Los retos del cambio climático

Colección Biblioteca Universidad de Lima

Los retos del cambio climático: un estudio sobre las respuestas legales del Perú

Primera edición impresa: septiembre, 2019

Primera edición digital: abril, 2020

© José Félix Pinto-Bazurco

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ISBN 978-9972-45-515-5

Índice

PRÓLOGO

PREFACE

PRESENTACIÓN

OBSERVACIONES INTRODUCTORIAS Y MOTIVACIÓN

PRIMERA PARTE. CONCEPTOS GENERALES

1. Método de investigación

1.1. Presunciones preliminares

1.2. Objetivos

1.3. Observaciones generales

2. Tratando de entender el problema

2.1. ¿Qué es el cambio climático?

2.2. ¿Cuáles son las consecuencias de este problema?

2.3. ¿Qué hacer para prevenirlo?

2.4. El informe sobre los 1,5 grados

2.5. Aún así, ¿por qué se niega la existencia del cambio climático?

3. Los retos de los países en vías de desarrollo

3.1. Las negociaciones internacionales

4. La efectividad del Acuerdo de París y las NDC

5. El paquete climático de Katowice

6. El rol de los países desarrollados

7. ¿Son las Cortes la solución del futuro para el problema del cambio climático?

SEGUNDA PARTE. EL CASO PERUANO

1. El Perú y el cambio climático

1.1. El medio ambiente

1.2. Emisiones y energía

1.3. Impactos

2. Marco político

2.1. La estrategia nacional ante el cambio climático

2.2. La contribución nacionalmente determinada (NDC)

3. Marco institucional

3.1. Instituciones que implementan las acciones climáticas en el Perú

3.2. La Comisión Nacional sobre Cambio Climático

3.3. El Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (Senamhi)

3.4. El papel de los gobiernos subnacionales

4. Marco legal

4.1. La Ley General sobre Cambio Climático

4.1.1. Establece instrumentos vinculantes

4.1.2. Integra las consideraciones sobre el cambio climático en los proyectos de inversión pública

4.1.3. Crea una Comisión Nacional

4.1.4. Mandato para informes anuales

4.1.5. Planes para la migración climática

4.1.6. Reconoce la participación de actores no estatales

4.1.7. Interpreta de manera flexible la ambición de contribución al Acuerdo de París

4.1.8. Desarrolla las directrices para el financiamiento climático

4.1.9. Apoya la investigación científica, pero no establece una entidad especializada en ciencia del clima

4.2. Normas que contribuyen a la reducción de gases de efecto invernadero

4.2.1. Eficiencia energética

4.2.2 Promoción de fuentes de energía renovable

4.2.3. Conservación de sumideros de carbono

4.3. Normas que contribuyen a la adaptación al cambio climático

4.3.1. Gestión de riesgo de desastres

4.4. Normas que establecen procedimientos para la implementación de acciones climáticas

4.4.1. Implementación subnacional

5. Evaluación del sistema legal

5.1. El problema con la LMCC

TERCERA PARTE. OTROS EJEMPLOS EN AMÉRICA LATINA

1. Chile

1.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)

1.2. Impactos

1.3. Marco político

1.4. Marco institucional

1.5. Marco legal

1.5.1. Normas que aportan a la mitigación de gases de efecto invernadero

1.5.2. Normas de procedimiento

1.6. Adaptación

2. Colombia

2.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)

2.2. Impactos

2.3. Marco político

2.4. Marco institucional

2.5. Marco legal

2.5.1. Ley 1931, que establece los lineamientos para la gestión del cambio climático

2.5.2. Ley 1819 (2016)

2.5.3. Ley 1715 (2014), por medio de la cual se regula la integración de las energías renovables no convencionales al Sistema Energético Nacional

2.5.4. Ley 1523, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

2.5.5. Ley 1450 (2011), que expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014

2.5.6. Ley 788 (2002), por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones

2.5.7. Ley 697 (2001), mediante la cual se fomenta el uso racional y eficiente de la energía, se promueve la utilización de energías alternativas y se dictan otras disposiciones

3. México

3.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)

3.2. Impactos

3.3. Marco político

3.4. Marco institucional

3.5. Marco legal

3.5.1. Ley General de Cambio Climático (2012)

3.5.2. Ley de Transición Energética (2015)

3.5.3. Decreto por el que se expide la Ley de la Industria Eléctrica (LIE, 2014)

3.5.4. Reforma energética

3.5.5. Ley para la Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (2008)

3.5.6. Reglamento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (2005)

3.5.7. Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (1980)

3.5.8. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976)

CUARTA PARTE. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. Conclusiones

2. Recomendaciones

2.1. Recomendaciones generales

2.2. Recomendaciones específicas

REFERENCIAS

ANEXO. PRINCIPALES INSTRUMENTOS LEGALES CLIMÁTICOS EN EL PERÚ

Abreviaturas

Prólogo

La comunidad internacional ha estado tratando de lidiar con el problema del cambio climático durante más de treinta años. En 1988, las Naciones Unidas crearon el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC) y le encomendaron la tarea de recopilar y evaluar los últimos conocimientos científicos. En 1992, se negoció en Río de Janeiro la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y casi todos los países del mundo la ratificaron. La CMNUCC estableció el objetivo de prevenir la interferencia antropogénica peligrosa en el sistema climático, pero dejó la decisión de cómo lograr ese objetivo a negociaciones posteriores.

