Авиация России и санкции

Также МО СССР серьёзно влияло и на гражданскую авиацию. На протяжении всего послевоенного периода, вплоть до 1990 года, Главное управление гражданского флота, а затем и МГА СССР возглавляли высшие офицеры МО СССР в звании от генерал-полковника до Главного маршала авиации, а сама система гражданской авиации рассматривалась как резерв Вооружённых сил на случай войны.

Все знаковые советские гражданские самолёты были созданы в военных конструкторских бюро, произведены на военных авиапредприятиях, и почти все – под руководством высших офицеров Вооружённых сил СССР: генерал-полковника Туполева А.Н., генерал-полковника Яковлева А.С., генерал-полковника Ильюшина С.В. и многих других военачальников. Одним из немногих условно гражданских конструкторов пассажирских самолётов был один из создателей отечественной военно-транспортной авиации Антонов О.К. Статус и влияние МАП СССР были несопоставимо выше статуса МГА СССР, а сама гражданская авиатехника была лишь дополнением к выполнению главной задачи – созданию военной авиатехники в замкнутом социалистическом воспроизводственном контуре. В этой связи производители гражданской авиатехники не обладали опытом международного сотрудничества ни в части разработки и производства летательных аппаратов, ни в части их сбыта, который в советское время осуществляли соответствующие союзные министерства и объединения.

Значительную роль в сбыте и обслуживании авиационной техники играли Всесоюзные объединения «Авиаремонт», «Авиатехснаб» и «Авиаэкспорт», которые позволяли обеспечивать квазирыночные отношения в тех секторах, где исключительно административные отношения были неэффективны. Например, Всесоюзное экспортно-импортное Объединение «Авиаэкспорт» (В/О«Авиаэкспорт») было создано в структуре Министерства внешней торговли СССР в 1961 г. В спектр задач В/О «Авиаэкспорт» входили продажи в социалистические и капиталистические страны гражданских самолётов, вертолётов и авиационного технического имущества, организация технической помощи в эксплуатации указанной авиационной техники и подготовке необходимых специалистов. К 70-м годам XX века руководство В/О «Авиаэкспорт» добилось получения сертификатов лётной годности на самолёты Як-40 в Италии и ФРГ на вертолёты Ка-26 – в Швеции, а также способствовало принятию в СССР новых стандартов на техдокументацию, норм лётной годности, организации «Госавиарегистра» и «Госавианадзора», вступлению СССР в Международную организацию гражданской авиации. В результате работы В/О «Авиаэкспорт» на экспорт было поставлено 5696 единиц гражданской авиатехники (2153 самолёта и 3543 вертолёта) в 68 стран мира¹⁷.

Сочетание стратегического доминирования СССР в разработке и производстве авиационной техники с полным контролем огромного внутреннего рынка позволило произвести в 1946–1990 гг. более 25 тысяч гражданских и военных летательных аппаратов¹⁸, сформировав целостную систему авиационного экспорта и послепродажного обслуживания. Структура советского авиапрома сложилась в условиях длительного перераспределения в его интересах значительных ресурсов из других отраслей. Так, за 1965–1991 гг. советский авиапром произвёл больше боевых самолётов, чем США, Британия и Франция вместе взятые¹⁹. Это предопределило масштаб авиационной советской системы и её высокую зависимость от поддержания искусственного спроса на военную технику, который ни по оборонно-стратегическим, ни по экономическим причинам не мог бесконечно сохраняться в таком масштабе.

Общие особенности авиасистемы России

Бюрократия есть сила, утратившая цель

своей деятельности и потому ставшая бес-

цельной, но не переставшая быть сильной.

В.О. Ключевский

Авиационная система России формировалась и развилась на основе активов, кадров и технологий авиационной системы СССР. Однако у этих авиасистем существуют принципиальные различия как во внешних, так и во внутренних условиях функционирования.

