgos asumidos en la colocación de activos, ya que nombra a los administradores, orienta los planes de la organización, mientras que los ahorradores tienen una posición pasiva sobre estas decisiones. Por eso Fisher dice:

[…] los accionistas están sujetos a asumir riesgos superiores a los que conviene a los acreedores. El carácter de bien público de los depósitos ha conducido a que el Estado vea conveniente proteger a los depositantes de esta forma de azar moral por medio de un conjunto de medidas de reglamentación que tienden a limitar la toma de riesgo por parte de los accionistas. (Fischer P. & Desrochers, 1999: 65).

•Costos de agencia, relacionados con los costos generados por los administradores en detrimento de los asociados o una parte de ellos. Fischer & Desrochers (1999) destacan tres grupos de interés en una cooperativa de ahorro y crédito; los deudores netos, los acreedores netos y los administradores. Fischer plantea que uno de ellos o la combinación de ellos pueden dominar la estructura de gobierno de la cooperativa²². Este dominio se traducirá en políticas gerenciales dispares dependiendo del grupo de interés que ejerza el liderazgo. En las cooperativas, estas políticas son mucho más dispares que en el sistema bancario por acciones, ya que en este último, el accionista controla efectivamente la entidad, siendo más efectiva cuanta mayor concentración de capital se tenga. En aquellos bancos en los que la propiedad es atomizada, el control que se ejerce es menor²³. Sin embargo, en un banco tradicional nunca se va a presentar una situación en la que los deudores netos ejerzan el gobierno de la entidad. Estos costos de agencia se asimilan de alguna forma a los problemas de gobernabilidad señalados por Arzbach & Durán (2002).

Fischer (1999) señaló en su documento que la regulación para el azar moral puede ser similar al del sistema financiero internacional, mientras que es necesario establecer una regulación especial para los costos de agencia, ya que corresponden a una problemática muy particular de las organizaciones cooperativas de carácter financiero, por el doble carácter de los asociados de ser dueños pero al mismo tiempo usuarios de los servicios de la cooperativa.