El Protocolo de Kioto de 1997 intentó cumplir los objetivos de la CMNUCC adoptando un enfoque vertical descendente (top-down), en el que cada país desarrollado debía reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un porcentaje determinado. Sin embargo, el Protocolo de Kioto falló. El país emisor más grande en ese momento, Estados Unidos, nunca se unió a él. Los países en rápido desarrollo, incluidas China (cuyas emisiones superaron a las de Estados Unidos a fines de la década del 2000) e India, no estaban obligados a controlar sus emisiones en absoluto. Así, las emisiones globales siguieron aumentando.

Se discutió un nuevo enfoque en la conferencia de la CMNUCC en Copenhague en el 2009, que se adoptó formalmente en París en el 2015. Fue un enfoque vertical ascendente (bottom up). Cada país presentaría su propio compromiso voluntario para lo que estaría dispuesto a hacer: una contribución determinada a escala nacional (NDC). Estos compromisos no serían jurídicamente ejecutables; el derecho internacional no tiene un proceso para imponer sanciones a los países que no las cumplen. Además, incluso si todos los países cumplen sus compromisos a cabalidad, las temperaturas globales seguirán aumentando de manera peligrosa, muy por encima de los niveles que el Acuerdo de París decidió que serían tolerables. Para empeorar la situación, Estados Unidos ha indicado que planea retirarse del Acuerdo de París (aunque esta decisión podría revertirse dependiendo del resultado de la próxima elección presidencial estadounidense en noviembre del 2020).

Mientras tanto las emisiones globales y los niveles de emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera continúan aumentando cada año. Del mismo modo, la tendencia en las temperaturas continúa al alza.

En resumen, los acuerdos internacionales sobre el clima no están resolviendo el problema. Después de treinta años de esfuerzo, ha quedado claro que las soluciones deben provenir de las acciones de los países individuales. Las Naciones Unidas no nos salvarán.

Por ello, el libro de José Félix Pinto-Bazurco es una contribución sumamente importante. Se enfoca, con más profundidad que nunca, en los esfuerzos de cambio climático de un país, Perú, y también analiza en detalle los NDC, los impactos climáticos y los marcos políticos, institucionales y legales en Chile, Colombia y México.

La documentación exhaustiva y el análisis cuidadoso en este libro serán útiles para los encargados de formular políticas, los abogados y los académicos, no solo en el Perú y los otros tres países estudiados, sino en toda América Latina. Cada país está trabajando para adoptar y llevar a cabo sus propios programas para combatir el cambio climático. Todos ellos se beneficiarán de lo que este libro enseña acerca de lo que se ha creado o intentado hacer en estos cuatro Estados.

Esto no quiere decir que los esfuerzos internacionales son irrelevantes. La mayoría de los países de América Latina siguen creciendo en sus economías y dependen en gran medida de los acuerdos internacionales con el fin de proporcionar apoyo financiero para sus propios esfuerzos. La mayoría de estos países también participarán en los mecanismos que se están estableciendo de conformidad con el Acuerdo de París para recibir créditos de los países más ricos por sus reducciones de gases de efecto invernadero. Este libro también ayudará a los países latinoamericanos a facilitar el entendimiento de estos programas complejos y a la correspondiente toma de acciones.

El libro destaca una deficiencia especialmente importante en el enfoque del Perú. A diferencia de otros países de América Latina, Perú no tiene un plan nacional de adaptación. Los informes más recientes del IPCC y muchas otras instituciones científicas han demostrado que incluso en los escenarios más optimistas, las temperaturas globales continuarán aumentando durante muchos años y los impactos climáticos empeorarán. Por lo tanto, las medidas de adaptación son las acciones más importantes que pueden tomar los países como el Perú, que sufrirán las consecuencias adversas del cambio climático, pero en sí mismas hacen contribuciones muy pequeñas a las emisiones globales de gases de efecto invernadero. Esperamos que este libro contribuya a producir una mayor acción con el fin de avanzar con los planes de prevención contra los impactos climáticos que se avecinan, ayudando a los funcionarios peruanos a revisar lo que ha sido adoptado por otros países de América Latina. (Traducción al español del texto original: José Félix Pinto-Bazurco)

Michael B. Gerrard

Director del Centro Sabin para la Ley del Cambio Climático,

Escuela de Derecho de la Universidad de Columbia

Profesor de Práctica Profesional, Andrew Sabin