В 90-е годы XX века радикально изменилась организационная и экономическая основа отечественного авиастроения:

1. С развалом социалистического лагеря и СССР резко сократился внутренний рынок и существенно возросли препятствия по организации поставок на внешний рынок. Доля российского авиапрома сократилась с почти трети мирового рынка до 2–3%.

2. В ходе административных реформ практически одномоментно были ликвидированы ЦК КПСС и Совмин СССР, а 25 министерств, имевших в подчинении 28 тысяч предприятий, были переданы в ведение Министерства промышленности РСФСР²⁰. Аналогичные изменения произошли и с предприятиями, находившимися на территории бывших союзных республик. В результате была утрачена управляемость авиационной системы, поскольку она обеспечивалась за счёт командно-административного регулирования МАП СССР, МГА СССР при заданном ЦК КПСС и Совмином СССР единстве народно-хозяйственных и инженерно-технологических целей. Прекратилось централизованное балансирование амбиций с финансово-экономическими кадровыми ресурсами, а также научно-технологическими заделами и интересами развития отраслей.

3. После проведения рыночных реформ все предприятия и организации стали обязаны обеспечивать свою индивидуальную рентабельность. Это прямо противоречило базовому принципу функционирования советской авиасистемы, суть которого состояла в необходимости получения конечной народно-хозяйственной рентабельности/военной эффективности, а не в обеспечении рентабельности отдельных этапов жизненного цикла разработки и производства авиационной техники. Вместо централизованного принятия комплексных решений по организационному, кадровому, техническому и инфраструктурному обеспечению предприятий они должны были решать перечисленные задачи самостоятельно. Каждый производитель пытался независимо от других продвигать свою продукцию и услуги на внутренний и внешний рынок. В этой обстановке коммерческие предприятия, возникшие на базе осколков государственных активов, стали разрушать кооперационные связи и реализовывать примитивные методы конкурентной борьбы, что только усугубляло ситуацию.

Как отмечалось выше, в советской системе управления авиацией чётко разделялись функции постановки задачи на создание авиатехники, осущестляемые высшим партийным и государственным руководством, созданию авиатехники, осуществляемые в системе МАП СССР, и эксплуатации летательных аппаратов в системе МО СССР, МГА СССР и т.п. Окончательные решения по ключевым вопросам постановки задачи, концентрации ресурсов на её выполнении и оценки полученных результатов принимались на уровне ЦК КПСС и Совета Министров СССР. После ликвидации партийных и союзных органов управления и проведения рыночных реформ количество субъектов управления авиационной системой резко возросло.

Авиастроительная и авиатранспортная отрасли практически независимо друг от друга встраивались в рыночную экономику. При этом на начальном этапе реформ участие государства в судьбе отраслей было минимальным. В период 1990–2020 гг. применялись принципиально разные отраслевые стратегии, предопределившие принципиально различные схемы интеграции авиастроительной и авиатранспортной отраслей во внутренний и глобальный рынок. Как следствие, возникла масса проблем и противоречий переходного периода, многие из которых не только не преодолены к 2021 г., но и продолжают усугубляться.

В силу специфики плановой экономики, для неё монополизация – исторически закономерное явление. Советская экономика была системно монопольной, номонополизация на стадии производства сосуществовала с относительно эффективной конкуренцией на стадии разработки. Экономика нынешней России, приобретя некоторые черты рыночной, сохранила и черты старой системы. Но централизованные рычаги управления монопольной экономикой, худо-бедно обеспечивавшей искусственную интеграцию главных экономических элементов (средств производства, капитала, квалифицированной рабочей силы и бизнес-инфраструктуры), уже потеряны, а рычаги рыночной экономики, где интеграция этих элементов, как правило, достигается естественным путём, ещё не работают²¹.

Принципиальными отличиями подходов к управлению авиационными системами СССР и России являются (рисунок 1.6):

–радикальное изменение внешней среды, с сокращением объёма гарантированного рынка сбыта авиатехники и авиауслуг примерно на порядок;

–переход от многоуровневой иерархической структуры, позволявшей обеспечить конкурентоспособность всей системы за счёт синергии её различных элементов, к матричной структуре, базирующейся на принципе множественной иерархии со слабыми механизмами взаимосогласования противоречивых интересов, амбиций и ресурсов элементов системы;

–перестройка схемы взаимодействия регуляторов, производителей и эксплуатантов с позиций деятельности, направленной на достижение единых целей, установленных высшими партийными и государственными органами, на позиции достижения высокодифференцированных целей отдельных субъектов управления, с выраженной тенденцией к абсолютизации интересов одних элементов авиационной системы в ущерб интересам других элементов;

–замена комплексных административно-командных механизмов балансирования системы на стихийно-рыночные, с элементами разовых разнонаправленных административно-бюрократических решений органов власти всех уровней.

После проведения реформ рыночные субъекты, в т.ч. государство, как рыночный субъект, влияют на (рисунок 1.7):

–размещение воздушных судов, воздушных линий, аэродромов, развитие наземной материально-технической базы;

–определение направлений создания летательных аппаратов, двигателей, оборудования;

–производство авиатехники;

–создание и поддержание мощностей;

–обеспечение кадрами;

–развитие сети аэродромов;

–эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт летательных аппаратов и наземного оборудования;

–осуществление воздушных перевозок;

–обеспечение безопасности и регулярности полётов.

Роль федеральных органов исполнительной власти в управлении авиационной промышленностью и гражданской авиацией радикально изменилась по сравнению с советским временем. В положениях о федеральных органах исполнительной власти, регулирующих авиационную систему страны, даже на уровне деклараций не содержится цели «удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения», которая была ключевой целью МАП СССР и МГА СССР.

Все ключевые вопросы в российской авиасистеме стали решаться с применением рыночных методов регулирования.

Теоретически это нормально для рыночной экономики. Например, американские власти обычно ограничивали своё вмешательство в авиационную систему размещением заказа и выстраиванием регулятивной среды. Однако в условиях несовершенного рынка и одновременного исполнения государством ролей регулятора, доминирующего инвестора и заказчика, каждая из перечисленных функций выполняется различными органами, без балансировки ведомственных интересов, ранее осуществлявшейся под руководством ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Это, в свою очередь, приводит к систематическим конфликтам, которые в советское время на стратегическом уровне урегулировались ЦК КПСС, а на тактическом уровне – ведомственными и территориальными партийными организациями. С ликвидацией партийных органов конфликты интересов разрешаются стихийно, как правило, в пользу тех, кто обладает большим текущим административным ресурсом или большим спектром возможностей по ведению оперативно-розыскной деятельности.

Рисунок 1.6

Следствием сложившейся системы разрешения конфликтов явилось то, что каждый наделённый полномочиями руководитель стал практически самостоятельно принимать стратегические решения и за ЦК КПСС, и, в значительной мере, за рынок, руководствуясь собственными представлениями, знаниями и опытом. При этом каждый субъект управления авиационной системой ориентирован на достижение краткосрочных узковедомственных целей преимущественно средствами, имеющимися в распоряжении данного субъекта управления. Разрушение системы административных «обратных связей» в условиях несформировавшейся системы рыночных «обратных связей» привело к тому, что ключевым критерием для выбора проектов стал статус и политический вес их инициаторов или лоббистов, а также личная симпатия должностных лиц к проектам или их авторам.Нормой стала абсолютизация локальных задач (большинство из которых достижимо только при комплексном подходе), организация перекрёстного финансирования, позволяющая обеспечивать приоритеты одного субъекта управления авиационной системой за счёт бюджета другого, одновременно размывая ответственность за результат. Это предопределило появление проектов, которые были бы немыслимы в советское время в рамках системного подхода к удовлетворению потребностей народного хозяйства и населения, размещению производительных сил, выстраиванию межотраслевых балансов, определению приоритетных направлений развития науки и техники и т.д.

Едва ли не главное препятствие для модернизации национальной авиасистемы носит психологический характер. Практически ни один из субъектов управления всерьёз не реализовывает стратегий борьбы за лидерство в отдельных сегментах мировой авиасистемы (за пределами военно-патриотических деклараций).

Навыки к самоорганизации и созданию прорывных продуктов демонстрируют преимущественно полумаргинальные энтузиасты, а традиционный авиакомплекс и традиционные потребители его продукции либо занимают иждивенческую позицию, либо переориентируют свои реальные стратегии на сепаратное участие в мировом разделении труда на продиктованных извне условиях.

Рисунок 1.7

СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ АВИАСТРОЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Если хочешь подвести своего начальника, выполняй быстро и буквально все его приказы.

С.П. Королев

Советское авиастроение было построено как единый технологический комплекс, утрата любого из звеньев которого могла создать непреодолимые препятствия для производства конечной продукции. Жёсткие ограничения в выборе инструментов преодоления кризиса обусловили практически полную зависимость отрасли от позиции государства и неизбежность смены отраслевых приоритетов вслед за каждой сменой приоритетов государственных. В этой связи практически отсутствовали возможности смягчения последствий сокращения спроса на летательные аппараты за счёт массовой консервации производственных мощностей и увольнения персонала.

На протяжении минувшего тридцатилетия в авиастроении с различной степенью комплексности и последовательности реализовывалось, как минимум, три принципиально различных стратегии²² (рисунок 1.8):

–«Стратегия рыночного фундаментализма» – 1991–2006 гг.;

–«Стратегия государственных корпораций» – 2006–2014 гг.;

–«Стратегия опоры на собственные силы» – 2015 г. по н.в.

Эти стратегии объединяла лишь общая модель, преимущественно ориентированная на получение сверхприбылей/минимизацию убытков за счёт эксплуатации советского кадрового, научно-технического и технологического задела, при минимальном объёме не связанных с освоением бюджетных средств исследований и инвестиций.

I. Стратегия рыночного фундаментализма (1991–2006 гг.). Согласно этой стратегии, предполагалось практически независимое вхождение производителей авиатехники и её комплектующих в мировой рынок в качестве самостоятельных юридических лиц. В ходе массовой приватизации авиационной промышленности было постепенно акционировано с разной степенью государственного участия 71% всех предприятий²³.

Рисунок 1.8

В период с 1991 г. по 2000 г. роль государства в управлении системой авиапрома сократилась с практического полного контроля всех организаций до управления миноритарными пакетами акций и распределения относительно незначительных средств на НИОКР и заказ серийной авиатехники (преимущественно военного назначения).Даже в тех случаях, когда заводы и КБ не акционировались и были формально подконтрольны государству, управление ими со стороны органов власти преимущественно сводилось к назначению единоличного исполнительного органа. Предприятия получили значительную свободу по организации международного сотрудничества. Существовало ожидание, что организации, выжившие на рынке, станут глобальными компаниями либо частями других глобальных компаний.

Высшим политическим руководством России декларировалась готовность, в случае массовой неконкурентоспособности отечественного авиапрома, удовлетворить потребность в гражданской авиатехнике за счёт иностранных производителей. Более того, в 1997 г. на Российско-Американской комиссии «Гор-Черномырдин» были согласованы и реализованы протекционистские условия по облегчённому безналоговому доступу на российский рынок американских самолётов и согласован отказ России от производства самолётов кресельной ёмкостью более 120 мест²⁴.

Резкое сокращение доходов бюджетной системы в 90-е годы, а также изменение приоритетов внешней политики привело к почти десятикратному сокращению спроса на продукцию авиационной промышленности. Отрасль выживала преимущественно за счёт поставок истребителей в рамках военно-технического сотрудничества (далее – ВТС). Кратное сокращение доходов населения привело к резкому сокращению спроса на авиаперевозки. В рзультате резко сократился внутренний спрос на гражданскую авиационную технику. Ситуация усугублялась закупкой подержанных магистральных воздушных судов за рубежом. В результате на первые годы самостоятельного функционирования приватизированных предприятий авиационной промышленности пришёлся острейший кризис спроса. Каждое предприятие создавало самостоятельную стратегию выживания на рынке, как правило, независимую от прежних стратегий. Целостная инфраструктура была разрушена, а научная составляющая, по расчётам ЦАГИ, сократилась в 10 раз²⁵. Авиастроительные предприятия, производившие до 50 крупных самолётов в год каждое, за десять лет с начала реформ в общей сложности выпустили лишь 22 самолёта²⁶.

Стало очевидно, что разрозненные предприятия отрасли не способны производить не только гражданскую, но и военную продукцию. Программа развития авиатехники 1992–2000 гг. была сорвана, как и Государственная программа развития вооружения 1996–2005 гг. В ситуации, когда на долю авиапрома приходилось 30% продукции оборонно-промышленного комплекса страны (далее— ОПК) и 60% военного экспорта, сохранение в авиастроении стратегии рыночного фундаментализма создавало системные угрозы для национальной безопасности. Кроме того, нарастала социальная напряжённость, так как в авиастроении работало 516 тыс. человек, 408 тыс. – на производственных предприятиях и 108 тыс. – в НИИ и ОКБ²⁷.

Как для собственников предприятий, так и для высшего политического руководства России стало очевидно, что сформированная в плановой экономике авиационная промышленность, за редким исключением, способна эффективно функционировать только в едином комплексе. Сами по себе рыночные отношения, особенно в начальной стадии их становления, не позволяют преодолеть риски, связанные с разрушением отдельных звеньев единой цепочки создания конечного продукта. В этой связи было принято решение²⁸ о целесообразности формирования ограниченного количества системообразующих структур с государственным участием, объединённых на основе единого технологического процесса авиационной техники.

II. Стратегия государственных корпораций (2006–2014 гг.). В целях преодоления кризиса в авиастроении была создана Объединённая авиастроительная корпорация²⁹, в которую вошли ключевые конструкторские бюро и предприятия по окончательной сборке летательных аппаратов. Вертолётостроение также постепенно было консолидировано в едином холдинге. Основные производители комплектующих изделий, включая авиационные двигатели, были включены в Государственную корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (после ребрендинга – «Ростех»)³⁰.

В состав «Ростеха» было передано 443 предприятия, многие из которых производили системы и компоненты для авиации. При этом у большинства переданных структур были серьёзные проблемы: изношенное оборудование, разрушенные производственные цепочки, недостаточная загрузка мощностей, конфликты и разногласия между директорами. Более30% компаний находились в предкризисном состоянии, 6% – в стадии банкротства, 4% не вели деятельность, а 6% утратили своё имущество³¹.

Задача широкомасштабного международного сотрудничества и интеграции в глобальный рынок по-прежнему декларировалась, но её реализация предполагалась уже в составе холдингов, концентрировавших интеллектуальные, производственные и финансовые ресурсы на выпуске конечной продукции. В 2007 г. планировалась комплексная программа международного сотрудничества:

–с европейскими компаниями предполагалось взаимодействовать в направлениях: расширения поставок российских компонентов для самолётов А320; конвертации пассажирских самолётов Airbus A320/A321 в грузовую версию; создания нового широкофюзеляжного самолёта A350XWB, а также в области выпуска и продвижения самолёта SuperJet 100;

–с США связывала разработка авиалайнера SuperJet 100, а ОАК и Boeing были намерены активно сотрудничать в области создания новых технологий в интересах обеих корпораций;

–с Индией планировалась совместная разработка и производство среднего военно-транспортного самолёта и истребителя 5-го поколения³².

Уже через год концептуальные приоритеты международного сотрудничества были пересмотрены. Например, ОАК отказалась от сотрудничества с европейскими авиапроизводителями, цинично объясняя это стремлением сконцентрировать все инженерные ресурсы на разработке МС-21, который должен был отнять часть рынка у Airbus³³.

После принятия 20-триллионной Государственной программы развития вооружений 2011–2020 гг. (далее – ГПВ-2020) произошло кратное увеличение поставок военной авиационной техники для нужд ВВС/ВКС России. Одновременно резко вырос спрос на поставки авиатехники в рамках военно-технического сотрудничества. Доходы от этих поставок, в сочетании с государственной поддержкой, позволяли компенсировать убытки от малосерийного выпуска гражданской продукции.

Осуществлялось массовое техническое перевооружение предприятий. Общий объем расходов на развитие предприятий оборонного комплекса в соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие оборонно-промышленного комплекса» составил порядка 3 трлн рублей³⁴. В свою очередь, это привело к дальнейшему росту амбициозности программ создания гражданских самолётов и декларирования стратегической задачи стать третьим по объёмам производителем авиационной техники в мире. Параллельно окрепли иллюзии возможности сохранения и воспроизводства советских управленческих парадигм.

Предполагалось, что в период до 2020-х годов удастся развить гражданское авиастроение за счёт перераспределения доходов от масштабных поставок авиатехники в рамках Государственного оборонного заказа (далее – ГОЗ) и в ходе военно-технического сотрудничества (далее—ВТС).В свою очередь, предполагалось, что в течение 2020–2030 года, продажи гражданской авиатехники позволят компенсировать колебания на рынке Государственного оборонного заказа (далее – ГОЗ) и ВТС.

III. Стратегия опоры на собственные силы (2014 г. по н.в.). Результатом военно-политического кризиса 2014–2015 годов стало постепенное усиление санкционного давления на Россию, дошедшее к 2021 году до прекращения поставок комплектующих даже по гражданским проектам. Наконец, в 2022 году было свёрнуто всё международное сотрудничество с американскими и европейскими компаниями. Стратегия развития российского авиастроения была перенацелена на полное импортозамещение. Ресурсы значительной мере были переориентированы не на создание прорывной авиатехники, а на возрождение советских технологий производства с целью замещения техники, изготовляемой украинскими и иными зарубежными предприятиями.

В соответствии с решением Президента РФ от 10.10.2014 года «О разработке проекта Государственной программы вооружения на 2016–2025 годы» (ГПВ-2025)³⁵, доля новых вооружений, в том числе летательных аппаратов, должна была ежегодно возрастать, что отчасти компенсировало бы отрасли сокращение международного сотрудничества и реализацию программ импортозамещения.

В сфере гражданского самолётостроения сочетание санкционного давления на потенциальных покупателей и просчётов в организации послепродажного обслуживания повлекло за собой полное прекращение экспорта гражданских самолётов. Рынок сбыта продукции гражданского авиастроения сжался до внутрироссийского, с воссозданием некоего подобия советской замкнутой системы производства и сбыта летательных аппаратов, но без стран социалистического лагеря, а также без Украины и других бывших советских республик. Кроме того, наметилась угроза снижения экспортного потенциала российских военных авиационных комплексов прежнего поколения в случае вывода на вторичный рынок ресурсной авиатехники стран НАТО поколения 4+/4++ по демпинговым ценам. В совокупности со снижением закупок по ГОЗ это разрушало традиционную для авиастроения СССР и России модель, когда доходность производства боевой авиатехники использовалась в качестве ресурса для развития гражданского авиастроения. На этом этапе большая часть предприятий авиационной промышленности включена в крупные холдинги, контрольный или миноритарный пакет акций которых принадлежит Государственной корпорации «Ростех»:

–самолётостроение—ПАО «Объединённая авиастроительная корпорация»;

–вертолётостроение – АО «Вертолёты России»;

–двигателестроение – АО «Объединённая двигателестроительная корпорация»;

–приборостроение – АО «Концерн радиоэлектронных технологий»;

–агрегатостроение—АО «Авиационное оборудование» (после ребрендинга – АО «Технодинамика»).